加快統籌制定數據跨境流動的中國方案

[摘要] 當前，數據跨境流動規則博弈成為大國博弈的重要前沿領域。美日和歐盟一些發達國家利用其數據跨境流動規則的主導權試圖先行制定更高標準的數據跨境流動規則，對我形成了日益嚴峻的挑戰。我國數據跨境流動相關法律法規仍需完善，以及與國際規則銜接。我須盡快通盤考量安全與發展、競爭與合作的利益平衡，明確國家數字主權和安全邊界，做好數據跨境流動的頂層設計和制度保障，加快完善數據跨境評估和管理框架，維護我數字經濟、數字貿易發展的核心利益，增強全球數字治理的話語權，依靠內外聯動擴大我國數字規則“朋友圈”。

[關鍵詞]? 數據跨境流動? ? 數字“規鎖”? ?“中國方案”

[中圖分類號] D922.16? ? [文獻標識碼] A? ? ?[文章編號] 1004-6623（2023）01-0069-07

[作者簡介] 張茉楠，中國國際經濟交流中心美歐研究部副部長、研究員（教授），研究方向：國際貿易規則、數字貿易與數字治理、中美關系等。

當前，數據不僅成為一國的基礎性戰略資源，更成為構建國家競爭優勢的核心。互聯網的全球擴張及數據流的日益增長正在改變傳統世界經濟與國際貿易的形態，數據流動對全球經濟增長的貢獻也早已超越以商品、服務、資本等為代表的傳統生產要素，使數字產品和服務成為主要輸出品，催生數字貿易迅猛發展。與此同時，數據跨境流動①不可避免地會引發數據的全球屬性與主權屬性之間的沖突，主要大國圍繞數據資源的爭奪展開激烈的博弈。美歐等西方國家正憑借數據跨境流動規則的主導權，在治理規則模式上遏制中國，從國際聯盟體系上排除中國，意圖通過“規鎖”達到對華遏制的戰略目標。為此，我須盡快提出數據跨境流動規則的“中國方案”，有效彌補制度和規制短板，積極推動《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》（CPTPP）、《數字經濟伙伴關系協定》（DEPA），以及雙多邊數據跨境流動的談判進程，在參與國際數字規則塑造中贏得數字經濟、數字貿易發展與安全的戰略主動。

一、我國數據跨境流動戰略

競爭優勢初步成形

隨著數字經濟、數字貿易的深入發展，我國已基本確立了全球數據資源大國的地位。近年來，《網絡安全法》《數據安全法》《個人信息保護法》等相關數據跨境流動法律法規相繼頒布，各自貿區（港）關于數據跨境流動機制的探索持續推進，正成為塑造我國戰略競爭新優勢的重要路徑。

1. 我國數據產生量和流通量全球領先

數據作為關鍵生產要素，是數字貿易發展的基礎和重要載體。2022年6月，中央深改委審議通過《關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》，對構建數據基礎制度體系作出重要部署。我國將數據確定為基礎性、戰略性資源，將進一步凸顯數據在數字貿易發展中賦值賦能的重要作用。

我國作為極具潛力的全球數據資源大國，數據產生量位居世界前列。一方面，隨著人工智能、云計算、區塊鏈、物聯網等技術的推動，以及工業互聯網、智慧工廠、車聯網、跨境電子商務等新業態、新場景競相涌現，我國數據海量聚集并呈爆發式增長。《國家數據資源調查報告（2021）》顯示，2017—2021年，我國數據產量從2.3ZB增長至6.6ZB，全球占比9.9%，僅次于美國，位居世界第二。近三年來，我國數據產量每年保持30%左右的增速。國際電信聯盟（ITU）數據顯示，2021年，中國國際出口帶寬達到52929.7Gbps。另一方面，規模級數據要素在我國匯聚、流通，推動我國成為全球最大的數據跨境流動節點。據ITU和TeleGeography統計，2019年中國跨境流通數據量位居全球第一，占全球數據量的23%，規模約為美國的2倍。從全球數據跨境流動的規律看，主要流向以下三類地區：一是產業鏈供應鏈樞紐；二是數字產業優勢地區；三是數字規則較為完善的地區。我國占據了前兩大優勢，正成為全球數據跨境流動的重要地區，具備了成為全球重要的數據貿易樞紐的潛力。

