鄉村振興戰略下農村互助養老的困境和進路研究

丁羽涵　呂浩然

摘 要：農村互助養老模式廣泛引起社會關注，但我國農村互助養老模式在發展壯大中出現運行資金短缺、服務內容單一、社會規范不健全的困境。結合鄉村振興戰略能有效解決農村互助養老模式中的碎片化問題，通過設計多元化資金供給渠道、聯動合作完善服務內容、完善法制化互助養老保障機制相關途徑為我國農村互助養老規范有序的進路提出對策建議。

關鍵詞：農村互助養老;鄉村振興;困境;進路；

中圖分類號：F323.89 文獻標識碼：A 文章編號：1673－4513（2023）－01－60－05

引言

根據2021年公布的第七次全國人口普查數據，我國60歲及以上老年人口數約為26402萬人，占總人口數比為18.70%，65歲及以上老年人口數約為19064萬人，占總人口數比為13.50%，社會養老壓力只增不減。按照國際通行標準，我國人口年齡結構已經步入老齡化階段。由于我國人口老齡化“未富先老”的現實國情、農村勞動力流失速度日趨加快、傳統家庭養老日漸式微、社會養老產業供給資源不足、政府無力負荷大規模社會化養老建設以及社會養老服務保障體系不健全，老年照顧赤字已經成為我國當前亟待解決的社會問題。破解農村養老供給不足與老人照顧需求增加的難題是關系國計民生的根本性問題得到政府高度重視的切實體現。互助養老作為一種融傳統家庭養老與社會化機構養老優勢于一體的新型養老模式，在各地的積極探索和實踐中已取得階段性成果，憑借其運營成本低、發揮老年群體主觀能動性及可行性高的特征廣泛引起社會關注，解決好農村互助養老運行過程中出現的梗阻是當前階段構建普惠型社會福利網絡，為社區老人提供福利的題中之義。

一、農村互助養老的可行性及與鄉村振興戰略的契合性

（一）農村互助養老的內涵

農村互助養老模式是建立在守望相助的理念上，以“依托社區、互助服務、多方參與、政府支持”為主要運作方式的社會化養老方式，具有集中居住和自我管理的特點。它是介于親緣型家庭養老與契約型機構養老之間的一種模式，在照顧到老人衛生醫療和生活照料的基礎上又滿足老人的鄉土情懷，兼具了這兩種養老方式的優勢。農村互助養老的核心在于激活老年人守望相助的認知，將相互間零散的互助行為有效地組織起來，達到充分利用老年群體智力資源、體力資源及閑置時間等農村非正式社會資源，開展方便及時相互服務的目的。這種養老模式能有組織地發動老年人，使老年人的自我價值得到充分體現，提升老年群體的幸福感和成就感。目前農村互助養老采取了借助社區力量整合養老資源、組織養老過程的方式，構建了以地緣和血緣為基礎的 “親友鄰里互助”、以“時間銀行”為載體的“低齡互助”及以“村集體”為依托的“互助幸福院”等運行模式。河北省肥鄉互助幸福院是國內起源最早的互助養老模式，主要面對同村中60歲以上生活能自理的獨居老人，老人們互相熟悉，這種基于地緣性的優勢使他們在日常生活照料方面能實現自助和互助相結合的形式。

（二）農村互助養老的可行性

農村互助養老與中國傳統宗族文化及農村資金、政策、人情社會的基本條件相適應是農村互助養老興起的行為邏輯。其一，農村互助養老模式在中國有深厚歷史淵源和社會基礎，它構筑在農村人情交疊、親緣鄰里的感情網絡之上，國人自古便遵循差序格局的原則，以親緣和血緣關系為基礎展開自己的社會關系。中國社會的互助養老自封建社會時起便存在，當時實行的是以家庭為中心的宗族互助養老模式。在新中國成立后，土地實行集體所有制的背景下，以農村集體組織為基礎自上而下進行合作互助的集體互助養老模式建立起來。1978年改革開放之后，互助養老依托主體由此前的集體經濟組織變更為社區或者村社，同時國家為加快推動農村養老產業轉型升級號召越來越多的社會力量參與到養老過程中來，各地因地制宜又逐步探索出如時間銀行、結對互助、肥鄉互助等創新農村互助養老模式，促進互助養老由“一元互助”轉向 “多元互助”。其二，農村互助養老模式因其就地養老的方式減少購買市場高額養老服務，免去國家大規模成本投入，符合我國當前社會養老財政資金短缺的局面。其三，農村互助養老展開在社區，在老人熟悉的人情和環境里，照顧到老人歸屬與精神慰藉的需求。其四，農村互助養老有政府的政策支持。為了有效應對老齡化浪潮帶來的巨大挑戰、妥善處理老人照顧需求問題，政府出臺了大力發展銀發經濟產業、加快推動農村互助性養老服務等多項政策措施。

