基于政府合作視角的京津冀協同創新共同體構建研究

薄文廣，黃南

摘要：創新在中國式現代化建設大局中處于核心地位，而當前京津冀創新資源分布呈現出以北京為單中心的極化特征，且越是高端資源，三地差距越大。涉及到區域間利益關系調整的跨區域創新共同體合作也存在著市場失靈的現象，單純依靠市場之手，京津冀協同創新共同體構建顯然面臨著巨大挑戰，因此三地有為政府合作對于京津冀協同創新共同體構建就具有突出的必要性。但當前京津冀協同創新共同體中的政府合作存在著較小約束力的行政協議較多、較多強制性的法律法規較少，宏觀的決策層面較多、微觀的執行監督反饋層面較少，利益共贏的計劃合作較多，利益沖突后的協調機制較少等特征。為加快推動京津冀協同創新共同體向縱深拓展，應以中央政府的理性頂層設計為基礎、三地政府的主動先行先試為突破、高效協同的合作載體建設為抓手、非政府主體的充分發揮為支撐，各方協同，多措并舉，以取得良好效果。

關鍵詞：京津冀協同發展;創新共同體;政府合作

中圖分類號：F061.5 文獻標識碼：A文章編號：1007-2101（2023）03-0055-08

當前，世界正面臨著百年未有之大變局，為了更好地應對外部環境變化，加快實現中華民族的偉大復興，以習近平同志為核心的黨中央根據中國對外部環境的研判，基于中國自身發展特征，審時度勢，做出立足新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局的重大戰略抉擇，并在《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二○三五年遠景目標的建議》中強調提出，堅持創新在中國現代化建設全局中的核心地位。黨的二十大報告也提出，健全新型舉國體制，構建具有全球競爭力的創新生態，提升國家創新體系整體效能，以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興。

隨著全球競爭日益激烈、復雜，創新模式不斷由封閉逐漸走向開放，由獨占走向共享，當前，更強調整體性以及追求共同的價值和目標而非單純個體理性，更強調整個創新生態環境構建而非單一創新要素優化的共同體概念開始形成，這些整體性、共同性、生態性的理念貫徹也正好與政府發揮的規劃引導、協調服務和制度保障等有機契合。因此協同創新共同體得到了世界各國政府的廣泛關注。美國分別于2008年和2010年提出了《空間力量： 建設美國創新共同體體系的國家戰略》以及《空間力量2.0：創新力量》報告，試圖構建能最大限度地整合美國乃至全球資源的“美國創新共同體”[1]，歐盟在總結“地平線2020”成功經驗的基礎上提出了歐洲有史以來最大規模支持研發和創新的跨國計劃——“地平線”計劃，以有效提升歐洲全球競爭力。在國內區域發展上，無論是《京津冀協同發展規劃綱要》和《長江三角洲城市群發展規劃》，都明確提出要“建設協同創新共同體”。

京津冀地區作為中國四大經濟增長極之一且為北方最大規模經濟體，隨著納入國家發展戰略的京津冀協同發展日益深入，京津冀協同發展取得了較大進步。2022年，京津冀經濟總量突破10萬億元，按現價計算，是《京津冀協同發展規劃綱要》2015年正式實施時的1.44倍，但相對于更多由政府主導的交通基礎設施互聯互通以及區域環境聯防聯治，基于市場共贏的產業協同才是京津冀協同發展的重要和持續支撐，但三地經濟總量在全國占比卻呈現逐年降低態勢，從2015年的10.07%下降至2022年的8.28%，2022年京津冀三地經濟總量僅為同期江蘇省的81.6%和廣東省的77.7%①，三地產業協同發展不容樂觀，在四大經濟增長極中獲批最早的京津冀區域經濟發展卻最為遲緩，甚至成為近些年來中國北方經濟發展日益落后于南方的重要誘因之一。

