中國教育評價改革的制度變遷：脈絡、邏輯與路向

馮 丹 朱德全

（西南大學，重慶 400715）

“經國序民，正其制度。”我國教育事業取得的成就，除了資源投入、技術介入等傳統因素的正向作用外，教育評價制度的導向與護航也至關重要。2020 年10 月，中共中央、國務院印發的《深化新時代教育評價改革總體方案》（以下簡稱《總體方案》）正式拉開了教育評價制度改革的序幕，并與后續頒布的政策一同為教育評價制度擘畫了一幅新藍圖。這一藍圖要變為現實，除了需研討政策本身以外，還離不開對制度變遷過程中潛藏的歷史規律的挖掘、借鑒與拓展。目前，學界已從不同研究視角、方法和理論出發，對教育評價制度變遷進行了定量研究和定性探討，既有指向教育評價整體的總括研究，又有按教育類型和評價主體展開的分類研究。已有學術成果盡管注重制度變遷影響因素的探究，但較多關注行為主體、制度屬性和外部環境之間的相互作用對制度穩定和延續的關鍵性作用[1]，以及制度機會對制度變遷的催化作用[2]，缺少對變遷歷史等縱向因素的探討。鑒于此，本研究以兼顧歷史事實回顧、政策過程詮釋和政策網絡破解的歷史制度主義為理論視角，以歷史為橫軸，以制度本身及其所處的宏觀社會結構和關涉的微觀行動者為變量，對新中國成立以來的教育評價制度進行解析，以期揭示制度變遷的復雜特征和形成機制，進而探明制度變遷的未來路向。

一、軌跡勾勒：中國教育評價改革的制度變遷脈絡

“歷史最大的特性是變，歷史分期目的是找出變點，從而窺察和掌握時代的發展特征。”[3]在教育評價改革歷程中，“為何評價、評價什么、怎么評價”是貫穿整個教育評價制度的邏輯鏈。結合貝爾（Bell）的“三領域”提法[4]，教育評價制度從屬于政治域，同時受技術經濟域和文化域的影響，對其歷史分期的審視必定要回歸到“三域”所構成的復雜時空環境中。

1.“模仿中探索”：教育評價制度的政治取向時期（1949—1977 年）

一切教育政策都是對特定社會情境的反應。[5]新中國成立初期，我國教育評價制度外受積貧積弱的經濟條件及封建殘余文化的制約，內受舊式教育理念及搖擺不定的學蘇經驗的影響，發展緩慢且呈現出模仿為主、自我探索為輔的時代特征。

在改革開放以前，我國教育評價基本局限于單一化的學生評定。[6]出于鞏固政權的需要，教育評價主要在于為教育促進無產階級政治建設提供選拔性服務。國家先后在第一次全國教育工作會議報告、《中共中央、國務院關于教育工作的指示》（以下簡稱《指示》）等文件中界定了教育“為工農服務”“為無產階級的政治服務”的功能定位。例如，在《政務院關于改革學制的決定》《關于1977 年高等學校招生工作的意見》（以下簡稱《意見》）等政策中均強調以考試實現升學，進而提高勞動人民的文化水平。與目的指向相一致，評價內容側重對教育服務政治建設情況的考察。此時，教育事業雖也強調教育與生產勞動結合，但隨政治環境變化，日漸偏向人民思想改造，如《教育部關于中學學生操行成績評定問題的通知》《關于改革高等學校招生工作的通知》等將思想政治發展放置于學生評價內容的重要乃至首要地位。同時，受計劃經濟影響，評價過程強調由政府集權管理下的學校單一主體執行，教育部門內嵌于“大政府”體制之內，誰來評、評什么、怎么評等問題均由政府統一劃定，如《指示》提出，“對學生進行鑒定……也應該采取黨委領導下，師生結合的方法”[7]，但師生只作為評價執行者存在。整體而言，這一時期出臺的教育制度雖涉及教育評價，但內容較少，且散落于多個政策之中，缺乏深入性和系統性。

