個稅分類綜合征收模式下征管問題研究

張敬靈

隨著我國經濟的迅猛發展，人民的生活水平顯著提高，個人所得稅對于籌集財政收入、調節居民收入分配的作用也更為明顯，在此情況下，個人所得稅的征管也顯得更為重要。2019年的新個稅改革在很多方面做出了很大的調整，尤其是在征收方式上的改變，分類征收改為綜合與分類相結合征收，給稅務部門的征收管理帶來了新的挑戰。

一、個人所得稅征收方式和征管模式的變革

2018年8月31日，我國個人所得稅迎來了根本性的變革。合并原有的工資薪金、勞動報酬、稿酬、特許權使用費等勞動收入，建立綜合與分類相結合的稅制，完善個人所得稅新的納稅模式。個人所得稅免征額也調整為5000元；另外，子女教育支出、本人繼續教育支出、養老支出、大病大額醫療支出、首套房貸款利息支出、無房租房支出都可以專項附加扣除，稅率也進行了適度調整。

（一）征收方式的變革

世界各國對于個人所得稅的征收主要有三種方式：分類征收、綜合征收和分類與綜合相結合。

分類征收對納稅人不同來源、不同性質的收入項目規定了不同的稅率，方便了稅務部門的征收管理，但不利于平衡納稅人的稅負。在我國經濟快速發展的時代，我國居民收入的渠道增多，若繼續使用此征稅模式，會加大稅源管控上的難度。

綜合征收是目前世界上最先進的一種征收方式，即將納稅人的年所得綜合在一起，扣除相應的費用等，對剩余部分征收個人所得稅。這樣的征收方式具有兩個最顯著的優點：公平、寬稅基。但這種征收方式對稅務征管的要求極高，稅務部門必須建立高度信息化的稅收征管系統和完備的收入監控體系，此外，還需要納稅人具有較高的納稅自覺性。

（二）征管模式的變革

新稅法在征管模式上也做出重大變革，既保留了源泉扣繳制度，同時又增加了納稅人自行申報納稅的情況，引入了個人納稅識別號制度、匯算清繳制度以及稅款清算制度。

新稅法中新增的兩種納稅人需要自行申報納稅的情況，包括第十條中第一項和第五項的內容，即“納稅人取得綜合所得需要辦理匯算清繳的”和“因移居境外注銷中國戶籍的”。而根據新個人所得稅法的規定，納稅人自行申報納稅將會成為一種很普遍的現象，這不僅對自然納稅人提出了更高的要求，更是對稅務部門的重大挑戰。

二、分類與綜合相結合的征收方式下稅收征管存在的問題

我國新個人所得稅法做出了很多重要的改革，在分類與綜合相結合的征收方式下，原有的個稅征管體系已經不能完全適用于當下稅法對納稅人和征管部門的要求，本文將從以下幾個方面來分析綜合與分類相結合的征收方式下，稅收征管存在的不足。

（一）自然人稅收管理制度不完善

新個人所得稅法實施后，為了方便納稅人進行納稅申報，稅務部門也實時更新了個人所得稅申報軟件，但仍存在管理上的不足。當前，已經上線的自然人稅收管理系統主要分為扣繳義務人客戶端、自然人個人所得稅移動應用軟件和稅務局內部軟件。扣繳責任人的在發給個人工資或者其他款項的時候，按照新個人所得稅的要求執行扣繳義務，并通過扣繳義務人客戶端將數據傳輸給稅務局。對于沒有扣繳義務的個體經營戶和其他個人，稅務部門沒有扣繳機制，這些人缺乏自行申報的自覺性，大部分不會到稅務局申報納稅。

（二）基層納稅服務水平有待提升

新個人所得稅法實施后，稅務部門特別是基層稅務部門的納稅服務工作還不到位，主要表現在以下幾個方面：一是積極服務意識不強。雖然國稅總局早就在《全國稅務機關納稅服務規范》中做出相關規定，要求稅務機關工作人員變換思想、改善服務，但從實際來看，仍有很大部分稅務干部沒有擺脫“官本位”觀念，仍然“重管理輕服務”。二是雖然目前稅務部門的辦稅方式已經比較完善，納稅人可以通過辦稅大廳、網上申報、郵件申報、電話申報等方式辦理涉稅業務，但是對于尚未辦理自然人稅務登記的個人來說，只有到大廳辦理稅務一種方式。三是稅務部門的政策宣傳和業務指導不到位。

（三）缺乏部門協作和信息共享

在個人所得稅的征管中，單靠稅務部門的力量很難做好征管工作。特別是在核查納稅人綜合所得準確性上，還需要公安部門、銀行部門、房管部門等單位的配合。從我國涉稅信息共享與合作的現狀來看，還不是很理想。雖然新個人所得稅法和稅收征管法明確了有關單位和部門有幫助、配合稅務部門共同進行征管的責任，然而合作的效率和質量都不高。由于各部門的信息軟件不同，數據類型不同，按照稅務部門的要求提供數據不僅費時低效，而且也無法保證數據的準確性。

三、個人所得稅征收管理的國際借鑒

西方發達國家對個人所得稅的征收較早于我國，當前我國也已經建立起比較成熟和完備的稅收征管體系。雖然各個國家都是基于自己的國情設計的稅收制度，但在某種程度上，西方國家的一些優秀做法和成熟經驗還是值得我們參考、學習與借鑒的。

