制度與倫理：公務員行政行為規范的雙重路徑

謝昊天

摘要：公務員行政行為規范化對于行政價值目標實現、行政組織發展和公務員個人發展來說具有重要意義。公務員行政行為失范一般表現為行政不作為、慢作為和亂作為。對公務員行政行為的規范可以采取制度與倫理兩種方式。與制度方式相比，倫理方式在行為規范的及時性、溯源性、主體性及成本控制等方面具有明顯的優勢。具有倫理屬性的社會資本在公務員行為價值傳導、信息傳遞、失范懲戒等方面可以發揮重要作用。

關鍵詞：公務員行政行為；規范；制度；倫理；社會資本

公務員行政行為是公務員在依法行使行政職權，從事公共事務管理活動時所做出的具有一定法律效力的行為。隨著依法治國戰略的不斷推進，我國公務員隊伍建設已進入規范化發展的重要階段，但在個別領域、個別人員仍然存在行事無依據、程序不嚴謹、辦事效率低下等問題。這些不規范的行政行為不僅會影響到行政價值目標的實現和行政組織的發展，也會對涉事公務員自身發展產生不利影響。因此，加強公務員行政行為的規范化建設具有重要的現實意義。

一、公務員行政行為規范化的內涵及行政行為失范的一般表現

（一）規范化行政行為的內涵闡釋

我國最高人民法院在《關于貫徹執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見（試行）》（以下簡稱《意見》）中給“行政行為” 一詞一個較為確切和科學的定義。該《意見》在“受案范圍” 中明確指出：“‘具體行政行為’ 是指國家行政機關和行政機關工作人員、法律法規授權的組織、行政機關委托的組織或者個人在行政管理活動中行使行政職權，針對特定的公民、法人或者其他組織，就特定的具體事項，作出的有關該公民、法人或者其他組織權利義務的單方行為。” 這個定義概括了行政行為的主體范圍，從行為的組織化程度來看，行政行為既包括組織行政行為，也包括個人行政行為。

行為規范從行為的恰當性角度規定著人們應該如何行動。行為是規范的對象，恰當的行為選擇是規范的目標指向。行為規范與否由特定群體依照公意而確定。“公意” 性規范賦予某些行為以“合法” 判定，同時也認定了某些行為為“非法”。因此，行為規范可以分為“指導性規范” 和“懲罰性規范”。前者主要對那些公認為恰當的，值得鼓勵的行為而制定，此時的規范就是“人們共同遵守的對特定環境中人的正當行為方式作出規定的準則”。[1]后者主要對那些公認是失當的、必須加以限制的行為而制定，“禁止性規范提供否定性的反饋，以限制相應的焦點行動。”[2]

行為規范化是對組織或個人行為的基本規定，是組織秩序與社會秩序，包括社會經濟秩序、政治秩序、行政秩序等的重要來源。“如果沒有社會規范的存在，人類的社會秩序也就無以產生，人類的社會生活就更無從談起了。因此，社會秩序的基本標志是社會主體行為的規范性。”[3]規范不等同于秩序，規范本身并不能單獨塑造秩序，良好的秩序還來源于規范被執行和遵守的效果。如果說規范在事前規定著行為主體應該做出何種行為選擇，那么秩序則在事后反映著該主體是否依照這些規范進行了正確的行為選擇。所以說，在規范文本業已生成的前提下，主體行為的規范性便成為活動有序的重要保障。

基于以上分析我們認為，公務員行政行為規范化指的是公務員在行使行政職權、從事公共事務管理工作時，能夠始終秉持公共精神、遵循公共利益原則，自覺遵照制度性規范和社會公共倫理要求，做出彰顯行政價值、符合公眾預期和職業身份特征的恰當行為選擇。

（二）失范行政行為的一般表現

美國社會學家羅伯特·K.默頓認為，失范是指“在人們用社會認為合法的制度化手段不能實現自己的設計目標時所發生的行為”。[4]公務員行為失范是指公務員在從事行政行為或執行公務時，違背公務員職業道德規范或違反了現有的行政價值理念的行為。失范的行政行為有許多具體表現形式，但可以總體歸結為三種現象：行政不作為、行政慢作為和行政亂作為。