2.“恢復中發展”：教育評價制度的政治-經濟取向時期（1978—1996 年）

為擺脫人才短缺困境，《意見》規定自1977年起對高等學校招生制度進行改革，加之黨的十一屆三中全會召開及其隨后開展的經濟體制改革，為教育評價制度發展賦予了新契機、新動力與新方向。

面對改革開放以及市場經濟體制改革提出的新要求，教育評價旨在為教育促進社會主義現代化建設提供督促性服務。黨的十一屆三中全會推動了我國教育事業的使命由政治斗爭工具轉為服務國家經濟建設發展，并在《中共中央關于教育體制改革的決定》《高等教育管理職責暫行規定》等政策中確立下來。出于國家發展需要，該時期教育評估是為了督促相關主體貫徹落實國家的教育方針政策等。隨著教育發展重心轉移，評價內容也轉向對教育社會適應能力的考察。例如，《關于高等學校教師職責及考核的暫行規定》《教育部關于進一步提高普通中學教育質量的幾點意見》《中小學教師考核合格證書試行辦法》《普通高等學校教育評估暫行規定》等政策，規定對學生、教師和學校的評價要在強調政治方向正確的基礎上，更側重于對適應社會需要能力的考察。在評價過程上，由政府賦權管理下的單主體執行。應社會政治經濟體制改革要求，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第七個五年計劃（1986—1990）》強調政府要簡政放權，擴大學校辦學自主權；《關于加強普通高等專科教育工作的意見》《中國教育改革和發展綱要》等政策也強調在教育評價中引入研究界、社會界的力量，但當時大多數評價活動都是政府自己進行或委托直屬事業單位開展[8]。相較于前一階段，教育評價制度在穩定的社會大局下發展迅速，但評價內容與管理主體單一等問題仍然存在。

3.“調整中轉向”：教育評價制度的政治-經濟-人本取向時期（1997—2009 年）

隨著改革開放的持續深入，國家開始意識到在經濟體制和經濟增長方式發生根本性轉變后，以升學為導向的教育難以為國家發展提供適切的驅動力，也不能滿足人民的新需求。在此情況下，教育及教育評價制度必須轉向同時關注政治、經濟以及人民的多元發展需求。

1997 年至2009 年迎來了教育評價制度發展的“春天”，受國際上第四代教育評價理論的影響，我國教育評價強調為教育促進社會主義現代化建設和人民發展提供發展性服務。《國務院關于基礎教育改革與發展的決定》（下文簡稱《決定》）指出，“堅持教育必須為社會主義現代化建設服務，為人民服務”；《國家教育督導團關于加強基礎教育督導工作的意見》也強調，“教育督導工作要以鄧小平同志‘三個面向’和江澤民同志‘三個代表’的重要思想為指導，認真貫徹落實《決定》”。此階段，教育評價由原來的“一為”轉為“兩為”，評價作用也從督促落實轉向發展提高。為與評價目的保持同頻共振，教育評價制度在內容上新增對素質教育開展情況的考察。《教育部關于積極推進中小學評價與考試制度改革的通知》《高職高專院校人才培養工作水平評估方案（試行）》《關于做好2007 年普通高等學校招生工作的通知》等評價政策均結合教育類型和學段特點將素質教育融入原有的教師、學生、教學評價，如《普通中小學校督導評估工作指導綱要（修訂稿）》相較于未修訂的版本，增加了對適應學生自身發展需要的辦學要求、因材施教和個性培養等內容的評價，弱化了對教師思想政治工作的考察，同時德育不再單列。在評價過程上，以政府宏觀引導下的學校組織為主。該時期國家進一步下放教育評價事權，從最開始在《關于進一步做好普通高等學校本科教學工作評價的若干意見》等政策中零散強調將社會力量等主體引入教育評價，深化為強調逐步完善以學校為核心、教育行政部門引導、社會共同參與的系統運行體系。[9]總體而言，教育評價制度更加科學、合理且日益系統化，但在實踐層面也存在難以落實的難題。

4.“貫通中深化”：教育評價制度的高質量發展時期（2010 年至今）

教育的社會價值與個體價值不僅不矛盾，而且是辯證統一的。此階段的教育評價制度在價值上打破了原有的對立或者并列關系，關照的既不是單一的社會或者個人，又不是二者的機械疊加，而是走向了一種價值貫通，并在貫通之中推動教育評價走向以質量為核心的內涵式發展階段。