（一）成熟的稅務代理制度

稅務代理就是指稅務代理人受納稅人的委托，在法定范圍內為其代辦稅務事項的行為的總稱。稅務代理制度最早產生于日本，目的是幫助納稅人更準確地填寫納稅申報單，特別是對于那些采用綜合征收方式、納稅人自行申報難度較大的國家，稅務代理制度顯得尤為重要。稅務代理不僅大大減輕了納稅人納稅申報的難度，減少了納稅人的納稅成本，而且由于稅務代理人不論是在專業知識、辦稅能力還是核算水平方面都比一般的納稅人要強，還提高了申報的準確性，減輕了征管部門和稽查部門的工作壓力。

（二）優質的服務體系

德國便民的納稅服務體系。當納稅人遇到有關稅務方面的問題時，他們可以直接向稅務機關發送電子郵件。稅務機關將根據郵件中的問題和要求，通過電子郵件、電話回訪甚至上門服務等方式幫助納稅人解決問題。

德國人性化的稅務宣傳。在宣傳過程中，稅務部門不盲目強調納稅人的納稅義務和不依法納稅的處罰，而是注重宣傳的方式和針對性，將重點轉移到稅收收入帶給納稅人的好處。例如，在宣傳個人所得稅時，宣傳材料的標題被定為“家庭培訓計劃”，該計劃描述了兒童成長所需的教育和良好的社會環境，都是由政府利用稅收向公民提供的。然后詳細介紹政府教育資金的投資項目和個人所得稅對子女教育培訓的優惠政策，讓納稅人詳細了解稅法帶給自己的優惠措施，知道繳納的稅用在哪里，對稅收有更深更全面的了解。

（三）健全的雙向申報制度

通過對發達國家申報制度的研究，我們發現幾乎所有發達國家都采用了雙向申報制度。稅務部門不僅從立法層面要求扣繳義務人嚴格承擔代扣代繳的義務，還規定納稅人應在一定期限內自行申報，并進行個人所得稅的匯算清繳。英國、美國、澳大利亞等國家均實行綜合征收制度，在申報制度方面，明確規定了納稅人自行申報制度。同時，強大的源泉扣繳系統，保障了稅款代扣代繳的準確性。

四、優化我國個人所得稅征收管理的建議

（一）鼓勵稅務代理制度的發展

在稅收制度相對健全的國家，除源泉扣繳外，還需要納稅人自行申報。由于稅收制度的復雜性，大多數納稅人無法很好地完成自我申報工作，這給稅務代理行業帶來了巨大的機遇和發展空間。在我國，新個人所得稅法修訂之前實行的是分類征收的方法，個人所得稅的征收管理主要依靠源泉扣繳。只有年收入超過12萬元的納稅人和有來自兩處及以上收入的納稅人需要自行申報。我國稅務代理業發展極不平衡、不規范。隨著新個人所得稅法的實施和雙向申報稅制的全面實施，稅務代理的地位越來越重要。稅務機關應當鼓勵和支持稅務代理人積極參與個人所得稅的征收管理，發揮好稅務代理在納稅人和稅務部門之間的銜接作用。當然，在大力發展稅務代理的同時，也要規范稅務代理行業，要求其不斷提高從業人員各方面的能力和水平。

（二）提升基層納稅服務水平

納稅服務存在于全部稅務工作的始末，因此，稅務部門要認真對待并做好納稅服務，充分發揮納稅服務之于征收管理方面的積極作用。這就需要納稅服務人員樹立牢固的服務意識，轉管理為服務，要把納稅人當成自己應該服務的顧客，而不是把自己放在管理者的位置。此外，還要盡可能地簡化辦稅流程，做到讓納稅人辦理涉稅事項時最多跑一趟，讓納稅人充分感受到納稅便利性。借鑒德國的納稅服務體系，我國稅務機關也可以借助便利的網絡平臺，比如微信、微博等，與納稅人進行良性互動，用在線的方式，更人性化地解決納稅人遇到的難題。

（三）逐步完善部門協作，搭建信息共享平臺

未來，稅務部門應根據新個人所得稅法中關于個人所得稅信息共享的規定，積極和其他政府部門、銀行等第三方配合，搭建全面的涉稅信息實時共享平臺。在信息安全和法律范圍內，地方政府應率先建立大數據信息分析平臺，根據需要從中提取公安、工商、民政、教育、醫療等部門的涉稅信息。同時，還應重點加強對高收入人群的監管。長期以來，高收入人群的個稅征管一直是稅務部門的一大難題，而這更依賴于高度完善的信息系統，因此只有建立完善的收入監控體系，納稅人的收入信息才能得到有效的收集和確認。

總之，自個人所得稅的征管改為分類與綜合相結合的方式以來，效果顯著。未來隨著個人所得稅改革進程的不斷深入，稅務機關應始終貫徹稅收來之于民、用之于民的思想，及時發現和處理征收過程中產生的各類問題，從各方面不斷優化納稅服務水平和個稅征管方式，充分調動納稅人配合征管的積極性，提高征管效率，這也是響應國家對個稅改革方向的要求、提高個稅在直接稅中所占比重最有力、最直接的方式。