按照《京津冀協同發展規劃綱要》，三地政府均將構建京津冀協同創新共同體作為“十四五”期間一項重要工作。因此如何充分利用北京雄厚的科技研發資源，構建京津冀協同創新共同體，賦能三地相關產業協同發展，就成了解決當前京津冀協同發展較為遲緩問題中的突出因素，同時作為北方最大規模經濟體的京津冀地區的高質量發展也可以減緩南北方之間日益明顯的發展差距，北京強大的科技潛力在轉為現實的經濟實力過程中，也可以為全國深化科技體制改革提供經驗，從而更好發揮北京作為全國科技創新中心的輻射帶動作用，助力加快實現整個中國經濟由之前投資驅動向高質量發展要求下的創新驅動轉型。

一、京津冀協同創新共同體構建中有為政府合作的必要性

近年來，京津冀三地積極貫徹和落實《京津冀協同發展規劃綱要》的相關決策部署，加快體制和政策創新，在科技創新合作制度建設、創新合作平臺搭建、創新要素流動、創新要素共享、創新服務保障、鼓勵和吸引科技企業跨區域布局等方面做了大量工作，為三地協同創新共同體構建提供了有力支撐。但由于我國創新主體（主要包括高校、科研院所、企業等特別是前兩者）脫胎于計劃經濟體系，特別是在高校和科研院所等國家所屬的創新資源分布上，北京具有天然的巨大優勢，2021年，京津冀三地本科及以上層次高校的比重分別為42.1%、19.5%、38.4%②，而在高層次的研究型“雙一流”高校分布上，北京占比達到了82.93%，河北省僅有2所大學入選，且其中1所坐落于天津。③在表征科技創新能力更強的國家級重點實驗室和國家級工程技術研究中心的分布上，2020年北京占比分別為84.0%和79.1%④。此外，在三地高新技術企業數量、研發人員數量和研發經費內部支出等市場化創新資源指標上，2020年北京的占比也分別達到63.1%、58.7%和67.5%，均遠超津冀兩地。⑤綜合來看，三地創新資源呈現出以北京為中心的極化分布特征，并且越是高端創新資源，三地差距越大。

當前提升創新能力已成為國家戰略選擇，具有強大科技創新能力的北京無疑會在整個中國高質量發展中承擔越發重要的支撐作用。而隨著中國基礎設施的日益完善，當前物理距離在跨區域產業協同方面限制作用愈發減弱，當前京津冀三地產業發展階段迥異也導致津冀與北京相關產業的關聯和配套能力遜于長三角和珠三角，且北京創新資源的行業分布與津冀主導產業之間存在錯配（北京在電子信息、生物醫藥、新能源新材料等領域具有強大的研發實力，但無論是天津還是河北，石化、冶金等傳統重工業都是其主導產業），再加上津冀兩地的營商環境、政府為企業主動服務的意識以及相關產業扶持政策的落地實施上都與國內發達地區之間存在著一定差距，上述因素的共同作用使得北京部分科技成果選擇“蛙跳式”轉移到（潛在）收益更大的長珠三角而非地理更近但（潛在）收益較低的津冀地區。據統計，2021年，北京流向津冀技術合同5 434項，成交額350.4億元，僅占同期北京流向外省市技術合同成交額4 347.7億元的8.1%，甚至比2019年降低了1.76個百分點。⑥此外，京津冀地區創新鏈和產業鏈的深度融合還遠未形成，作為創新源的北京與作為創新承接地的津冀成果擴散環境差距明顯，三地創新政策統籌和協調性也大大滯后于三地產業協同需求。因此單純依靠看不見的市場之手，三地協同創新共同體的構建將面臨巨大挑戰，也必將是一個漫長過程，無法實現中央對京津冀協同發展規劃綱要的相關目標要求，也無法滿足津冀百姓對美好生活的向往。