作為對前期制度的整合與深化，此時的教育評價主要是為教育服務社會主義現代化與人民和諧發展提供更高質量的綜合性服務。胡錦濤在新世紀召開的第一次全國教育會議上明確指出，“教育是國計，也是民生”。隨后頒布的《教育部關于積極推進高等職業教育考試招生制度改革的指導意見》等政策進一步推動了教育評價制度社會本位和個人本位價值取向的整合，并在《國務院關于深化考試招生制度改革的實施意見》等政策中進一步聚焦為保障立德樹人根本任務的落實。隨著教育改革的持續推進，教育評價內容調整為對各級各類教育發展質量的考察。通過分析《關于破除高校哲學社會科學研究評價中“唯論文”不良導向的若干意見》《普通高中學校辦學質量評價指南》《特殊教育辦學質量評價指南》等政策中涉及的評價指標可以發現，對學校、教師以及學生的評價不僅結合了不同主體、不同學段、不同類型教育的特點，還從重視經費投入、教學條件等“量”的指標轉為重視人才培養質量等“質”的指標。在評價過程上，強調管辦評分離下的多主體協同參與。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020 年）》明確提出，以轉變政府職能和簡政放權為重點，促進管辦評分離；《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》《教育部關于深入推進教育管辦評分離促進政府職能轉變的若干意見》《關于深化教育體制機制改革的意見》等政策不僅確立了政府、高校、社會多元主體參與教育評價的必要性與合法性，還提出了健全涵蓋自我評價與外部評價的評價體系。這一時期的教育評價制度作為對前三個階段的揚棄，不僅在價值指向上更為合理，在行動指導上也更具科學性與嚴密性，開啟了教育評價制度發展的新局面。

二、內在詮釋：中國教育評價改革的制度變遷邏輯

“制度實際上也就是某一歷史進程的具體遺產”，[10]新時代的使命不僅在于繼承“遺產”，更要注重對“遺產”生成邏輯的挖掘和繼承。與行為主義者主張通過研究主體行為、態度等來解釋政策或社會現象不同，歷史制度主義者主張在特定的情境中進行分析和研究，尤其強調歷史過程在制度形成中的作用，此處的“歷史過程”并非僅僅指過去的事件，它更強調過去對現在的影響，即常說的路徑依賴。[11]從歷史制度主義的視角來看，我國教育評價制度的影響因素既不限于某一場域，又不限于某一時段，更不限于某一群體，而是一個跨場域、跨時段、跨群體的存在。因此，對教育評價制度變遷邏輯的梳理需要將其置于兼顧教育系統“內與外”“古與今”“利與義”的復雜關系之中。

1.結構邏輯：教育評價制度變遷的深層結構分析

“政策環境是影響政策制定的主要因素，任何政策都依賴環境而生成。”[12]教育評價制度作為教育制度的重要組成部分，其內在結構與變遷過程同教育制度一樣，受政治體制、經濟制度、文化觀念等宏觀環境因素的影響。

政治體制在因果關系中框定了教育評價制度變遷的內在屬性。政治是對統治階級意志的反映，行政是對其意志的執行，政治環境則是公共政策最直接的影響因素。[13]我國教育評價制度變遷建立在政府核心力量發揮的基礎上，因而要理解并闡釋其變遷就必須從政府內隱的意識形態和外顯的國家戰略切入。從理念上看，政治根本取向框定了制度“為了人民”的價值屬性。回顧整個變遷歷程，我國教育評價制度雖有從早期的政治性、經濟性的單一價值關照走向后期的政治性、經濟性和人本性的全面兼顧，但始終未脫離以人民為中心的價值指向。從行動上看，政治核心思路框定了制度“依靠人民”的實踐屬性。早在1958 年中共中央、國務院發布的《指示》中就指出，“教育工作的專門的隊伍必須與群眾結合，辦教育更必須依靠群眾”。我國教育評價制度雖經歷了從政府統一管理到多元主體協同參與的變遷歷程，但人民始終存在于評價過程中并發揮著重要作用。