公務員的行政不作為按照《中華人民共和國行政訴訟法》的相關解釋，具體表現為“拒絕、不予答復和拖延”。個別公務員在履行公務職責時總會出現無視公眾需求、玩忽職守、“踢皮球” 等現象，導致該管的事無人管，人為造成行政缺位，從而使公眾利益蒙受不必要的損失，也嚴重損害了政府形象。

公務員的行政慢作為是指國家工作人員故意拖延履行其法定職責或未在規定的工作期限內完成其工作職責的行為。個別公務員在工作中仍然存在辦事拖拉、以自我為中心、無視工作紀律和行政程序要求的問題，甚至倚仗手中權力對群眾百般刁難，在社會中造成極為惡劣的影響。

公務員的行政亂作為是一種典型的瀆職行為，主要指公務員在執行公務中因濫用職權導致公共利益或群眾個別利益受到損害，具體表現為個別公務員權力行使無依據、行事草率非理性、做決定全憑主觀臆斷、政策執行反復無常，等等。如果行政不作為反映的是公務員對該管的事不管，導致行政缺位，那么行政亂作為則反映的是公務員對不該管的事偏要管，即行政越位。行政亂作為也極易導致行政錯位問題，如人為設置不必要的行政審批和監管權力。

二、制度與倫理：公務員行政行為規范的雙重路徑

制度的概念有廣義和狹義之分，廣義的制度既可以指稱正式制度，如法律、規章等，也可以指稱非正式的制度，如道德規范、習俗等。在這里我們將正式制度稱為制度，把非正式制度稱為倫理，由此形成制度性規范與倫理性規范、行為規范的制度路徑與倫理路徑等相異性概念。

（一）制度：公務員行政行為規范的法理路徑

制度規范是組織通過法律、政策等規范手段對其內部成員行為的約束和規范。制度規范的實現需要依靠法律法規的強制力與合法性。法律約束一直是我國規范公務員行為最重要的方式，但作為正式公開的條文規定需要不斷改進以適應社會環境的變化，這樣的改進使得制度規范存在滯后性。因行政行為在具體形式的過程中，總會面臨許多影響行政執行的因素，僅僅把公務員行使行政權的行為限制在一個既定的外在控制框架內并不足以防止公務員對權力的濫用。同時，制度規范依賴法律條文的懲罰措施，制度規范的成本很高，而制度規范的特性決定其對公務員行為的規范總是事后規范，這在一定程度上也降低了行政效率。因為人是具有主觀能動性，有思考能力的個體，制度規范是從外部施加壓力的規范方式，這種行為規范僅能控制違法行為而無法控制違法思想。

（二）倫理：公務員行政行為規范的關系路徑

倫理規范，顧名思義，就是依靠社會公認的、不成文的行為規范來約束人的行為。如果說以法律、政策等為主導的制度規范是以“實存” 規定強制約束人的行為，那么倫理就是從“應然” 層面引導人的行為。倫理規范是通過公務員的社會關系，激發公務員內心的良知與正義感，促使公務員自覺、自愿地遵從倫理規范，積極主動地投身社會管理工作中。作為公職人員，社會公眾對公務員職業天然有著更高的信任度，便于公務員開展社會管理的同時，公務員也有回應人民期待的義務。公務員這一職業的性質決定了公務員是為了謀取公共利益最大化而存在的。倫理規范依靠公務員相互之間的關系網絡提供共識性規范、激勵與懲罰手段，公務員群體間達成共識，所有公務員要遵守以公共利益為最終目標的行為準則，倫理規范迫使公務員個體放棄有損公務員整體形象的失范行為，同時群體動力鼓勵公務員遵守具有道德的行政行為規范。倫理規范的目的就是公務員實現道德自覺，讓公務員發自內心地愿意遵守組織提出的道德要求，最終將外在的行政行為規范內化為內心的道德需要，自動自覺地約束自己的行政行為。

（三）公務員行政行為規范的雙重路徑的比較

制度規范是通過從外部施加壓力的方式進行的，這種控制僅能對違法行為的控制而無法控制違法思想。而倫理規范作用就是通過個體關系網絡，促使人們自覺、自愿地遵從社會秩序，也就是說倫理規范是一種自律方式的體現。

