縣域旅游振興發展機遇與建議

李雪　吳豐林　黃璜

縣域旅游是我國區域旅游發展格局中的重要基礎力量和活力源泉。近年來，我國縣域旅游始終處于持續探索階段，取得了明顯成績，涌現出了一批先進典型。在市場下沉、消費升級的時代背景下，縣域旅游面臨提質擴容的現實需求。科學把握縣域經濟特點，以市場需求為導向，加強國家層面宏觀分類指導、引導地方政府因地制宜確立中長期發展路線，優化營商環境、培育并引進有效的旅游市場主體，營造主客共享的美好生活新空間、豐富產品供給，創新人才培育與引進機制，充分發揮文化和科技創新的引領作用等，是推進縣域旅游振興、實現高質量發展的重要方向。

縣域旅游發展面臨的時代機遇

2022年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》，提出以縣城為載體推進新型城鎮化建設的戰略思路，開啟了縣域城鎮化、近地城鎮化的新時代。縣域城鎮化的階段性推進，將為縣域基礎設施與公共服務設施提檔升級、縣域人居環境改善等提供前所未有的發展機遇。從供給層面來看，這些都將進一步夯實縣域旅游發展的宏觀基礎；從需求端來看，旅游市場下沉、旅游消費升級、農民出游意愿不斷上漲等近年來持續顯現的新趨勢、新特征，也為縣域旅游振興積蓄了全新動能。

市場下沉為縣域旅游發展積聚消費動能。大眾旅游的縱深化發展，推動著我國一二線城市的旅游市場日趨成熟與飽和，而不斷崛起的三線及以下城市和農村地區旅游市場潛力巨大，逐漸成為國內旅游市場擴容的有力支撐。過去出行的主力是北上廣深等一線城市居民，現在越來越多的四五線城市居民也加入到旅游活動中來，成為我國旅游市場的新生力量。據國家統計局數據，在北上廣深及省會城市、自治區首府城市和其他副省級城市以外的廣大地區，囊括了近300個地級市、2000座縣城、4萬個鄉鎮和66萬個行政村；從人口規模來看，三線及以下城市和農村人口占比超過八成，規模接近11億人。“有人的地方就有機會”，只要有出游，就有獲取目的地信息、客源地和目的地小交通、中轉和居停而帶來的餐飲、住宿、觀光、娛樂、購物、通信和社會交往等需求。10億居民的旅游休閑需求，加上探親訪友和商務出行等剛性需求，為縣域旅游的發展帶來了難得的市場機遇和發展動能。

在國民收入提高和共同富裕、鄉村振興等國家戰略的共同加持下，“小密度、大規模”“小利潤、大市場”的三線及以下城市和農村地區的長尾市場紅利將持續爆發。據摩根士丹利數據，三、四線城市經濟總量占中國名義GDP的59%；預計到2030年，下沉市場消費規模將貢獻整個消費市場2/3的分量，達到9.7萬億美元。越來越多的旅游企業看到了市場下沉的廣闊空間，將獲客渠道和場景擴展到三線及以下城市和農村地區，以“農村包圍城市”的戰略打開了下沉市場的大門。《2021年中國在線旅游產業全景圖譜》顯示，盡管三線及以下城市和農村地區在線旅游APP滲透率僅有18%，但其在線旅游用戶占全國的比重卻高達46.1%。總體上，一線城市已相對進入平臺期，非一線城市用戶呈現更為明顯的增長態勢。截至2021年12月底，同程藝龍有86.7%的注冊用戶為中國非一線城市居民，有67.1%的微信平臺新用戶居住在中國三線及以下城市。餐飲等連鎖企業也選擇將更多的門店開進三、四線城市。