經濟制度在條件關系中調節了教育評價制度變遷的節奏重點。“人們按照自己的物質生產的發展建立相應的社會關系。”[14]自新中國成立以來，我國教育評價制度的每次演進均與國家經濟社會發展關系密切。其中，經濟體制機制的調整使制度變遷速度得以提升。新中國成立初期，我國執行的是計劃經濟體制，政府以行政手段配置教育資源，教育評價制度困囿于自上而下的計劃中。直至市場經濟體制的初步建立及市場力量的引入，教育評價制度才擺脫政府自上而下的絕對控制，并隨市場經濟的發展而飛速更新迭代。此外，經濟發展動力源的轉變則為制度變遷提供了方向。自新中國成立至改革開放前期，精神力量一直被視為經濟發展的主要動力[15]；改革開放后，經濟發展的動力才全面轉向科學技術，教育評價制度所聚焦的內容也相應從政治思想統一性考察轉向對社會適應能力、素質教育等內容的考察。

文化觀念在同構關系中默化了教育評價制度變遷的行動理念。“制度本身歸根結底又是受制度設計者所持文化觀念影響的產物”[16]，社會文化中內隱的價值觀念和外顯的制度規則影響著教育評價制度的變遷。一是社會文化內隱的價值觀念轉變促使制度價值指向從社會轉向人本。新中國成立之初，我國教育評價制度主要受儒家和蘇聯社會文化的影響，呈現出顯著的社會本位特征；改革開放后，在以歐美國家為代表的個人本位文化觀念的影響下，主體開始從社會本位文化中解放出來，逐漸關注到自身的發展需要，教育評價制度的“天平”也逐漸偏向個人。二是社會文化外顯的制度規范轉變促使制度中的主體規定從一元走向多元。從夏、商、西周開始形成的中央集權制文化一直存續于我國教育系統之中，一定程度上制約著人民參與教育評價的行動；直至后期民主制文化的引入與普及，教育管理者和其他利益相關主體才萌生出了讓多主體參與教育評價的認識和需要，多主體協同參與的局面才日漸成型。

2.歷史邏輯：教育評價制度變遷的路徑依賴分析

如果政治環境的變化、經濟結構的調整及文化觀念的轉變會直接造成制度的變遷，那么歷史也就無關緊要了。歷史制度主義研究者在對制度變遷歷程進行剖析后發現，所有制度都存在一種與運行時間相對應的自我復制機制，其以高昂的制度轉換成本、自我強化的學習效益和制度轉換的適應性障礙等機制有力強化對原有制度的選擇，阻礙制度變遷的發生。

高昂的制度轉換成本致使教育評價制度變遷可行性被低估。一項教育制度實現從無到有的建構往往離不開經濟、制度和人力成本的支撐。自新中國成立以來，黨和國家圍繞不同教育類型和不同學段的教育評價問題，先后頒布了百余項政策，搭建了教育部高等教育教學評估中心、中國基礎教育質量監測協同創新中心等平臺，各級地方政府以及教育主管部門也結合地方實際發展情況進行了相關配套制度、監測中心等的建設。前期巨大投入在為既有教育評價制度打下堅實基礎的同時，也決定了如果行動者要選擇對現有制度進行修訂與替換，就必須在承擔原有經濟、制度和人力成本并犧牲現有制度部分收益的基礎上，額外承擔未來可能產生的增量成本，如《總體方案》中所提出的“堅持科學有效，改進結果評價，強化過程評價……”等新內容與新思想的落實就需要大量的專業化人才和技術資源作為支撐，這對于資源和權力有限的行動者而言具有較大挑戰，制度變遷可行性也可能被低估。

