國家公園生態移民區的費效分析及其可持續發展路徑

張永姣 陳雨萍 張東偉

摘要：保護地生態移民搬遷的成效對于當地鄉村振興以及未來同周邊社區共同實現現代化具有重要意義。為更好地評估移民社區建設的成效，進一步挖掘生態移民社區的發展路徑，促進已建成移民社區的可持續發展。采用費用效益分析方法，以毗連祁連山國家公園的黃花灘移民區為例，對其2012 — 2018年間生態移民項目進行費用效益的分項評價和集成評價。結果表明，黃花灘移民區的經濟凈現值、經濟內部收益率與經濟效益費用比三項指標均高于規范要求，黃花灘生態移民項目經濟效益較好。在此基礎上，從促進農業技術創新，建立特色突出的寒旱農業生產體系；推進產權制度創新，形成高效運行的農業經營體系；推進一二三產業融合，構建新村民就近就業的新空間；促進生態產品供給，探索生態產品價值實現路徑；增進移民文化適應，探索文化價值有效轉化路徑等方面，提出了促進黃花灘生態移民社區可持續發展的路徑，以期為移民社區發展新模式提供有益的思路借鑒。

關鍵詞：費用效益分析；集成評價；生態移民社區；長效發展；黃花灘

中圖分類號：F323? ? ? ? ? ? ?文獻標志碼：A? ? ? ? ? ? ?文章編號：2097-2172（2023）05-0402-08

doi：10.3969/j.issn.2097-2172.2023.05.002

Abstract： The effectiveness of ecological migration in protected areas is of great significance for the revitalization of local rural areas and the joint modernization with surrounding communities in the future. To better evaluate the effectiveness of immigrant community construction， to further explore the development path of ecological immigrant communities， and to promote the sustainable development of established immigrant communities， taking the Huanghuatan immigration district adjacent to Qilian Mountains National Park as an example， this paper evaluates the cost-benefit of the ecological immigration from 2012 to 2018， the results show that the economic net present value， economic internal rate of return and economic benefit-cost ratio of the project area are all higher than the standard requirements， the economic benefits of Huanghuatan immigration project are ideal. On this basis， from the aspects of agricultural technology innovation， agricultural management system construction for distinctive cold and arid agriculture production， promoting the innovation of property rights system to form an efficient agricultural management system， integration of primary， secondary and tertiary industries to build a new space for nearby employment for new villagers， promoting the supply of ecological products and exploring the path to realize the value of ecological products， and enhancing the cultural adaptation of immigrants and exploring effective paths for cultural value transformation etc.， the paper puts forward the path to promote the sustainable development of Huanghuatan ecological immigrant community， in order to provide useful ideas for the new development model of immigrant community.

Key words： Cost-benefit analysis; Integrated evaluation; Eco-immigrant community; Long-term development; Huanghuatan

基金項目：第二次青藏高原綜合科學考察研究（2019QZKK1005）；國家自然科學基金青年科學基金項目（41701170）。

作者簡介：張永姣（1986? — ），女，甘肅蘭州人，講師，博士，主要研究方向為空間與城鄉規劃、區域經濟。Email：yongjiaozhang@lzu.edu.cn。

通信作者：張東偉（1967? — ），男，甘肅白銀人，研究員，博士，研究方向為農業經濟、生態經濟、GIS應用。Email： zdw@gsagr.ac.cn。

長期以來，毗鄰自然保護地的聚落體系生活空間和生態空間重疊，形成“靠山吃山”的生計模式和對生態資源的過度掠奪，貧困問題與生態破壞高度耦合發生［1 ］，深入保護地的鄉村基礎設施難以配套，鄉村發展與農業農村現代化的空間受到限制。為保護生態環境，同時使保護地的社區脫貧致富、形成長效發展機制，推進“生態移民”顯然是一項重要舉措。黨的十八大以來，我國生態文明體制改革正式啟動，國家公園體制改革應運而生，從2015年開始，我國陸續開展了三江源、大熊貓、祁連山等十個國家公園的試點創新，黨的二十大明確提出“推進以國家公園為主體的自然保護地體系建設”。以國家公園為主的自然保護地體系是未來優化城鄉布局的重要“底圖”，在國家公園差別化的空間管制類型及管控強度下，聚落體系、產業發展、基礎設施等一系列要素將得到合理的疏解和優化布局。保護地生態移民搬遷的成效對于當地鄉村振興以及未來同周邊社區共同實現現代化具有重要意義，如何評估移民社區建設的成效，如何促進已建成移民社區的可持續發展，是我們目前應思考的主要問題。