不斷崛起的農村居民出游為縣域旅游市場擴容提供強力支撐。全面建成小康社會以后，廣大農村地區的居民開始成為旅游消費新動力。《2021年上半年全國旅游經濟運行分析報告》顯示，農村居民、小鎮青年成為出游新力量，農民參與旅游的比例越來越高，“五一”假期，鄉村地區居民出游率達14.3%。中國旅游研究院專項調查顯示，2023年春節假期，農村居民積極參與探親訪友和近程休閑等旅游活動，出游比例達25.6%，農村居民占全國出游游客的比重更是達到40.7%，分別比2022年同期占比增加了6.5個和2.6個百分點。數據表明，近半數的回鄉務工人員在春節期間，將購物中心、商業街區等作為休閑娛樂的重要場所，直接帶動了中小城市、縣域中心乃至中心城鎮旅游休閑市場的擴容提升。此外，來自低線城市和農村的小鎮青年成為不可忽視的潛力市場。據Quest Mobile《2019小鎮青年消費洞察報告》，2019年全國有高達2億規模的小鎮青年，與生活節奏較快的都市青年相比，其在美食、旅游方面的活躍度較高，月活躍占比TGI（目標群體指數）分別為157和143。相對于商務旅行和市民休閑旅游的紅海，日新月異的農村居民旅游市場是藍得不能再藍的藍海，具有廣闊的發展空間。

從游客流動模式來看，以往城市之間的空間轉移是主要的流動方向。但隨著近程化、本地化市場特征的凸顯以及農村居民出游意愿的不斷覺醒，近郊尤其是縣域及其周邊毗鄰地區的廣大鄉村腹地，開始逐漸成為人民群眾滿足美好旅游生活需求的重要空間。

消費升級為縣域旅游提質提供強大內生動力。目前，廣大城鄉居民的旅游需求已經從“有沒有”走向了“好不好”，從“缺不缺”走向“精不精”，從“美好風景”加速進入“美好生活”。此外，隨著低線城市的高速發展，部分迫于生存壓力的一、二線城市人口開始“回流”，這部分人群保持了原本的消費理念與習慣，持續帶動著下沉市場的消費升級。從供給側看，旅游發展規劃和項目建設，也開始從單一的旅游景區景點，走向主客共享的美好生活新空間。根據相關報告，江浙一帶占據旅游綜合競爭力百強縣市近半壁江山；傳統的旅游休閑熱點區域、鄉村旅游發展的排頭兵——成渝地區，百強縣市分布也相對密集。這些地區不但資源富集、環境優美，更重要的是生活環境優越、綜合配套完善、商業氛圍濃厚。可以看出，縣域旅游指向的并不只是美麗的鄉村風景，而是美麗風景所蘊含的高品質的美好生活空間，這恰恰構成了縣域旅游競爭力的內核要素。未來是消費升級、個性張揚的小康旅游，是數字驅動、場景創造的智慧旅游，是科技創新支撐的現代旅游。這就需要政府管理者、旅游規劃者和產業實踐者回到日常生活場景，充分發揮文化創意、科技創新和商業創造在縣域旅游資源開發、旅游項目建設和旅游業態培育中的積極作用，經由動能轉換推進縣域旅游高質量發展。

縣域旅游振興已具備堅實的發展基礎

縣域是最為穩定的社會經濟發展基礎單元，承擔著區域旅游發展“基本細胞”的職能。從古至今，縣域一直都是中國政治、經濟和社會系統中最基礎的層次和最基本的單元。縣域在區域發展中承擔著繁榮經濟、保障民生、維護穩定的重要基礎作用。

縣域及直接毗鄰的鄉村旅游，在推動區域經濟發展中發揮了重要作用。據文化和旅游部對鄉村旅游扶貧監測點的統計，2019年全國通過鄉村旅游實現脫貧人數占總脫貧人數的33.3%，鄉村旅游對貧困人口的就業貢獻度達30.6%。同年，全國休閑農業和鄉村旅游接待游客32億人次，直接帶動吸納1200萬人就業，成為我國旅游業最具活力的消費熱點。這也反映了在解決剩余勞動力方面，縣域旅游為農村就業提供了廣闊的空間。從縣域單體來看，2019年湖南鳳凰縣接待游客2010.9萬人次，實現旅游收入200億元，與2010年相比，分別增長了近3倍和6倍，有效帶動了當地社會經濟的全面發展。實踐表明，縣域旅游資源開發的過程，也是小城鎮形成和成熟發展的過程。縣域旅游的發展很大程度上加快了中國農村城鎮化建設進程。總體來看，從行政隸屬關系的傳承效能和統籌城市與鄉村綜合發展的角度，縣域已經扮演著我國區域旅游格局中的“基本細胞”角色，是推動旅游產業發展的基礎力量。