《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃綱要》中提出：實施積極應對人口老齡化國家戰略，發展普惠型養老服務和互助性養老，這代表著靈活性、自治性、自愿性的互助性養老得到了政府的認可。

（三）農村互助養老與鄉村振興戰略的契合性

黨的十九屆六中全會通過的《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》指出，黨始終把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重，實施鄉村振興戰略，加快推進農業農村現代化。農村互助養老扎根于農村圈層化的熟人社會體系，依循農村堅守的多方面互助人情倫理規范和非正式社會資源體系，是與中國現實國情相適應的社會養老方式，應當納入進鄉村振興戰略之中。鄉村振興戰略為農村互助養老模式可持續發展提供清晰化頂層設計，鄉村振興戰略強調要不斷提高農村互助養老服務效率，提出針對農村互助養老辦法，形成農村基本養老服務網絡體系。促進農村互助養老模式成熟規范是鄉村振興的必然要求，鄉村振興是經濟、政治、文化、社會、生態的全面振興，農村互助養老模式成熟規范是鄉村振興過程中的關鍵一環。二者在理論現實上互融互通、具有契合性，共同致力于激活鄉村治理內生動力，推動建設高水平農村社會養老互助共同體。農村互助養老作為中國農村改革的重要實施方略，與增加老年人生活福祉需求相適應，與積極應對人口老齡化戰略和鄉村振興戰略之中創新鄉村治理體系，走鄉村善治之路相協調。因此，本研究基于互助養老和鄉村振興戰略內在邏輯相契合的前提下，探討互助養老實踐通過整合鄉村振興戰略背景下各類互助養老服務資源破解運行困境，進而為我國農村互助養老規范有序的進路提出對策建議，達到促進互助養老模式持續發展、完善農村互助型養老服務保障體系的目的。

綜上，通過推行農村互助養老模式以形成老人間相互扶持積極養老局面是解決我國當前養老資源被擠壓問題的理性選擇。優化農村互助養老模式，既是農村經濟社會轉型的基本要求，同時也是實現鄉村振興戰略背景下農村養老服務體系可持續發展的必然選擇。

二、鄉村振興戰略下農村互助養老的實踐困境

（一）運營資金短缺

長效穩定后備專項資金的缺位是制約農村互助養老模式高質量運轉的主要原因。目前，農村互助養老模式因資金供給渠道不暢，資金注入主體單一無法滿足老齡化加劇背景下所衍生出的老人日益增長的多樣化養老需求。農村互助養老模式的推行主要依靠政府財政撥款、村集體籌資、社會捐助，但是政府、村集體、社會的財政支持力度仍不夠充足，投入資金難以維系互助養老場所的建設修繕、老年人日常生活開銷以及相關福利性支出。政府財政撥款按照統一評估標準提供補貼，資金有限且發放周期長，僅能對養老服務設施建設起到補充作用。地區發展的非均衡性決定了不同農村地區村集體籌資和社會捐助能力參差不齊，欠發達農村的社會組織對互助養老缺乏關注、主動性不強；經濟基礎薄弱的村集體沒有能力持續為農村互助養老模式注入資金。而其他資金來源渠道投入不穩定且不具有連續性，存在資金鏈斷裂的隱性風險。運營資金的短缺，掣肘了村集體在醫療衛生、文化娛樂等養老基礎設施建設上和服務隊伍、服務內容上進行提升與優化，嚴重局限了農村互助養老模式的可持續性發展。