1844年法國工程師Jules Dupuit的《公共工程的效益評估》中提出的“消費者剩余”這一概念，成為費用效益分析的基礎理論［2 ］。費效分析方法在美國先發展起來，起初多用于開發項目可行性的評估及軍事工程的分析［2 ］。如今費用效益分析方法已經廣泛應用于眾多領域，包括重大工程的前期評估、政策制定以及環境影響經濟損益的研究。費用效益分析方法可以從經濟、社會、環境等方面全面、系統地分析各種項目的直接和間接效益，普遍適用性、可操作性較強［3 ］。隨著我國生態移民政策的深入，已經有大量的學者關注到社區長效發展問題，學者們從移民融入、社區網絡建構、遷出地資源保護與利用、促進移民就業與文化適應、城鎮化建設等方面提出了相應的觀點［4 - 8 ］，這些研究為本研究提供了有益的借鑒。但是，適應河西走廊內陸社區、荒漠型地域特征和大規模移民聚落的發展路徑還需要進一步挖掘。我們選擇黃花灘生態移民社區移民成效顯著的生態移民區作為研究對象，對2012 — 2018年其生態移民政策作費效分析，合理評價黃花灘社區生態移民的效果，以期為研究國家公園體制下自然保護地周邊社區的可持續發展機制提供借鑒和參考。

1? ?研究區域概況

黃花灘生態移民社區（以下簡稱黃花灘社區）位于古浪縣中部，覆蓋西靖鎮的全部區域以及大靖鎮、黃花灘鎮的部分區域，是國家長期扶貧開發與移民富民的典型案例。2019年8月，習近平總書記在黃花灘生態移民區富民新村考察調研，對新村社區和富民產業發展提出了殷切期望。自20世紀80年代，古浪縣就已經存在“生態移民”，當時生活在土地沙化區邊緣帶的群眾響應治沙號召，自發地移民到更適宜生存的縣域中部綠洲。2012年，古浪縣啟動黃花灘生態移民工程，將居住在祁連山高海拔區域的貧困居民搬遷到黃花灘。截至2018年共安置移民6.23萬人，建成了包括愛民新村、立民新村、富民新村等13個移民新村。目前，黃花灘生態移民區已經成為中國規模最大的移民社區之一，在遷入地基礎設施建設、農業生產設施建設、科教文衛服務設施建設以及遷出地生態恢復方面取得了豐富成果。

2? ?黃花灘移民項目的費用效益分項評價分析

本研究選取2012 — 2018年這個時間段，對黃花灘生態移民項目開展費用效益分析。

2.1? ?黃花灘移民項目的費用分析

2012 — 2018年各年度黃花灘移民項目費用具體可以從遷入地（黃花灘地區）和遷出地（古浪縣境內的祁連山區）兩個方面來分析。黃花灘移民項目費用指標詳列及單位成本見表1。黃花灘移民項目費用計算結果見表2。

2.1.1? ? 遷入地的移民項目費用分析? ? 一是住宅及基礎設施的建設。具體包括移民社區房屋的修建、移民社區農業和產業用地的平整、道路修建、搭建農村電網、農村用水工程的配套建設。二是農業生產設施的建設。具體有社區內田間配套工程及設施農牧業的修建、改建渠道、養殖暖棚和日光溫室的搭建、母羊繁育基地和育肥基地的修建、特色經濟林的種植。三是科教文衛服務設施建設。這是在社區基本成形之后必不可少的一個建設環節，關系到移民生活的各個方面。這部分的費用指標具體包括學校建設以及各種教學配套設施、綜合文化服務中心的修建、體育健身場所的修建、醫院及衛生所的修建。四是電商服務站的修建以及勞動力培訓的費用。