縣域旅游是區域旅游發展最具活力的部分，現已形成一批可復制可推廣的先進典型。縣域旅游發展一直保持著較高的創新積極性。從“欒川模式”“婺源之路”“嵐皋特色”到“泰寧路徑”“常熟樣板”和“遂昌模式”，涌現出了一批縣域旅游發展的先進典型。“欒川模式”“婺源之路”揭開了我國縣域旅游發展創新的大幕，使當地由國家級貧困縣或偏僻山區迅速發展成為全國旅游強縣或全國知名旅游勝地，深入推進了我國縣域旅游發展創新的進程。隨后，嵐皋推出了旅游產業“十個圍繞”工作模式、泰寧走出了一條展示現代綠色旅游的發展之路，這些改革與創新引領各地走上了適合自身實際的科學發展之路。

疫情防控常態化背景下，縣域經濟單元以其持續的創新活力走在區域旅游復蘇的前列。2021年“五一”小長假期間，貴州雷山縣接待游客71.69萬人次，實現旅游綜合收入6.85億元，取得了創歷史新高的成就。浙江安吉縣“因‘疫’思變、化危為機”，通過探索開發夜經濟、美食旅游、研學旅行等差異化產品，變著法子“開拓市場、吸引客流”，通過“地域上的跨界”營銷、“乘坐高鐵游安吉”等系列營銷活動，不斷為安吉旅游業的全面恢復蓄能。廣東廉江市通過推動大數據、云計算和人工智能等新一代信息技術在旅游領域的應用等措施，以智慧賦能，全方位提升旅游服務品質。2021年，廉江市接待游客783.4萬人次，實現旅游收入72.5億元，分別是2019年的1.3倍和1.2倍。江西婺源縣堅持“以村興旅、以花為媒、以文鑄魂”，通過“在差異發展中找準市場定位、在全域融合中做旺四季旅游、在挖掘傳承中豐富文化內涵”等舉措，推動全縣走出一條具有婺源特色的“發展全域旅游、建設最美鄉村”的路子，帶動全縣70%以上人口通過旅游致富。可見，縣域旅游是區域旅游發展最具活力的部分，并以持續的創新積極性遇難思變、穩中求進。

縣域已成為部分企業垂直深耕的重要方向。作為近程基礎市場的重要承載空間，縣域分布有大量的小微旅游服務商，滿足游客和本地居民餐飲、住宿、娛樂、交通、購物、游覽等基本需求。這些“鋪天蓋地”的小微旅游服務商自然構成了旅游產業的基礎支撐。長期來看，在人口規模和全民收入增長刺激下，廣闊縣域及周邊農村居民的旅游消費能力和意愿將會持續增長，各旅游市場主體當且僅當以“垂直深耕”的發展策略和躬身入局的下沉心態進行戰略布局，才能在滿足人民群眾日益增長的美好旅游生活需要的同時，盡享下沉市場長尾紅利。同程藝龍長期聚焦低線城市和農村用戶人群，持續對下沉市場進行投入，取得了預期的商業成功。2020年國慶長假期間，其三線及以下城市酒店預訂量和大交通出票量分別同比增長55%和35%以上，均超過平臺整體速度。位于安吉和莫干山交界的山恩民宿，疫情之下，轉變經營方針，由上海和江蘇等外省市場轉戰浙江本地客戶，通過抖音與小紅書運營團隊進行宣傳促銷，維持著民宿的日常經營，支撐著當地居民的旅游需求。都江堰“青城山雅上一宿”，同樣借助抖音團購達人及分銷功能，吸引數百萬抖音月度流量，成功實現疫情期間平日及周末入住率均超過80%，承載了本地居民的高頻次到訪。

縣域旅游發展仍面臨不少問題

縣域單元數量多、分布散、類型廣，限制了國家層面對縣域旅游發展的宏觀分類指導。我國縣域行政單元數量龐大且分布廣泛，自然條件千差萬別，社會經濟發展水平高低不等，地域文化各具特色。這種顯著的地域差異一定程度上加大了國家層面宏觀指導的難度。同時，縣域作為我國第三級行政單元，從縣級政府到中央間隔省和市兩個行政層級，中央關于旅游業發展的相關政策、中央對旅游業發展的宏觀分類指導下達縣域相對緩慢，縣域對中央政策的貫徹執行、對信息的反饋存在滯后期，很難有效實現國家對縣域旅游發展創新的宏觀分類指導。此外，與省級、市級行政區域相比，縣域對旅游專業人才缺少吸引力，縣域旅游發展創新缺乏有效的人力資源團隊，尤其是旅游創新政策解讀人員缺乏，致使縣域對國家政策的認識、理解力遠不如省、市級行政單元，執行起來難度也更大。