2. 我國數據跨境流動進入“有法可依”的時代

數據作為重要生產要素的地位得以確立。2020年3月，中共中央、國務院印發《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，明確提出加快培育數據要素市場。2021年12月，國務院印發實施《“十四五”數字經濟發展規劃》，提出要“加快構建數據要素市場規則，培育市場主體、完善治理體系，促進數據要素市場流通”。2022年1月，國務院出臺《要素市場化配置綜合改革試點總體方案》，在探索建立數據要素流通規則方面，提出完善公共數據開放共享機制、建立健全數據流通交易規則、拓展規范化數據開發利用場景、加強數據安全保護等舉措，成為新時期縱深推進數據要素市場化配置改革的行動指南。

目前，中國跨境數據流動管理制度體系已基本成形，形成了以《網絡安全法》《數據安全法》《個人信息保護法》為“三大支柱”的基本框架。對于特定行業的特定類型數據，明確本地化要求；對數量較大的個人信息和重要數據進行境內存儲，經監管機構審批出境；對于一般個人信息出境，規定了標準合同、安全認證等多樣化合規措施。特別是2022年9月1日正式生效的《數據出境安全評估辦法》，進一步明確了我國數據出境安全評估的條件、流程和要求，將事前評估和持續監督相結合、風險自評估與安全評估相結合，進一步完善了數據出境安全評估的實施細則。上述法律法規的出臺標志著中國數據跨境流動正式進入“有法可依”的時代。

3. 各地各行業加快數據跨境流動的實踐探索與先行先試

各地正加快數據出境管理機制的探索，并采取了一系列創新性舉措。一是自貿區開展數據跨境傳輸安全管理試點。2020年8月14日，商務部發布《關于印發全面深化服務貿易創新發展試點總體方案的通知》，提出在北京、上海、海南、雄安新區等條件相對較好的試點地區開展數據跨境傳輸安全管理試點，支持試點開展數據跨境流動安全評估，建立數據保護能力認證、數據流通備份審查、跨境數據流動和交易風險評估等數據安全管理機制。鼓勵有關試點地區參與數字規則國際合作，加大對數據的保護力度。總體而言，以上海臨港新片區為代表的自由貿易試驗區創新政策重點在數據跨境流動的安全評估、數據安全管理、離岸數據中心建設等方面，旨在跨境數據流動安全和自由傳輸之間取得平衡；以海南、福建為代表的具有產業發展特色的政策重點，則在數據跨境傳輸安全管理試點、部分領域數據跨境流通試點、個人信息安全出境評估等方面，與自由貿易區/港的地位和發展需要相契合。二是行業跨境數據分類分級逐步完善。如交通、醫療、金融等領域均已出臺相關數據分類分級指引辦法，搭建針對行業數據跨境治理的框架體系，并成為未來建立行業低風險數據流動目錄的基礎。三是數據交易中心開展數據貿易先行先試。數據交易中心作為數據要素流通市場的重要組成部分，是激發我國海量數據活力并發揮豐富應用場景優勢的重要載體。自2015年全國第一家大數據交易所——貴陽大數據交易所掛牌運營起，各地陸續設立數據交易機構，提供集中式、規范化的數據交易場所和服務。受市場需求和政策支持的推動，近年來全國各地數據交易機構建設迎來“井噴期”。據不完全統計，截至2021年底，已有超過80家大數據交易平臺投入運營。其中，政府主導設立的數據交易平臺約23家。目前，部分數據交易機構已針對跨境數據交易開展實踐探索。如深圳著力打造國內領先的數據交易流通樞紐，數據要素跨域、跨境流通的全國性交易平臺——深圳數據交易所正式揭牌，目前累計交易金額已超11億元，其中跨境交易14筆，交易金額1115萬元。

二、數字“規鎖”對我形成日益嚴峻的挑戰

從全球化發展驅動力來看，如果將第一輪全球化視為商品貿易的全球化，第二輪全球化視為金融資本的全球化，那么第三輪全球化則是數據流動的全球化。經濟全球化發生重大改變，數據驅動的全球化使得非經濟的競爭因素趨強，“國家安全”邊界日益模糊，世界經貿體系進入以價值觀、文化/意識形態、制度博弈的新階段，出現了貿易規則政治化、集團化和工具化的新趨勢。