此外，更為重要的是，在當前中央政治集權和地方經濟分權的制度設計下，無論是技術創新領域、區際利益協調以及相關制度創新領域，都存在著市場失靈現象。特別是在涉及到不同區域之間各種利益關系調整的跨區域創新共同體建設中，單純依靠市場機制，無法實現更強調開放共享、利益互惠、協同發展的共同體發展。而中國國情下的各級地方政府也不僅僅是充當完全市場經濟中的“守夜人”角色，而是深深地嵌入或融入到所在轄區的經濟發展中，甚至成為了一個地區經濟發展快慢的重要決定性力量。因此，掌握著土地、資本、技術、數據、自然資源等大量底層要素資源以及具有出臺相關政策影響產業發展水平的有為政府，更應加強合作，充分發揮政府的規劃和引導作用，促進創新資源在區域之間的雙向互動和優化配置。特別是在北京的經濟和政治地位都遠高于津冀的現實制度約束下，三地之間的有為政府合作（不僅僅包括地方政府，也包括了處于頂層地位的中央政府），對于京津冀協同創新共同體的構建與完善，都起著不可或缺的重要作用。

二、京津冀協同創新共同體構建中的政府合作特征

（一）較小約束力的行政協議較多，較多強制性的法律法規較少

京津冀三地協同創新共同體建設，是京津冀產業協同發展的一項重要內容，也是推動京津冀協同發展的一個重要途徑。中央相關部門紛紛落實《京津冀協同發展規劃綱要》中的決策部署，積極開展體制機制創新，為三地創新共同體構建提供政策保障。 2015年6月，財政部和國家稅務總局聯合印發《京津冀協同發展產業轉移對接企業稅收收入分享辦法》，提出遷出企業完成工商和稅務登記變更并達產后，三年內繳納的“三稅”地方分成部分，由遷入地和遷出地五五分成。2015年12月，國家稅務總局印發《關于京津冀范圍內納稅人辦理跨省（市）遷移有關問題的通知》，允許簡化京津冀范圍內納稅人跨省（市）遷移手續[2]。2016年6月，《京津冀系統推進全面創新改革試驗方案》及三省市各自改革試驗方案經國務院批復后已經正式實施，這些政策的出臺大大促進了北京相關企業向津冀兩地的轉移。

國家科技部作為科技創新的主管部門，京津冀三地建立了國家科技部主導下的京津冀協同創新“1+3”聯動工作機制，并通過定期組織三地副省級領導協商會晤等形式，共同研究推動京津冀協同創新共同體的共建，相繼達成了《關于共同推進京津冀協同創新共同體建設合作協議（2015—2017年）》以及《關于共同推進京津冀協同創新共同體建設合作協議（2018—2020年）》等系列合作協議。此外，針對北京科技資源主要產業化平臺的北京中關村國家自主創新示范區，北京市也制定了《北京中關村國家自主創新示范區京津冀協同創新共同體建設行動計劃》，鼓勵其在電子信息、先進制造、新能源與高效節能技術、新材料與應用技術等戰略新興產業上與津冀合作共建了十多個協同創新共同體。天津市出臺了《天津市支持重點平臺服務京津冀協同發展的政策措施》，除了鼓勵三地之間“集體”對“集體”的協同合作外，京津冀三地地方政府也聯合其他社會機構成立了相關產業基金，加快三地創新共同體構建，如科技部與京津冀三地科技部門共同出資設立規模10億元的“京津冀協同創新科技成果轉化創業投資基金”， 規模10億元的雄安成果轉化基金已經由河北省政府批準，僅首期規模就為100億元的京津冀協同發展產業投資基金在濱海高新區設立。

綜合來看，在中央部門的相關指導下，京津冀三地地方政府主導簽訂了許多行政協議、制定和實施了大量促進三地創新共同體構建的政策、計劃和行動方案等文件，但由于我國現行法律體系中并沒有關于“行政協議”的相關條款，且上述協議或文件均主要由地方政府自上而下進行主導，并依靠行政方式推行，地方政府間的利益協商與協議簽訂程序和過程也較少公開，更多是在地方政府行政系統內部完成社會公眾被動地獲悉達成。在創新共同體日益網絡化、復雜化、協同化的背景下，缺少部門協同和公眾、社會參與常會導致政府“好心卻沒辦成好事”的不利結果發生。