2.1.2? ? 遷出地的移民項目費用分析? ? 主要核算祁連山生態修復工程的費用，結合每年復綠面積以及復綠的單位成本估算每年祁連山生態修復工程的成本。

從費用計算的結果（表2）來看，遷入地住宅及基礎設施建設、農業生產設施建設是項目實施費用的主體，大部分的移民新村在2015 — 2017年建成，遷入地土地平整和房屋修建在2017年大部分已經完成，所以2018年的費用較之前明顯減少。遷入地科教文衛服務設施建設費用方面，2016 —2017年才開始大量配備科教文衛服務設施，從政府配置資源的角度看，公共支出具有較強的規模效應（門檻值），要求在提供一些公共服務事業之前，需要有一個最低限度的人口規模，因此公共配套設施集中投資的時間相對較晚。同理，勞動力培訓也是從2017年正式開始，目前規模還較小、投入不高，這與當地產業發展尚不充分有一定的關系，但是主要的原因是移民中的部分青壯年基于經濟收益最大化選擇外出務工，勞動力流失將不利于移民社區后續發展，如果沒有產業為當地居民提供相對較高的預期收入，那么青壯年勞動力流失會逐漸加劇，移民村將成為只剩下老弱婦孺、活力缺失的“空殼”，這與生態移民最初的目的——使移民在更適宜生活和生產的地區安居樂業是相違背的。因此，如何提高當地就業率和收入水平是未來應該考慮的問題。費用計算結果也突出表明，生態修復的費用占據了較大比重，但是目前生態修復資金來源還主要以單一的政府財政投入為主，挖掘多元化的生態修復參與機制和市場化的生態補償機制，以此彌補生態修復所花費的大量資金并為移民增加收入的新途徑，應成為未來黃花灘地區可持續發展的重點之一。另外費效分析結果表明，除了以上的投入費用，生態移民項目在遷入地社會、生態、文化等其他層面的影響也是不容忽視的，但是短期來看又是難以精確地衡量的。

2.2? ?黃花灘移民項目的效益分析

移民項目效益分析的思路與費用分析思路一致，也是從遷入地和遷出地兩個方面來分析。選擇遷入地的農業生產總值、非農業生產總值、特色產業收入（枸杞種植收入、 日光溫室、養殖暖棚、 牛羊交易市場、育肥基地）、土地增減掛鉤節余指標交易收益、自然恢復價值等指標進行效益核算。黃花灘移民項目效益計算結果見表3。

2.2.1? ? 遷入地的效益分析? ? 農業生產總值包括從事農作物栽培獲得的產品產值、飼養牲畜家禽產值、農民家庭兼營的工商業產值以及林業產值。非農業生產總值包括礦產、化工建材、生物制藥、新能源、農副產品加工、服務產業。由于13個移民新村投入使用的時間有先后之分，移民農業生產總值與非農業生產總值均從移民所在新村投入使用即移民遷入黃花灘地區的時間開始計算。特色產業凈收入包括梭梭嫁接肉蓯蓉、枸杞種植收入、日光溫室、養殖暖棚、牛羊交易市場和育肥基地的特色產業凈收入（將特色產業收入從農業生產總值和非農業生產總值中單獨列出，即所列農業、非農業生產總值不包含此6項特色產業所產生的收益）。移民新村的特色產業主要是特色林果業（梭梭嫁接肉蓯蓉、枸杞種植等）+設施農牧業，這部分的效益均根據各年度產品實際價格與成本進行計算。土地增減掛鉤節余指標交易的收益。2018年起，古浪縣開始進行土地增減掛鉤節余指標異地交易，僅2018年完成土地增減掛鉤節余指標跨省域交易40.73 hm2。

2.2.2? ? 遷出地的效益分析? ? 主要選擇遷出地自然恢復價值進行效益核算。古浪縣對位于縣境內祁連山區的遷出地全部進行了復綠工作，本研究采用了《古浪縣生態移民暨扶貧開發黃花灘項目田間工程可行性研究報告》中復綠森林的影子價格對生態恢復效益進行計算。