部分地區忽視了旅游經濟發展的客觀規律，抑制了縣域旅游效能的發揮。脫離資源和市場實際，盲目追高、求大。在我國縣域旅游發展過程中，一些縣域單元為了達到招商引資進行旅游大發展的目的，往往置自身的旅游資源條件與市場需求于不顧，簡單地根據主觀印象動輒提出“中國第一”“世界罕見”的口號，而在真正發展過程中，卻缺少有效的抓手，無從落地，更談不上實現。以計劃經濟思維處理市場經濟事務的問題突出。許多縣級政府仍然停留在計劃經濟時代，習慣以行政之手干預產業運行，在未對旅游市場需求進行調研與跟蹤的基礎上，直接進行投資，致使很多無中生有的項目最后無疾而終，造成大量的人財物浪費。政府不按市場規律辦事，忽視市場在資源配置中的關鍵作用，一定程度上會抑制縣域旅游創新活力的發揮，加劇區域間及業態間的非均衡發展和“產能過剩”。

經濟實力不強，市場活力不足。我國諸多高品位的旅游資源和景區景點位于經濟欠發達的農村地區，尤其是我國廣大的中西部地區。受區位條件差、經濟基礎不好、招商引資優惠政策跟不上等因素影響，資源開發規模和投資能力有限。旅游資金投入方式基本依賴于現有旅游項目自身的收益滾動發展，不少旅游資源和景區甚至長期處于“開”而不“發”、“啟”而不“動”的狀況；食、住、行、游、購、娛等各種旅游產業要素難以配套和協調，旅游市場主體偏弱。此外，目前還有部分地方政府在項目投資上出現急功近利的現象，這與市場主體的謹小慎微形成鮮明對比，不利于有效市場主體的培育。現階段，縣域地方政府應充分發揮積極性和主動性，充當好旅游創新發展服務者、協調者的角色，優化營商環境，為新時期的招商引資做足準備，有序推進旅游市場主體的培育。

推進縣域旅游振興發展工作建議

加強國家層面宏觀分類指導，引導地方因縣制宜做好中長期發展規劃。國家層面亟須加強對縣域旅游的宏觀分類指導。文化和旅游部、農業農村部等部門可聯合組織專門機構從資源、環境、社會經濟條件等方面，歸納總結不同縣域的類型及特征，制定不同類型的縣域旅游發展行動計劃，宏觀層面實現分類指導。同時，分類型及時推出一批可復制可推廣的縣域旅游發展先進典型與樣板，通過舉辦現場會、研討會、研討班的方式進行宣傳推廣與教育培訓。

地方層面要結合當地的自然、文化、社會、經濟等條件長期謀劃創新思路。政府部門應在客觀把握當地旅游資源及客源市場條件、系統分析縣域社會經濟發展狀況的基礎上，比較自身基本情況及國內外相似樣板區域，從旅游的整體定位、產品體系的系統化、旅游公共服務設施的完善、游客與當地居民的共享、收益模式的重構等方面進行全新的規劃，明確旅游產業的發展方向、發展模式和行動路線。加強同國家指導方針與紓困政策等宏觀戰略的對接，積極向不同部門申請政策支持，著力營造良好的創新環境。

優化營商環境，培育并引進有效的旅游市場主體。政府應重視市場在資源配置中的關鍵作用，以消費的視角重新審視旅游資源開發、項目建設和產業創新，培育并引進一批有效的旅游市場主體，實現有為政府和有效市場相結合。各地應掌握旅游市場消費升級需求變化特征，利用大數據等技術手段，為市場主體與旅游需求對接搭建平臺，提供多元的投資環境。積極引導具有成長力、機動靈活的本土中小型旅游企業發展，扶持中小企業向專業化方向發展。引導旅游企業以市場為導向，通過信貸、融資、財政等優惠政策，培育一批具有競爭力的本土飯店、景區、餐飲等旅游企業，在此基礎上整合組建跨行業的綜合性旅游企業。發揮龍頭企業的帶動作用，提高當地旅游市場的整體競爭力。同時，開放旅游市場，積極引進外資、內資和民間資本參與旅游項目、旅游基礎與服務設施建設以及目的地營銷，培育多元化的旅游市場主體。用旅游市場主體推動縣域旅游高質量發展。