（二）服務內容單一

沒有精準甄別老人群體的個性化需求，供給多樣化服務內容是農村互助養老模式互助作用被削弱的重要原因。在家庭構成、收入水平、身體狀況等多種因素影響下，農村老人參與互助養老的內生動力差異性較大：獨居老人被互助養老模式中的群體交流機會和娛樂器材設備所吸引，低收入老人往往更加看重互助養老模式照護成本低的優勢，失能和失智特殊老年群體的家庭注重互助養老模式兜底性保障功能，這些差異化養老服務需求意味著農村互助養老模式必須囊括多元化、個性化養老服務內容。然而受經濟基礎和組織能力的約束，農村互助養老主要依靠低齡、健康老年人進行自我服務與自我管理，缺乏技術性高的專業護理人員和老年社工組織的業務技能訓練，導致其服務內容仍相對局限，服務覆蓋范圍限制在簡單日常探望和親友鄰里精神慰藉等基本養老需求，未輻射到高層次的醫療衛生服務、失能老人疾病護理、合作共建老年飯桌等層面。大部分老人選擇加入互助養老模式的重要原因是希望在日常生活中享受到規范化配套醫療衛生服務，在緊急情況下得到專業醫療救助，老人多元需求的不滿足會降低其參與互助養老的意愿，長久以往動搖互助養老模式的群眾基礎。

（三）社會規范不健全

缺乏合理明確的指導性政策和系統完善的法律法規是造成農村互助養老模式有效資源供給陷入困境的關鍵。雖然中央對農村互助養老模式保持高度重視并持續下達意見強調要大力發展農村互助養老模式，具體實施過程中的指導性政策和配套制度不夠完善，在互助養老土地占用、服務標準、資金來源、運作模式上的規范較為模糊，社會規范的不健全使得農村互助養老模式的發展欠缺保障，后續涉及房屋性質糾紛、服務成效無法保障、資金斷流等合法性困境難以協調。養老服務中心的制度建設意識落后，僅對農村老年人的生命財產安全、服務權益保障等做了簡單規定，突發事件應急處置預案和照護風險責任界定制度的缺位削弱了農村老人參與互助養老的熱情和積極性。除此之外，由于不同地區發展異質性凸顯決定了不同地區政策匹配度差，因此地方政府不可盲目套用其他地區的指導性政策，應基于本地自有資源制定切合當地養老實際的具體措施。

三、鄉村振興戰略下農村互助養老的發展路徑

（一）設計多元化資金供給渠道

規范化、可持續的資金鏈支持是農村互助養老良性循環之重要保障和內生動力，所以應當設計多元化資金供給渠道，明確政府、企業、村集體和個人在資金分配上的權責。首先，國家建立多元主體集體籌資的互助養老專項基金，政府按一定比例從地方財政收入中提取資金投入互助養老專項基金中，并確保每一筆資金都能夠真正用于互助內容豐富、硬件設施提升和服務隊伍培育。其次，村集體應從單純依靠政府財政供給轉向主動尋求經營渠道以增加村莊集體收入，市場化經營模式建立起相對穩定的公共資金來源渠道，為村集體提升互助養老服務水平提供充足的可支配資金。同時，村兩委要積極爭取政府購買社會養老服務項目以反哺農村互助養老服務。面對收入少、養老難的農村老人可在村兩委的號召和組織下參股鄉村內置金融合作社。鄉村內置金融合作社獨創以老人閑置房屋和土地抵押貸款的入股形式，實現了資源變資產、村民變股民的樂觀轉變，盤活了老人擁有的現存閑置資源，有效解決了老人無力繳納固定保費來購買互助照顧服務的問題。最后，創新農村互助養老事業造血機制，發動鄉鎮企業投入農村互助養老事業中去，推動互助養老模式走公建民營之路，通過產權轉讓、托管經營的方式由鄉鎮企業承接部分互助養老產品供給，以營利補保障。要大力引導老年協會、慈善團體、宗親知名人士等社會力量投身到互助養老共同體的構建中去，多方籌集社區互助養老基金，形成多元化、可持續、多維度的資金注入機制。