持續的自我強化學習致使教育評價制度變遷重要性被覆蓋。制度是集體行動所遵循的規則與共識，其落實就是行動主體對規則的適應與執行。站在制度變遷的岔路口上，行動者要么摒棄原有的理念與方法，開啟對新制度的適應；要么在慣性作用下堅守原制度。自改革開放以來，我國教育評價制度雖發生過兩次轉變，但在政治-經濟取向時期所構建的制度憑借其可操作性、效率性、客觀性等優勢，即便是在國家倡導素質教育并提出新制度要求的情況下也仍然十分活躍。在既有制度存續的“正常時期”，教育評價制度的向外推廣和向下深入促使教育行政管理人員、教師等微觀實施主體已經掌握了在該制度矩陣下如何更好地開展教育評價活動的經驗，并已形成推動改革的結構模式。在此情況下，要求行動者在放棄已有評價經驗的基礎上去適應新的評價理念、掌握新的評價方式并與其他行動者建立新的聯系，制度變遷的重要性往往會受行動者的惰性與慣性所影響。

轉化適應性預期障礙致使教育評價制度變遷必要性被削弱。“隨著以特定制度為基礎的契約盛行，將減少這項制度持久下去的不確定性。”[17]新中國成立以來，我國教育評價制度在總體上可分為制度斷裂的“關鍵性枝節點期”和存續的“正常期”。在“斷裂期”，教育評價制度經歷了從移植模仿到自我探索的曲折往復歷程，以推薦入學為主的教育評價制度未能很好地保障教育公平；而“正常期”則完整經歷了“恢復中發展”“調整中轉向”兩大穩定階段。當前，《總體方案》及后續政策提出的制度設想實質上是要打破新公共管理理論支撐下的績效主義量化評價方式，實現從形式評價向實質評價轉向，這雖然能克服既有制度存在的不足，但也面臨外在社會道德倫理不完善、內在教育資源有限等帶來的潛在風險。概言之，新制度要想成功扎根，需要行動者在克服對之前改革失敗教訓所帶來的擔憂以及適應原制度心理預期的基礎上，接受新制度可能帶來的風險，但這無疑會削弱制度變遷在行動者認識中的必要性。

3.主體邏輯：教育評價制度變遷的動力機制分析

“盡管制度的結構因素或許建立起某種環境使確定的結果更為可能，但是仍然需要相關的決策制定者把那些約束轉化為行動。”[18]在教育評價制度變遷的漸進過程中，或行動者之間的利益博弈，或行動者觀念的轉變使得自下而上的制度變遷持續發生。

以利益博弈為中心的行動者相互制衡驅使教育評價制度發生變遷。制度的不穩定因素主要源于行動者不平衡的權益關系。在教育評價制度變遷中，一方面，價值主體之間的利益博弈致使制度發生戰略性變遷。作為制度核心存在的價值主體并非固定不變，隨著市場經濟的介入以及學校和學生規模的不斷擴張，其先后經歷了“政府”單主體、“政府-社會”雙主體和“政府-社會-人民”三主體的轉變，伴隨這些多元利益主體的持續加入以及多元利益訴求的充分表達，教育評價體系中的價值沖突等問題也愈加凸顯，由此引發制度層面對教育評價價值、內容和實踐的再規定。另一方面，評價主體之間的利益博弈致使制度發生戰術性變遷。教育評價制度的建設不僅要考慮制度價值指向的正確性，也需要同時考慮制度執行的可操作性，即考慮評價主體落實制度的可行性和便利性，如圍繞素質教育提出的評價制度在價值指向上雖做到了兼顧多方價值主體的利益，但卻未考慮評價主體的可操作性，從而引發了后續制度的戰術性調整。

以經驗學習為中心的行動者觀念轉變驅使教育評價制度發生變遷。教育評價制度變遷和教育問題并不是單向的服務與被服務、創造與被創造的關系，教育問題往往能引導教育評價制度變遷的方向，同時教育評價制度又能影響教育問題的轉化，而教育評價經驗則在其中扮演供給者和引導者的雙重身份。從適應的角度看，對評價經驗的學習能夠促使行動者以制度的改革解決既存的教育問題。與教育評價是教育發展的工具和手段同理，不論是對蘇聯教育評價經驗的借鑒，還是對歐美國家經驗的學習，我國教育與教育評價的關系主要停留于“因改教育而改評價”的發展階段，[19]即出于解決教育問題的需要迫使行動者學習國際經驗，進而推動教育評價制度的改革。從引領的角度看，對經驗的學習能夠促使行動者以制度的改革引領教育的發展。雖然我國對國際教育評價經驗的借鑒主要以解決現有教育問題為導向，但隨著人們對國外教育評價經驗的深入學習與研究，出現了“因改評價而改教育”的引領性思路，即強調通過對最新教育評價理念的學習，以制度的超前化變遷引領教育事業的發展。