作為連接全球經濟的紐帶和新秩序博弈的焦點，數據跨境流動在極大提升跨國協作效率的同時，也面臨數據主權、國家安全、利益沖突、隱私保護、數據監管，以及治理碎片化、政治化等問題。隨著數字貿易的蓬勃發展，各國結合自身經濟水平和利益訴求，紛紛圍繞數字貿易展開日趨激烈的規則博弈。目前國際上推動數字貿易構建最主要的力量是美國和歐盟，這與美歐數字貿易發展水平領先有關，美歐均希望通過積極推動國際規則制定，維護自己的競爭優勢和利益關切，相應地形成了當前全球數字貿易規則的“美式模板”和“歐式模板”。發達國家利用其規則的主導權試圖先行制定更高標準的數據跨境流動規則，建立競爭優勢，迫使中國等發展中成員未來在融入新的規則體系中付出更高昂的代價和規則成本，對我形成了日益嚴峻的挑戰。

（一）我國將面臨新一輪國際高標準規則壓力

數據跨境流動是數字貿易的基礎，是參與高標準自貿談判繞不過去的“坎兒”。當前，以數據跨境流動為核心的國際數字貿易規則代表新一輪高標準國際經貿規則的方向，也是世界主要經濟體爭奪戰略資源與規則話語權的重點領域，并給我國主權、安全與發展利益帶來重大影響。從當前國際數字貿易相關協定來看，我申請加入的《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》（CPTPP）和《數字經濟伙伴關系協定》（DEPA），都對數據跨境流動監管提出了高水平的規則要求。同時，在WTO電子商務諸邊談判中，美歐等發達經濟體也明確提出了符合自身利益的數據跨境流動主張，而在中方向WTO提交的談判提案中，尚未提及相關議案主張。同時，在我國簽署的19項FTA中，也少有涉及數據跨境流動的相關條款，只有《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP）涉及數據跨境流動議題，其規則在議題深度和廣度上也未達到CPTPP的水平。因此，如若中方未能達成或接受CPTPP、DEPA相關數據跨境流動規則的要求，那么在推進協定談判進程中恐陷入戰略被動的局面。

（二）我國數據跨境流動治理的制度性障礙

一是國內數據跨境流動法律制度與國際規則不兼容。總體看，雖然《網絡安全法》《數據安全法》《個人信息保護法》已經構筑了中國數據跨境治理的基本框架，但與新一輪高水平FTA，尤其是與CPTPP、USCMA、DEPA等相比，還存在較大差距。如《網絡安全法》明確提出的數據跨境流動“本地存儲、出境評估”等限制措施，難以滿足CPTPP中“實現合法公共政策目標所需；不構成任意或不合理的歧視；不構成變相的貿易限制”等締約要求。對于重要數據與核心數據的具體范圍和種類界定不清導致一定程度上的“安全泛化”，被國際社會解讀為“數據保護主義”。同時，目前我國尚未加入全球或區域數據跨境傳輸協定，也缺少與國際數據跨境流動的規則接口與通道，明顯處于被動，這大大影響了我國與他國之間的信息流、資金流和貿易流。

二是上位法與行業法律法規缺乏有效銜接。從目前國內立法來看，不同層級立法之間對數據跨境流動的規定存在不小差異。此前，我國在《關于銀行業金融機構做好個人金融信息保護工作的通知》《征信業管理條例》《人口健康信息管理辦法（試行）》《地圖管理條例》等行業法規和部門規章中就規定了數據出境的相關要求。然而，與《網絡安全法》《數據安全法》和《個人信息保護法》這三大上位法相對照，行業條例與上位法之間存在許多銜接有欠和不一致的情況。我國在三大上位法框架下，已經構建了“重要數據”和“個人信息”出境的“雙軌并行”、分層次的監管框架，且規定“重要數據”和“個人信息”在滿足安全評估、標準合同等條件下可以跨境提供。然而，部分行業或領域的監管框架仍然存在禁止數據出境或要求本地化存儲的相關規定。在國內行業立法中，金融、醫療、汽車、地理信息等由于行業的特殊性或涉及國家安全等因素，受到較為嚴格的數據出境監管。如在金融行業，中國人民銀行發布了《關于銀行業金融機構做好個人金融信息保護工作的通知》，明確規定“在中國境內收集的個人金融信息的存儲、處理和分析應當在中國境內進行”。又如，在測繪行業，《地圖管理條例》《網絡出版服務管理規定》等都提出了不同程度的數據本地化要求。為此，各行業領域需要推進法律法規的修訂工作，更好澄清數據類型、數據存儲地、出境條件等重要問題，加快推進與上位法的有效銜接。