以制度來約束行政行為，在一定程度上達到了規范公務員行政行為的目的。然而，在實際行政的過程中，單純用外部制約的方式控制政府以及公務員行使行政權也顯現出許多問題。公務員在具體行使行政權力時，其作出的行政行為復雜多樣，有些行政行為由于沒有法律對其進行具體規范，不在制度制約范圍之內，制度規范很難完全控制公務員的行為。制度規范公務員行為要投入必要的人力、物力，因此，制度規范的管理成本較高。制度規范的制約手段都是建立在限制、要求和制裁之上的，而沒有對人的自我觀念和人類行為的心理動機進行重視，因此，制度規范讓公務員在進行行政行為選擇上更偏好于少作為或不作為，但一個不作為的政府并不符合人民的期望。

而公務員行政行為倫理規范使公務員行為的道德化、規范化，對公務員的行為有切實的指導作用。規范化的公務員行政行為使得公務員個體在執行公務的過程中按照法律法規規定的責任和義務履行職責的行為過程，并對自己處理公務全過程的行為的負責。倫理性規范激發了公務員的責任意識，積極行政行為有效推進了工作的進行，極大提高了公務員的工作效率，降低行政行為規范的成本，高效規范公務員行為。

三、行政行為規范中倫理性社會資本作用探究

社會資本是一種具有嵌入性、能動力特征的主體間性資源力量，以信任、規范、網絡為基礎型構穩定的功能結構，對網絡內部成員行為形成規制力。[5]具有倫理屬性社會資本在規范公務員行政行為中可以起到凝聚共識、制約監督、懲罰與激勵的作用。

社會資本在規范公務員行政行為中起到凝聚共識的作用。作為一種互惠共同體社會資本決定了人們可以很容易地一起工作，從而節約了人與人之間交易成本和監督成本，社會資本增加了人們在任何單獨交易中進行欺騙的潛在成本。社會資本塑造了強大的互惠規范，并從中誕生了一般性交往準則，有利于公務員凝聚以公共性為核心的共識性行政行為規范準則。

社會資本為公務員提供監督與信息交換平臺。網絡社會資本的存在，則能幫助公務員有效地規避成員間合作帶來的風險。在合作中雙方各自的行為都將受到社會關系網絡的監督和道德約束，并由此產生了一系列的具體懲罰機制。在網絡社會資本的監督和約束下，合作者雙方的誠信度、聲譽和信用水平將通過社會關系網絡渠道直接透明化、公開化。因此，在合作過程中，違反規范的行政行為都將受到社會關系網絡的監督和道德約束，個體的不道德行為，將在最短的時間內通過社會關系網絡傳遞給其他政府行政人員。做出失范行為的公務員將受到其他公務員的道德譴責和制度懲罰，其他公務員將減少或拒絕與做出失范行為的公務員進行交往合作，并且其聲譽將受到極大影響，從而直接影響到其未來的發展空間。

社會資本也為違反公務員行政行為規范的人準備了嚴厲的道德懲罰，違約的個體會被貼上失信者的標簽，公務員社會關系網絡內部資源會限制或拒絕讓其使用，不良的聲譽也會影響公務員自身的未來發展。當違約帶來的收益遠遠無法抵消失信的懲罰時，公務員會自覺選擇信守承諾的行為。

四、結束語

公務員是具有公共人格的特殊群體，代表國家行使公共權力，所以公務員行政行為是否規范直接關系到政府形象、政府工作效能和公共利益的實現。社會資本在公務員行為價值傳導、信息傳遞、失范懲戒等方面可以發揮重要作用，雖說社會資本的行為約束功能并不具有法律效應，但這種非正式約束機制卻像一只無形的手，極大地消除了公務員選擇投機行為的動機，降低了行政行為的交易成本，促進政府行政效率的提升。

參考文獻：

[1] 尹恩·羅伯遜.現代西方社會學[M].鄭州：河南人民出版社， 1988.

[2] 詹姆斯·科爾曼.社會理論的基礎[M].北京：社會科學文獻出版社，2008.

[3] 施惠玲.制度倫理研究論綱[M].北京：北京師范大學出版社，2003.

[4] 羅伯特·K.默頓.社會理論與社會結構[M].南京：譯林出版社，2008.

[5] 張繼亮，王映雪.制度與倫理：社會疫情中規范個體理性行為的雙重路徑[J].閱江學刊，2020，（2）：74.