從效益計算結果來看，2012 — 2018年，農業生產總值和非農業生產總值都不斷增加且增長幅度較大，黃花灘移民總量的增加是這兩個值持續增長的一個主要原因。以牛羊兔禽養殖和日光溫室精細蔬菜為主的設施農牧業，以枸杞、高原夏菜、中藥材為主的沙區特色經濟作物種植業收入的增幅呈現逐步增長趨勢，但是農戶分散經營、資金利用效率低、產品附加值低、農民就業新空間不足的問題仍然亟待解決。此外，遷出地自然恢復價值是項目環境效益的最重要方面，自然恢復價值包括恢復地的水源涵養、森林碳匯、空氣質量調節、防風固沙等許多方面，但由于這些調節服務的核算和貨幣化較難實現，因此本研究只考慮遷出地自然恢復（復綠）工程種植樹木的貨幣價值。從計算結果可以看到，由于復綠面積逐年擴大，遷出地自然恢復價值呈現出逐年增加的態勢（如果考慮其中的生態系統服務全部價值，自然恢復的經濟價值則更為巨大）。除此之外，2018年以來城鄉建設用地增減掛鉤指標異地交易機制在深度貧困縣施行，調劑收益為移民新村的建設提供了重要的資金來源，表明未來進一步探索更多形式的自然資源權益市場化交易模式存在可能性，可將自然資源增值收益引導到移民新村鄉村振興的主戰場。

2.3? ?費用效益集成評價分析

為了進一步全面、系統、深入地分析黃花灘生態移民項目的效果，本研究對黃花灘移民項目采用經濟凈現值（ENPV）、經濟內部收益率（EIRR）、經濟效益費用比（RBC）分別對黃花灘移民項目的費用效益進行進一步分析。

2.3.1? ? 經濟凈現值（ENPV）? ? 經濟凈現值（Economic Net Present Value， ENPV）是反映項目對國民經濟所做凈貢獻的絕對指標。由于大型項目建設要跨越比較長的時間，因此要將時間因素納入核算中，即用社會貼現率將未來的費用和效益折算成現值，從而使項目整個時期的費用和效益具有可比性［根據《建設項目經濟評價方法與參數》（第三版）的規定，取社會貼現率為8%］。計算公式如下：

式中，B為經濟效益凈流量；C為經濟費用凈流量；（B-C）t為第t期的經濟凈效益流量；is為社會折現率；n為項目計算期。

經過計算，得到黃花灘移民項目的經濟凈現值如下：

首先，ENPV值大于0，表明折算成現值的總收益大于總費用，則該項目可行；其次，ENPV值高達921 705.074萬元，這相當于該項目對國民經濟所做凈貢獻的絕對指標，從凈收益來看，黃花灘生態移民的經濟效益是比較良好的。

2.3.2? ? 經濟內部收益率（EIRR）? ? 經濟內部收益率指項目在計算期內經濟凈收益流量的現值累計等于0時的折現率，若經濟內部收益率等于或大于社會折現率，表明項目資源配置的經濟效率達到了可以被接受的水平。計算公式如下：

式中，B為經濟效益凈流量；C為經濟費用凈流量；（B-C）t為第t期的經濟凈效益流量；n為項目計算期。

經過計算，得到黃花灘移民項目的經濟內部收益率如下：

計算結果表示黃花灘生態移民項目的經濟內部收益率為15.5%，大于所選取的社會折現率8%，所以該項目資源配置的經濟效率是可接受的。

2.3.3? ? 經濟效益費用比（RBC）? ? 經濟效益費用比指項目在計算期內效益流量的現值與費用流量的現值之比。如果經濟效益費用比大于1，表明項目資源配置的經濟效率達到了可以被接受的水平。計算公式如下：

式中，Bt為第t期的經濟效益；Ct為第t期的經濟費用；is為社會折現率；n為項目計算期。

經過計算，得到黃花灘移民項目的經濟效益費用比如下：

計算結果表明，由于RBC=2.936＞1，由此可以認為黃花灘生態移民項目資源配置的效率達到了可接受的水平。

將以上3個結果匯總（表4）可以看出，黃花灘生態移民項目的經濟凈現值、經濟內部收益率、經濟效益費用比等3項指標均滿足規范要求，表明黃花灘生態移民項目經濟效益較好。這是該項目短期的實施效果，也是黃花灘移民社區長期發展的基礎。