三是受上位法限制，先行先試地區難以有實質性突破。目前，北京、上海、浙江、海南都公布了自由貿易試驗區（自由貿易港）的數據跨境方案。這四大自貿區（港）的數據跨境流動方案主要涉及重視數據流動中的風險管控及保障措施、試點建立數據保護認證機制、積極部署國際互聯網專用通道、穩步推進與特定地區信息互通或特定類型數據跨境傳輸。然而，數據跨境流動屬于“國家事權”，地方難以“越權”。在《網絡安全法》《數據安全法》《數據出境安全評估辦法（征求意見稿）》等上位法的約束下，自由貿易試驗區、自由貿易港等先行先試地區的相關實踐難以有實質性突破。如上海臨港新片區曾探索推動智能網聯汽車技術數據的國際跨境流通，但中央網信辦隨后出臺《汽車數據安全管理若干規定（試行）》，明確汽車重要數據本地化存儲的規定，為數據跨境流動提出了新要求，也為自由貿易試驗區制度改革創新提出新的要求和挑戰。

（三）發達經濟體加緊對我形成數字“規鎖”

繼貿易摩擦、科技戰之后，美國對華又發起了“數字新冷戰”。特朗普政府執政期間，美國將中國明確定位為美國首要戰略對手，從“數字地緣政治”的角度展開對華競爭。而拜登上臺后更是加緊布局其亞太經貿政策，數字貿易將是美國重塑亞太領導力的重要一環。

美國強化其在數字領域的利益優先，外部主推數據流動，內部保障國家安全。對外方面，“美式模板”統一對外貿易立場。美國倡導自由貿易，推動世界其他國家打開市場，降低市場準入門檻，包括數據跨境自由流動、非本地化存儲、維護平臺免責等主要內容。其目的是為了打開國際市場，方便自身具有較強競爭優勢的大型跨國科技企業進軍海外市場，獲得壟斷利益。其手段以區域和雙邊協議為主，典型的如《美墨加協議》和《美日數字貿易協議》。對內方面，美國并沒有執行其所倡導的數據自由跨境流動和非本地化存儲規則，而是制定了關鍵數據本地化存儲的要求，并且通過投資審查機制，要求在美上市或投資企業需要向政府提供企業數據。美國對外對內施行的是“雙重標準”。

其一，數據安全審查正成為美對華遏制的新工具。美國國家安全理由愈發政治化，有針對性的數據出境和信息技術出口限制更趨頻繁。美國制定受控非秘信息（CUI）清單，詳細列出了農業、受控技術信息、關鍵基礎設施、應急管理、出口控制等17個門類。同時，美國《出口管理條例》第744.11（b）條特別規定，出口管制不僅限于“硬件”出口，還包括“軟件”。如科學技術數據若傳輸到美國境外的服務器或數據出境，必須獲得商務部產業與安全局（BIS）的出口許可。此外，《2019年外國投資風險審查現代化法》中，也進一步擴大了“涵蓋交易”范圍，不僅涉及“關鍵技術”“關鍵基礎設施”的公司，還涉及“關鍵或敏感數據”，特別是明確將外國投資保存或收集美國公民敏感個人數據的公司納入審查范圍，嚴格限制外國企業收集美國公民數據。

其二，數據主權下的“長臂管轄”博弈沖擊持續。“長臂管轄”會將一國的執法效力擴展至數據所在國，對數據所在國數據保護法的實施產生沖擊，對國際司法適用原則產生沖擊，進而對全球的數據安全合規框架產生深遠影響，并在很大程度上改變全球數據主權的游戲規則。一方面，美國在國際上大力推行跨境數據自由流動政策，主張數據本地化是一種貿易壁壘和不正當競爭行為。通過制定相關法律法規，為合法調取并存儲他國境內數據提供制度保障。另一方面，美國通過“長臂管轄”擴大國內法域外適用的范圍，以滿足新形勢下跨境調取數據的需要。《澄清境外數據的合法使用法案》（Clarifying Lawful Overseas Use of Data Act，即《云法案》）正是加強美國政府獲取海外存儲數據權力的體現。而歐盟出臺的《通用數據保護條例》（General Data Protection Regulation，簡稱GDPR）中的第3.2條也使得GDPR的地域管轄范圍遠遠超出歐盟本土，賦予其“長臂管轄”的權力。美歐上述法律法規打破了以往的“服務器標準”，而是實施“數據控制者”標準，不僅導致“長臂管轄”與我司法權之間的沖突，也大大增加了跨國企業合規的風險。