（二）聯動合作完善服務內容

通過“自助-互助-他助”養老支持系統的有效運轉，讓農村老年人照料從家庭成員的單一行動轉向整個社會網絡的集體行動，協同社會力量應對農村養老難題。老年人是一個異質性很強的群體，農村互助養老服務內容應該包括生活照料服務、健康醫療服務、文化娛樂服務和權益保障服務，因此在大范圍互助養老集體中要精準識別多元需求提供服務。從豐富生活照料服務方面講，由村集體提供老人活動場地和餐食，村集體出資改造空置集體房屋來構建互助養老活動場所，撤并村級單位開辦的老年餐桌。整合內外部資源積極推動經驗豐富的專業社工組織介入農村互助養老以指導村民自治組織提升照顧能力，鼓勵村民擔負起失能老人的日常扶助和生活起居照料責任。從豐富健康醫療方面講，農村互助養老服務中心與鄉鎮衛生院建立醫療服務協作機制，醫護人員定期為老人開展身體檢查并在互助養老服務信息平臺上記錄老人體檢數據，康復師分級分類為老人提供按摩、肌力訓練等醫療保健服務，當老人身體出現緊急異常狀況時，開設綠色通道保證老人得到及時專業救助。從豐富文化娛樂服務方面講，除了配置文體器材和籌備文娛活動外，還可以整合當地中學及高校的師生資源，由在校師生開展代際聯誼、知識普及和保健講座等活動，設置《中老年舞蹈》《中醫養生》課程，送課下鄉。組建老年人喜聞樂見的圍棋、太極、歌唱興趣小組，為具有相同興趣愛好的老年人提供溝通交友的機會。從豐富權益保障方面講，以表演和觀影的形式為老年人宣傳《民法典》《老人權益保障法》、互助養老政策、防詐騙、常見疾病預防相關知識。

（三）完善法制化互助養老保障機制

合理明確的指導性政策和系統完善的法律法規是構筑農村老年人照顧服務保障網絡的重要支柱，直接關聯農村互助養老模式的運行效果。養老服務的剛性需求使得農村互助養老模式一經推出便受到民眾廣泛支持，但也是因為缺少法律規制和政策支持才會出現服務質量良莠不齊、老人日常生活中存在安全隱患等問題。只有明文規定的法律規章才會引起大家重視，法律是農村互助養老模式合法建設和健康有序運行的基礎保障。因此，要對農村互助養老活動場所的閑置房屋性質、和資金統籌使用層面的法律措施作出進一步完善和規范，對互助養老服務隊伍和服務成效提出法律化評估標準。國家層面的政策指引和地方政府分區域制定可操作的具體措施是促進農村互助養老模式逐步走上制度化、規范化軌道的邏輯前提。國家從頂層設計上把握農村互助養老模式中強調農民主體地位的發展方向，明確農村互助養老模式中互助-自助相結合的目標，出臺相關制度文件，政府依循因地制宜、互學互鑒原則，在調查當地老年人養老需求并考察村莊硬件設備的基礎上制定符合村莊養老實際的實施方案。探索建立農村互助養老服務管理評估機制，引入第三方評估機構對互助養老服務場地內配套設施、護理人員、制度建設、資金使用進行不定期動態監管，對農村互助養老活動場地建筑和服務設施嚴格把關，保障老年人安全，第三方評估機構將評估結果和督查建議反饋給政府，從而推動農村互助養老模式不斷完善，提升規范性。

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A Study on the Predicament and Progress of Rural Mutual Assistance

for the Elderly Under the Strategy of Rural Revitalization

DING Yuhan， LV Haoran

（School of Politics and Public Administration， Xinjiang University， Urumqi， Xinjiang 830049， China）

Abstract：

The rural mutual assistance pension model has attracted widespread social attention. However， in the development and expansion of Chinas rural mutual assistance pension model， there are difficulties such as shortage of operating funds， single service content and imperfect social norms. Combined with the strategy of rural revitalization， the fragmentation of rural mutual pension model can be effectively solved. The design of diversified fund supply channels， the linkage cooperation to improve the service content and the promotion of the legal mutual pension security mechanism of the relevant ways can put forward countermeasures and suggestions.

Keywords： rural mutual assistance for the elderly; rural revitalization; predicament; progress

（責任編輯：龐志）

收稿日期：2022年12月02日

作者簡介：丁羽涵（1997-），女，江蘇南通人，碩士，主要研究方向：社會保障、養老服務。

呂浩然（1988- ），女，新疆烏魯木齊人，副教授，博士，主要研究方向：社會保障、養老服務。

基金項目：本文系新疆維吾爾自治區高校科研計劃（XJEDU2019SY001）；新疆大學博士科研啟動金（620312365）的階段性成果。