（二）宏觀決策層面較多，微觀執行監督反饋層面較少

京津冀三地協同創新共同體是在北京、天津、河北三個創新共同體基礎上進行的協同和統籌，以發揮1+1+1>3的共贏效果，而當前三地簽訂的協議和出臺的大量政策文件更多是在較寬泛的宏觀層面，在一些需要統籌和跨省協調的相關行政協議的執行、監督、反饋等方面較少。雖然當前國務院成立了由副總理任組長，京津冀三地和相關部委主要領導任組員的京津冀協同發展領導小組作為統籌和協調機構，但這種自上而下的決策和執行合作機制的運行通常無固定舉辦周期，對話時間較短，臨時性和機動性都較強。

即使三地政府合作熱情高漲，但具體實施也都需要微觀企業主體來實現，即使是擁有眾多高科技企業的北京中關村科技園管理委員會，其對下轄企業也沒有直接上下級隸屬關系，北京國企也都需要按照國有資產保值增值原則進行運營。在政策落實過程中，一些具體的細節問題，例如當前高新技術企業資質無法做到在京津冀三地內部平移、醫療器械注冊人制度暫未落地實施、北京子公司項目落地河北后一些進口設備無法享受北京海關免稅政策等，如果這些問題不能得到有效解決，也會減緩三地創新共同體和協同合作步伐。

另外，相對于前端的協同創新共同體遲緩的原因分析，以及中端的制定解決問題的舉措和具體執行和保障，處于末端的政策評估及反饋調整在我國也較少受到關注，因此常常被忽視。但實際上，微觀的政策評估與反饋也是一個閉環運作的重要組成部分，對于影響范圍和影響程度都十分巨大的一些區域政策而言更是如此。而當前，雖然京津冀三地為了協同創新共同體構建，制定了大量的政策性文件，但由于一些具體數據和流程等相關資料和數據從公開渠道較難獲取，使得國內對涉及到多個城市的跨區域創新共同體構建的相關內容和出臺的主要政策效果評估關注較少，也使得相關協議和政策的實際效力大打折扣，同時難以準確制定下一步的行動計劃，甚至出現“為了發文件而發文件”的狀況。

（三）利益共贏的計劃合作較多，利益沖突的協調機制建設較少

為了更好地落實《京津冀協同發展綱要》中的決策部署，京津冀三地地方政府也制定了許多促進共贏的三地協同創新共同體建設的相關文件，三地創新要素共享逐步建立。北京市2018年修訂《首都科技創新券資金管理辦法》，啟動了京津冀創新券試點以及三地科技創新券互認互通，主要支持三地企業利用異地科研設施與儀器開展研發和科技創新活動。2021年，河北省制定了《河北省重大科技成果轉化行動實施方案》，三地合力推動了京冀聯合實驗室共建、京石一站一臺（首都科技條件平臺、石家莊合作站和北京技術市場石家莊服務平臺）等合作成果，初步形成了梯次有序、分工協作的戰略合作模式。

當前津冀產業發展更多需要北京研發而非北京研發需要在津冀轉化的實際情況，也導致三者合作地位不對等（特別是在霧霾治理、社會穩定、疫情防控等領域，津冀都要首先承擔好北京護城河角色），京津冀三地內部也沒有形成類似長三角定期召開且各成員之間輪流主持，更多建立在平等合作共贏理念之上的長三角主要領導座談會、長三角地區合作與發展聯席會議、長三角城市經濟協調會等決策—協調—執行聯動的常態化合作機制。這種建立在三地不平等甚至是讓強者更強而非照顧弱勢一方以促進強弱平衡的合作理念，也使得三地政府合作較難達到三者共贏目的。