3? ?黃花灘移民社區的可持續發展路徑研究

將移民安置在新的社區只是邁出了搬遷人民脫貧致富的最初一步，從上文分析所提供的信息中我們可以窺見黃花灘移民社區長期發展應解決的主要問題?？偟膩碚f，當地特色產業帶動經濟發展的優勢初步顯現，如何將這種優勢進一步放大，形成更全面、附加值更高的產業鏈從而促進鄉村產業振興？如何挖掘移民過程中遷出地和遷入地雙重生態資源價值，探索市場化、多元化的生態產品價值實現機制，為保護地和新社區提供有效的生態補償？如何增進當地移民的文化適應，促進移民精神價值的有效轉化？這些都將是黃花灘社區發展面臨的重要挑戰和新機。本研究將從經濟、生態、社會三個層面，生產體系、經營體系、產業體系、生態產品價值實現、文化適應與文化價值有效轉化五個方面著手，嘗試提出對于黃花灘地區可行的發展路徑分析框架（圖1）。

3.1? ?促進農業技術創新， 建立特色突出的寒旱農業生產體系

農業生產體系是現代農業“三大體系”的有機組成部分，現代農業生產體系的建立要求先進科學技術與生產過程的有機結合，提升種子、勞動力、物質裝備等生產要素的科技創新水平和現代化水平。黃花灘移民區接壤沙漠戈壁，農業生產體系的建立必須考慮自身所處的自然條件和資源環境承載能力，探索在戈壁灘、礫石地、沙化地等基質條件差的土地上以節水高效的形式推進寒旱農業發展新模式［9 ］。一是著力推進寒旱農業制種技術創新。優良的種質資源是戈壁寒旱農業持續發展的基礎，加快優良品種培育進程，積極開展抗寒抗旱能力的作物品種選育和種區試驗，以寒旱農業良種繁育示范基地的高水平建設引領移民區生產力提升；二是積極推進綠色生產技術創新。農業綠色技術創新旨在減少戈壁農牧業生產過程對當地生態的再度破壞，在開展低成本基質-高產優質栽培技術的基礎上，圍繞古浪縣絲路旱寒農業基地，進一步探索環境擾動低、可循環的農牧業是未來創新的方向。促進農業技術創新的長遠之計是培育有知識、有技能、會創新的新型農民，根植本地的農業科技人才的匯聚以及創新體系的建設對移民區的生產力提升更是意義深遠。

3.2? ?推進產權制度創新， 形成高效運行的農業經營體系

圍繞“三權分置”的農村土地資產產權制度改革，對于優化農村集體土地資源配置和實現資產增值具有重要意義，產權明晰也是現代農業經營體系構建的基礎。通過經營權和承包權的分置，引導土地經營權有序流轉，以合作社、家庭農場等新型經營主體統籌多種形式的適度規模經營模式，是黃花灘移民區現代農業發展的必然選擇。在長期實踐的基礎上，移民區農戶已經探索出“羊銀行”“牛銀行”等產業扶貧（農業經營）典型模式（圖2），在這種模式中，由政府注資組建國有獨資公司或者引入牧業公司向農戶提供種牛羊，農戶按照自身能力選擇自養和托管經營兩種模式，前者是向公司借貸種羊進行養殖、期滿之后償還同等數量的種羊牛給公司，其余用于擴大經營；后者是加入合作社，以政府產業發展基金入股，將借貸所得種羊牛在合作社內統一養殖并取得分紅，實現通過養殖脫貧致富的目標。未來需要進一步普及牛/羊銀行機制能夠獲得規模經濟效益，促進養殖技術和知識形成外溢效應，在此基礎上探索多種形式的特色種植業現代經營模式。

3.3? ?推進一二三產融合， 構建新村民就近就業的新空間

產業體系是現代農業生產體系和經營體系的最終實現形式。構建黃花灘農業產業體系的重點在于培育特色優勢產業以及推進一二三產業融合創新，從而為新村民拓展就近就業的空間（圖3、4）。一方面，需要在現有的農業產業基礎上進一步培育以日光溫室精細果蔬、牛羊兔養殖為主的現代絲路寒旱設施農牧業，以枸杞、皇冠梨、紅棗、葡萄為主的特色林果業，以甜高粱為主的循環農業等市場前景好、產品品質和品牌建設取得成效的特色優勢產業。另一方面，以農業生產環節為中心，不斷向上、下游產業部門深化延伸，將農業產業鏈的“生產 — 流通 — 消費”全過程所涉及的各相關環節與組織載體整合，在“接二連三”延伸產業鏈的基礎上構建農業全產業鏈，最終實現“農工貿”（包括“種加銷”“種養加”）“農文旅”的一體化。