三、時代回應：中國教育評價改革的制度變遷路向

“歷史可能既是一種長期的不間斷的耐心，又是最終要沖破所有界限的一種敏捷運動。”[20]運用歷史制度主義對教育評價制度變遷進行研究的主要任務不僅在于掌握制度變遷的結構邏輯、歷史邏輯和主體邏輯，更在于將新時代的要求和契機與多重變遷邏輯有機結合起來，以為教育評價制度變遷指明路向。

1.鎖定原則：在守住“內在規定”的基礎上把握“外在契機”

教育評價制度變遷既是在特定社會結構下對教育評價行動的再規定，也是一項相對獨立且科學的實踐活動，前者決定必須以“變”保持制度與社會變革的同步，深化制度的合目的性；后者決定必須以“不變”恪守制度自身的內在規定，保持制度的合規律性。

首先，要依循制度變革的內在規定，以“守”保持教育評價制度的合規律性。“規律是事物及其發展過程中的必然的聯系。”[21]教育評價制度內在規律性表現為對教育評價活動的規定，也就決定其變遷離不開對人性、人生和成人的終極關懷。[22]具體而言，一方面，要依循對教育進行價值判斷的工具性規定。同教育制度改革是為了教育制度能夠更好地發揮保障教育活動有序開展一樣，教育評價制度的變遷同樣應該遵循教育評價更好地評判教育價值的內在規定，促使教育走向更高質量。另一方面，要依循以人為中心的倫理性規定。任何制度安排都要受到一定的倫理觀念支配。[23]未來教育評價制度的變遷應進一步強化與人相關的倫理性規定，如在信息時代下尤其要以相關評價指標、評價方法等的調整去規避評價數據采集、分析、使用等環節可能出現的數據安全問題。

其次，要找準制度變革的外在契機，以“變”深化教育評價制度的合目的性。新時代要用好教育評價，關鍵在于打破就教育論教育的思維“洞穴”，從社會系統的角度對教育評價改革進行制度設計。[24]教育評價制度應找準政治體制、經濟制度、文化觀念的新要求與新變化，在“變”中深化制度的合目的性。站在新的歷史時期，一方面，要通過對社會發展需要的動態掌握，強化制度的合目的性。隨著知識革命、科技革命、社會革命、質量革命等的持續推進，促使國家、社會等價值主體評判教育發展的價值標準處于動態變化之中，那么與之相應的教育評價制度也必須緊扣立德樹人根本任務，對評價的目標、內容、過程等規定進行有針對性地重構與拓展。另一方面，要以對社會宏觀背景中可用要素的動態掌握，鞏固制度的合目的性。隨著科學技術、經濟和文化思想等的創新發展，教育評價制度應以融通教育評價要點與社會新生要素為手段，鞏固制度的合目的性，如以強調對計算機輔助測驗、AI 智能評價等技術的使用，促進四大評價方式的智能化推廣和運用。

2.調控過程：在側重“歷史繼承”的基礎上尋求“現狀突破”

教育評價制度變遷既是制度需求與供給互動的產物，又是從舊制度中生發出新制度的歷時性過程，充滿著“制度記憶”，由此也面臨著非人為原因所形成的慣性以及人為原因所形成的惰性這一拉力。如何以教育評價制度的“斷”與“續”緩解或抵消制度變遷中的拉力，成為制度順利變遷的關鍵。

從制度變遷拉力的削弱出發，應以辯證的變遷思維助力教育評價制度的歷史繼承。教育評價制度變遷的歷史經驗生動展現出斷裂式制度變遷的非必要性，制度變遷最佳方式應在保證科學性的基礎上，漸進穩妥地在原有制度基礎上進行調整、置換。當前我國的政治、經濟和文化發展趨勢決定了教育評價制度不存在斷裂式變遷的必要性。此外，制度改革成本高低直接影響著改革主管部門的決心和各方變革的實際實施質量，教育評價制度否定越多，其對應的成本就越高，各利益主體采取行動的動力就會越小，進而變相阻礙制度變遷。未來，不可用“非黑即白”“非用即棄”等二元對立思維去看待教育評價制度變遷，而應以辯證思維對現存制度的運行現狀進行解析，并通過對現存制度的調試與完善，將消極的“路徑依賴”轉為積極的“路徑延續”。