（四）美歐等主要大國數據跨境流動規則博弈顯著加劇，對我形成“規則圍堵”之勢

目前，在WTO的現行規定下，沒有針對數字貿易出臺專門的規則，相關的規則制定多集中于WTO框架下的協定文本及附件中，如《服務貿易總協定》（GATS）、《與貿易有關的知識產權協議》（TRIPS）、《信息技術協定》（ITA）等。WTO未能就數字貿易議題取得有效進展，已無法滿足全球數字貿易發展帶來的規則需求。這也加速了美歐抓緊向外輸出規則模板，并拉攏利益相關者構筑規則同盟的趨勢。歐盟以保護數據隱私為核心，通過GDPR和“第108號公約”鞏固數據盟友。全球數字貿易規制多極化和規制標準正趨向“俱樂部化”。

其一，美國。美國正加緊打造由其領導的多國情報聯盟“五眼聯盟”（Five Eyes）擴展版，以確立其在數據方面的主導地位。“五眼聯盟”構筑“數據同盟體系”，強化以“國家安全”為主要考量的數據跨境流動政策的價值取向。此外，美從維護“數字霸權”出發，打出所謂“數字自由主義”旗號，并利用WTO、亞太經合組織（APEC）以及《美墨加協定》（USMCA）、《美日數字貿易協定》（UJDTA）等多邊或區域經貿框架擴展其全球利益。2022 年4月，美國與加拿大、日本、韓國、菲律賓、新加坡以及中國臺灣宣布建立“全球跨境隱私規則”體系（Global Cross-Border Privacy Rules System，CBPRs），其實質是將CBPRs從APEC框架下獨立出來，并欲將其擴展至全球層面，以形成美國主導的全球數據同盟。

其二，歐盟。當前，歐盟的GDPR在全球范圍的影響力不斷增強，各國向歐盟標準積極靠攏。近兩年，日本、韓國、印度等均積極申請認證，其中日本已通過立法改革和雙邊承諾晉級白名單。在GDPR年度評估中，德國、比利時等成員國都提出應擴大“白名單”的范圍，與更多的國家達成充分性決議。

其三，日本。2019年初，日本與美國商務部、美國貿易代表辦公室以及歐洲委員會共同商議數字治理相關議題，希望打造美日歐互認的數據共同體，甚至以意識形態和政治制度劃線，形成排他性體系。在2019年擔任G20主席國期間，日本率先提出《大阪數字經濟宣言》，45個經濟體的領導人在宣言中確認就數據治理開展國際對話的重要性，加緊推動“基于信任的跨境數據流動（DFFT）”。

未來，美歐“合流”可能會改寫全球數據流動格局。目前，全球跨境數據傳輸和保護框架基本形成了歐盟主導的GDPR和美國主導的CBPR“共分天下”的格局。盡管美歐在全球數字治理中存在競爭與博弈，但二者并非尖銳對立，兩大框架均為對方設有“接口”。CBPR中設有“企業認證”規則，如歐盟數字企業達到美相關標準，可以通過認證并在CBPR體系內經營。GDPR中也有“國家認證”和“企業認證”規則，歐盟可將美納入“國家認證”名單，或是將美數字企業納入“企業認證”名單，從而允許美數字企業在歐盟市場經營。實際上，CBPR和GDPR可以通過國家認證和企業認證這一“接口”實現互通。