3.4? ?促進生態產品供給， 探索生態產品價值實現路徑

借助市場的力量可為解決遷出地和移民區生態修復資金來源單一、生態保護和生態產品供給激勵不足提供有效路徑，推進生態產品的價值實現與增值，實現“沙漠變綠洲、綠洲變金山”的轉化。首先，進一步探索八步沙林場“以農促林、以副養林、以林治沙、多業并舉”的林業經濟一體化模式，推廣以枸杞為主的經濟林、梭梭嫁接肉蓯蓉種植，拓展林禽、林畜、林藥等多元化林下經濟形態。第二，深度挖掘“八步沙‘六老漢三代人治沙精神”為核心的教育文化價值，圍繞兩山實踐創新基地開展教育文化旅游，以旅游業的收入反哺移民生態保護活動。第三，發掘“科技+公益”的有效形式，探索利用“梭梭幣”這種新形式，為移民區居民開設生態賬戶，每個月對各個移民新村的環境以進行評分，并將評分結果換算成積分計入各生態賬戶中，對于積極參與治沙造林以及在特色戈壁農業生產中表現突出的農戶，進行額外的積分獎勵。第四，積極開展生態產品認證，加強地方特色農林產品創新，圍繞特色生態農產品積極申報“三品一標”認證，組織開展黃花灘生態產品推介以及線上交易，以環境溢價激勵地方特色農林產品的可持續發展。第五，進一步探索生態資源權益市場化交易形式，在祁連山國家公園開展森林經營增匯項目并爭取進入國內碳市場交易，充分發揮遷出地通過生態修復改善生態環境、增加群眾收入、促進可持續發展的多重效益，將生態產品增值收益引導到移民新村鄉村振興的主戰場。

3.5? ?增進移民文化適應， 探索文化價值有效轉化路徑

文化能夠體現一個特定地區的習俗和生活特點，它是當地人千百年來在生活中被地理環境、自然資源所影響而形成的一致的價值觀，因此可以得到當地人的認同，也是在特定時刻助推區域經濟發展的強大精神源泉。社區基礎建設逐漸完善，居民生產生活水平逐步提升，但移民心理健康測度仍有缺失，應重點關注移民群眾在社會期望、社區融入以及職業期待等方面所展現的特征與個體差異，增進移民文化適應，加強移民區社會網絡的織補與重建。另一方面，作為中國規模最大的移民社區之一，黃花灘移民過程中適應環境建設家園的移民精神以及八步沙林場“六老漢”三代人治沙精神，不僅僅是本地文化內核的有力表現，也已經成為中國新時代人民精神的典型符號，未來應進一步挖掘其中所蘊含的深厚文化價值，通過特色教育培訓、影視作品創作、旅游產品開發等形式，實現文化價值向文化產業的有效轉化，助推黃花灘移民區的長效發展。

4? ?結語

本研究以毗鄰祁連山國家公園的黃花灘生態移民社區為例，對其2012 — 2018年的生態移民項目效果進行分析，費效分析的結果顯示，7年間黃花灘移民項目的經濟效益較好，黃花灘生態移民項目的經濟凈現值為921 705.074萬元、經濟內部收益率為15.5%、經濟效益費用比為2.936， 為移民區持續發展奠定了基礎。從移民項目費用和效益兩方面得到的啟示表明，黃花灘移民區特色產業產品附加值還有待提升，公共投入的規模經濟效益尚不足，移民社會關系網絡亟待修復，遷出區生態修復資金來源單一，區域生態產品價值有待實現，移民精神的時代價值尚未顯化。

雖然費用效益分析方法理論上非常適用于評估項目績效，但實際中依然無法涵蓋費用和效益的所有方面，在分析費用及效益時本研究只選取了具有代表性、數據可獲取的指標進行核算，無論是經濟凈現值、經濟內部收益率還是經濟效益費用比強調的都是研究的項目本身內部效益和費用的關系，分析結果都強調從經濟的角度來看項目是可行的，但實際施行生態移民項目的過程中環境的新增壓力以及社會、文化層面產生的新問題較難準確衡量，因此雖然費用效益分析方法理論上非常適用于評估項目績效，但實際上依然無法涵蓋所有方面。

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