從制度變遷拉力的抵消出發，應以完善的配套制度助力教育評價制度的現狀突破。“政策的路徑依賴特征有助于保持政策發展穩定性的同時，也可以帶來掣肘政策創新的危險。”[25]新中國成立以來，我國教育評價制度雖取得一定進步，但仍然存在“五唯”問題，新制度的明晰性、可操作性和完善性被配套政策供給不足和政策工具配置失衡等問題所消解。[26]針對此，一方面，要圍繞評價制度執行所需，加強保障型制度供給。“風險與收益”的利弊權衡是影響制度利益相關者最主要的因素，國家應通過建立教育評價制度改革獎勵問責制度、改革培訓制度等，提高制度利益相關者參與制度改革的積極性和能動性。另一方面，要圍繞評價制度發展所需，加強調整型制度供給。政策議程的建立和制定在于問題溪流、政策溪流與政治溪流的匯流，“如果沒有政策企業家的出現，這三條溪流的匯合是不可能發生的”[27]。因而有必要充分調動政策企業家在制度建設中的能動作用，推動教育評價“三流”的融合以開啟政策之窗。

3.激活主體：在強化“統一規范”的基礎上突出“自主創新”

當前，“政府主導、多方參與”的互動性公共空間正逐步形成，多元主體的參與在帶給教育評價制度多元行動力量的同時，也決定了多元行動者相互博弈局面的必然存在。面對當前教育評價活動中所存在的主體價值取向偏頗、結構單一、能力有限等問題，教育評價制度有必要從外在規約與理性干預兩個方面為主體激活奠定制度基礎。

從底層思維出發，應進一步明晰主體價值指向和權責關系等內容。在關涉多方利益主體的制度體系中，必須要有權責關系明確的法律法規來規范和約束利益相關方的權利和義務。[28]為結束多主體混亂無序參與教育評價制度變遷的局面，有必要在制度層面進一步強化主體的價值取向和行動權利。一方面，要以對主體價值取向的調查來細化制度的價值指向。比起評估得多和評估得好，重要的是知道評估服務于哪些人和哪些價值觀。破“五唯”的關鍵在于破除價值取向的絕對化與單一化，這要求教育評價制度研究者調查掌握人民的觀點并將其融入政策解讀，以進一步豐富和細化立德樹人根本任務的內涵。另一方面，要以對主體行動權責的劃分來細化制度的權責布局。面對當前我國教育評價制度制定過程中所存在的政府具有絕對的壟斷權[29]，其他利益主體經常以旁觀者角色“置身事外”等問題[30]，應以自上而下地賦予行動者明確、清晰而正式的制度化地位為基礎，以發揮各主體能力特長為關鍵，對其“能為”與“何為”等問題作出清晰的界定。

從發展思維出發，應進一步強化主體行動意愿和行動能力培育等內容。推動制度建設從“制度規定決定主體行動”走向“主體行動完善制度規定”是教育評價制度適應快速發展的社會的必然之舉。一方面，要以對主體價值理性的培育來提升主體執行制度的意愿。教育評價制度具有公共屬性，在制度變遷的公共選擇過程中需要克服“集體行動的邏輯”。面對當前改革實施者存在的改革目的利己化、思維簡單化和舉措保守化等問題，[31]有必要強化對主體所持有的公共性價值觀的培育，以克服理性經濟人的自利理念，遠離“奧爾森困境”。另一方面，要以對主體工具理性的培育來提升主體執行并改進制度的能力。“完美的評價體制是不存在的，因而評價體制改革應持續跟進。”[32]針對復雜的教育評價活動，應以強調提升主體對大數據等新興技術的使用能力、對國內外教育評價經驗的學習與研究能力等，在推動主體更有能力落實評價制度的同時，賦予其改進乃至創新現有制度的知識與能力。