值得高度警惕的是，當前，美西方國家不斷弱化多邊貿易體制，通過推行價值觀同盟來尋求對全球規則的主導權，形成排他性的“數字同盟圈”，挑起對華數字“新冷戰”。2021年10月，G7貿易部長宣言通過了《促進可信數據自由流動計劃》，就數字貿易和跨境數據使用原則上達成一致，承諾支持開放和民主社會的價值觀，并尊重人權和基本自由。近期，美歐宣布雙方已就新的《跨大西洋數據隱私框架》達成原則性協議。美國總統拜登簽署《關于加強美國信號情報活動保障措施的行政命令》，以采取步驟履行2022年3月宣布的《跨大西洋數據隱私框架》下的承諾。若美國和歐盟之間的數據傳輸新框架能最終建立，那么全球數字治理一體化進程將大大提速，基于共同或相近規則的大范圍國際數字流通圈可能形成，并給全球數字秩序帶來深遠影響，數據流通圈內部與外部之間也會產生激烈的博弈。

在同盟圈內部，數字貿易壁壘進一步降低；在保護隱私的基礎上，實現數據自由流動；盡量在集團內部實現數據共享與關鍵信息互換；促進數字技術共同開發與傳播；數字治理進一步推進，有效提升盟友的數字能力；數字主權和國家安全雖然重要，但并不構成主要矛盾。而在同盟圈外部，成員國可能通過出口管制和對外投資審查，防止核心或關鍵數字技術產品輸出，保留最低限度的貿易即可；數字基礎設施方面，通過外商投資審查，防止關鍵基礎設施來美及其盟國投資，最大程度減少數字基礎設施互聯互通；數據流動能少則少，數字主權和國家安全超越一切；數字技術要有圍網，能“脫鉤”就“脫鉤”。

由此可見，若長期與主要貿易伙伴之間無法達成數據跨境流通協議，則我國企業“走出去”的合規成本和運營風險將會越來越高，甚至會面臨“雙重合規”的難題，跨國企業的重要部門，如總部、研發中心也可能從中國本土遷移。而未來，美國與歐盟極有可能通過跨大西洋數據傳輸規則的“合流”限制我企業進入其市場，并推動對華數字“脫鉤”。

三、積極參與全球數據跨境

治理的路徑與策略

作為數字經濟大國、數字貿易大國，我須從建設“數字強國”的戰略出發，通盤考量安全與發展、競爭與合作的利益平衡，明確國家數字主權和安全邊界，做好數據跨境流動的頂層設計和制度保障，加快完善數據跨境評估和管理框架，積極推動CPTPP、DEPA相關協定，以及雙多邊數據跨境流動談判進程，維護我數字經濟、數字貿易發展的核心利益，增強全球數字治理的話語權，依靠內外聯動擴大我國數字規則“朋友圈”。

（一）明確數據跨境流動管理的基本思路

從域外國家立法實踐來看，目前已有超過100個國家和地區專門針對數據跨境流動進行了立法，同時在涉及72個經濟體簽署的29項協議中也引入了數據跨境流動條款。我須在兼顧國家主權安全、個人信息權益保護和司法執法管轄要求，平衡好開放與安全、統籌國內法治與涉外法治的前提下，明確“以自由為原則，限制為例外”作為數據跨境流動管理的基本思路和原則，加快補齊數據跨境流動的體制機制漏洞和短板，為促進數據跨境有序流動與數字貿易健康發展掃清制度性障礙，讓數據放心“進來”，放心“出去”。在數據流入方面，在安全與發展并重的數據跨境流動方針的引導下，推動數據流動共享，激發我國作為全球數據資源大國的潛力和活力。在數據流出方面，加強數據安全保護和岀境評估，避免重要數據和個人敏感信息非法出境，危害公民合法權益和國家安全。

（二）加快完善數據跨境制度基礎與管理框架

我國數據跨境流動制度亟待完善，應加快建立和完善包括數據資源確權、交易流通、跨境傳輸、安全保護等在內的基礎性制度與標準規范，在總體國家安全觀指導下盡快厘清重要數據的范圍并出臺重要數據出境安全評估制度，采取更加精細化的數據出境管理政策。一是建立分級分類的數據岀境管理機制。先“分級”再“分類”，根據個人信息和重要數據的分類明確安全管理模式，包括“重要數據”界定問題。各部門、各行業加快制定本部門、本領域的重要數據清單，為重要數據保護提供清晰指引。二是設置數據出境的“安全閥”，探索建立數據跨境流動的負面清單，加快出臺重要數據判斷標準和制定重要數據目錄，豐富數據跨境流動的途徑，盡快完善標準合同等數據出境實施細則。三是建立數據出境認定的“白名單”機制。可借鑒歐盟經驗，積極推進在“一帶一路”倡議下的雙邊或多邊數據流通協議及機制，將相關國家和地區的企業或組織納入可自由流動的數據接收“白名單”，構建數據出境的安全信任體系，并在此基礎上建立符合自身安全標準、產業利益以及國家戰略需求的國際間數據流動圈。