營造主客共享的美好生活新空間，豐富高質量供給。地方政府應以市場需求為導向，著力營造主客共享的美好生活新空間，讓老百姓有的游、玩得好。提高政府主管部門捕捉市場需求變化的敏銳力，鼓勵地方政府統籌當地的經濟社會發展資源和老百姓的生活資源，著力營造主客共享的生活空間和當代場景，開發適合游客需求的非傳統優勢資源，實現資源向高品質的旅游產品和旅游體驗對象轉化，因勢利導推進旅游發展創新。引導和支持縣域街區、商圈、文化場所、城郊公園的旅游化利用；適應本地休閑和近程旅游的現實需要，推出一批滿足主客需求的休閑項目，豐富產品供給。在此基礎上，還要創新鄉村旅游、夜間旅游、研學旅游、親子旅游、紅色旅游等專項旅游產品體系，增加有效供給與優質供給，提升旅游服務質量。

創新人才培育與引進機制。加強針對縣域政府部門的教育培訓工作，培養縣域旅游發展創新人才，形成一批既有實踐經驗又有理論知識的旅游產業發展骨干力量。結合共同富裕、鄉村振興等國家戰略，制定針對性獎勵和補償措施，打破行業、部門、地區壁壘，積極引導各類人才投身縣域地區旅游發展，不拘一格引進對旅游產業競爭力和地區影響力有幫助的人才。

鼓勵政府部門、科研機構、高校和旅游企業之間進行多種形式的合作，開展企業與科研院所、高校之間的對口交流，定期組織產學研合作周等活動。完善官產學研人才流通機制，鼓勵政府部門領導、研究工作者參與到產業實踐中去，推廣旅游專業志愿者活動，鼓勵旅游專家下鄉、駐村，幫扶欠發達縣域的旅游發展。

以文化和科技創新提升縣域旅游發展動能。創新是引領旅游業高質量發展的關鍵因素，未來應把文化創造、科技創新作為縣域旅游提質升級的核心動能。隨著游客的出游日益貼近日常生活，文化在區域旅游發展中的吸引力要素作用越來越重要，主客共享、文化引領的美好生活特征越來越明顯。目前，文化休閑已成為城鄉居民重要的日常生活選項。2021年調查數據顯示，有65%左右的城鄉居民最喜歡參觀博物館、展覽館等文化場館，以及看電影、聽戲曲、歌劇、音樂劇等休閑活動。在所有文化休閑活動中，農村居民最喜歡參觀博物館、展覽館、科技館等文化場館。中國旅游研究院專項數據調查顯示，2022年春節期間，91.4%的游客參與了文化體驗活動，81.8%的游客參與兩項以上文化體驗活動。參觀博物館、美術館、歷史文化街區的游客比重進一步上升，春秋“城市微旅游，建筑可閱讀”等主題線路和“包個小院兒過年”等近郊區微度假創新產品獲得了當地居民和游客的廣泛認可。近日，文化和旅游部、教育部、自然資源部等六個部門聯合印發了《關于推動文化產業賦能鄉村振興的意見》，從創意設計、演出產業、音樂產業、美術產業、手工藝等八個方面明確了文化產業賦能鄉村振興的重點領域，為縣域旅游傳承歷史、弘揚文化、面向未來提供了指導方向。

科技讓多數人盡享平等的旅游權利，以及快速、便捷而自由的服務。當代科技對增強游客旅行過程中的參與度和體驗感，對提升游客的滿意度與舒適度越發重要，對縣域旅游實現高質量發展的重要性也不言而喻。當且僅當科技與旅游空間和消費場景相鏈接，才具有產業意義，才能推動經濟增長和社會進步。各地應凝聚“增強科技創新這個第一動力”的發展共識，鼓勵當地旅行服務商、星級酒店、社會旅館、民宿、景區、主題公園、旅游購物、交通車船等旅游企業加入縣域智慧旅游的建設中來，推動移動通信、物聯網、大數據、人工智能等技術與旅游空間、消費場景進行有效鏈接，實現滿足游客需求的數字化轉型和產業競爭力提升。同時，地方政府應借助互聯網和大數據技術，提升行業監管能力和旅游治理能力現代化水平，實現誠信經營和文明旅游，優化縣域旅游發展環境。