（三）加快推動自由貿易試驗區等創新高地先行先試

黨的二十大報告強調，“推進高水平對外開放”“穩步擴大規則、規制、管理、標準等制度型開放”。自貿試驗區等開放高地的核心任務和價值在于制度創新。應賦予其更大改革自主權，打造高水平、寬尺度、深層次開放高地。一是支持海南自貿港、上海自貿區、北京數字貿易試驗區、粵港澳大灣區，以及數字服務出口基地等區域組建數據海關、設立“離岸數據中心”，進一步推動建立“數字自由貿易區”，深入推進數據跨境傳輸安全管理試點，率先開展先行先試，強調“因地制宜、因地施策”，以點帶面，輻射產業鏈，邁向縱深化，著力打造若干個國際數據樞紐港和數據流通的重要節點；二是積極推動國際海纜登陸站、區域性國際互聯網出入口局、離岸數據中心等跨境數據傳輸安全基礎設施建設，全力打造國際數據合作產業發展集聚區；三是探索設立國際離岸數據中心。優先推進與境外實現工業、商業數據直通，優先給予工業互聯網可信專用通道，積極打造成亞太乃至全球“數據貿易樞紐港”。

（四）積極參與數據跨境流動的國際合作治理

中國不僅應積極參與國際經貿規則的制定，還應積極引領國際經貿規則制定。在相關議題談判路徑上，我應選擇雙邊磋商、對接融入區域經貿規則、推進在WTO框架議題談判，采取雙邊、區域、多邊三條路徑齊頭并進與相互配合策略，加快推進數字貿易條款升級。將與重要貿易伙伴簽訂互信互認的雙多邊協議作為突破口，為我國數據跨境流動規則主張“增容擴圈”。積極采取“以雙邊帶多邊、以區域帶整體”的推進策略。加快與重點國別和地區開展個人信息保護和數字經濟領域的規則溝通和標準共制，推動我國的個人信息保護法案與國際立法相接軌，增強兼容性與互可操作性。依托《全球數據安全倡議》，建設性參與聯合國、G20、APEC、金磚國家、東盟地區論壇等機制關于數據安全和個人信息保護議題的討論和規則制定。同時，以“數字絲路”建設為契機，探索與共建國家簽訂個人數據、重要數據的《數據跨境傳輸合作協議》，合作制定數字貿易相關規則和技術標準，并為探尋數據跨境流動全球規制的兼容性框架提供新思路和“中國方案”，積極引領數字經濟全球化發展。

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① 當前，國際上對數據跨境流動內涵與外延的界定主要包括兩類：一類是數據跨越國界的傳輸、處理與存儲；另一類是盡管數據尚未跨越國界，但能夠被第三國主體進行訪問。如根據經濟合作與發展組織（OECD）以及聯合國跨國公司中心等國際組織的定義，數據跨境流動是指跨越國界對存儲于計算機中的機器可讀數據進行處理、存儲與傳輸。

Chinas Solutions on Acceleration of Coordinated Development for Cross-border Data Flow

Zhang Monan

（China Center for International Economic Exchanges， Beijing 100050）

Abstract： At present， the game of cross-border data flow rules has become an important frontier area of the game between big powers. Some developed countries in the United States， Japan and the European Union use their dominance of cross-border data flow rules to try to formulate higher standards of cross-border data flow rules first， which poses an increasingly serious challenge to me. China's laws and regulations on cross-border data flow still need to be improved and linked up with international rules. I need to consider the balance of interests between security and development， competition and cooperation as soon as possible， clarify the national digital sovereignty and security boundary， do a good job in the top-level design and system guarantee of cross-border data flow， speed up the improvement of cross-border data assessment and management framework， safeguard the core interests of the development of digital economy and digital trade， and enhance global digital governance. Relying on internal and external linkage to expand the "circle of friends" of China's digital rules.

Key words： Cross-border Data Flow; Digital "Regulation Lock"; "Chinese Solution"

（收稿日期：2022-12-09? ? 責任編輯：羅建邦）