更為重要的是，雖然三地合作有著完美的計劃，但其實施和呈現過程中仍存在著較大的變數，特別是作為“理性經濟人”，地方政府也可能追求自身利益最大化，當地方政府合作利益與地方個體利益相互一致時，地方政府會積極主動合作，而對未能給轄區帶來利益甚至帶來不利影響的相關事項則較為被動，有時甚至采取拖延或是間接抵觸等行為，進而可能導致“個體受益，集體受損”的結果發生。而在京津冀三地區域發展現實中，由于各協調主體利益訴求不一致（包括中央政府和地方政府、企業、居民以及非政府組織），且客觀上具有多元性與差異性，因此各利益主體在協議履行過程中常因預期的變化或意外事件采取不合作策略，從而導致區際利益協調糾紛甚至發生沖突。因此，為了保障三地相關協議的切實履行，需要完善明確的區際利益協調機制，包括利益表達與訴求機制、利益分享與補償機制、利益協商與協議機制、利益監督與解決機制以及利益評估與反饋機制等一系列閉環化程序，從而切實保障三地協同創新共同體構建中利益協調過程的規范性、有效性及可持續性。

三、強化京津冀協同創新共同體縱深拓展中政府合作的建議

（一）以中央政府的理性頂層設計為基礎

包括三地四方（京津冀以及中央，且作為中央所在地的“首都”和作為普通直轄市的“北京”之間的作用難以清晰分割）關系中的京津冀地區，無論是經濟實力、政治權力和政府治理能力，三者之間都存在著較大差異，當前三地協同創新共同體建設已經滯后于三地協同發展的要求，在沒有更高層級的中央政府的強力干預下，京津冀三者自身很難彌補這個差距，因此具有統一高效的管理體系以及舉全國之力協調資源的能力的中央政府理性的統籌頂層設計，是京津冀協同創新共同體中政府合作的前提基礎和制度保障。但中央對于三地系統創新共同體的促進作用應進行清晰的界定，重點應放在制度和規劃的理性頂層設計上，以及憑借三地各自的力量無法解決的一些制度性政策壁壘和規定上，而不能只通過撒錢或給項目的短期方式解決。例如針對三地相關行政協議中選擇性執行問題，中央應在京津冀協調領導小組下面成立京津冀協同創新發展管理委員會，聯合三地編制京津冀區域重點行業的專項規劃。工信部已經編制印發《京津冀協同發展產業升級轉移規劃（2015—2020年）》，京津冀三地工信部門也聯合開展《面向“十四五”京津冀產業協同布局》課題研究，并形成《京津冀產業協同規劃（建議稿）》，明確三地重點產業的產業鏈各環節分工，特別是京津冀區域以打造世界級先進制造業集群為目標，提升對區域創新鏈、產業鏈規劃布局的引導，并聯合編制重點產業地圖，進行統一管理、統一督查、統一監測、統一評估，避免各地政策和規劃的“單打獨斗”“各自為戰”問題，加快提升科技創新的投入產出效率。

對于當前已經定位成為北京功能疏解集中承載地，但自身產業基礎和人才基礎均十分薄弱的雄安新區，其路網基礎設施等硬件建設已經基本完成，亟需外部科技資源的大規模注入。中央應該加大統籌安排力度，加快建立京津冀區域創新的反磁力中心，并通過京津冀三地之間便捷交通，促進京津冀創新資源的“單中心”格局向“空間擴散”格局轉變，推動河北盡快解決科技創新短板問題。由于北京存量高端科技資源疏解存在著“從誰疏解”以及“疏解程度”的精準識別與程度平衡等難題，因此中央應把一些增量高端科技資源例如央企的大院大所、高校、國家重點實驗室，國家工程研究中心等優先選址在雄安新區，同時注重解決科研人員家屬就業、子女就學、醫療保險等家庭保障問題，加快雄安新區科技、產業、城市的融合步伐。同時把制約中國高校和科研院所科技成果轉化較低的一些政策堵點和難點，優先選擇在雄安新區進行試點，以更好發揮雄安新區“試驗田”作用。雄安新區未來高質量發展必須要在“看得見的政府之手”作用下，充分發揮市場“看不見的手”在資源配置和優勝劣汰方面的激勵約束作用，因此中央應盡快讓雄安新區啟動起來，并適時降低企業入駐雄安新區的標準，做到有為政府和有效市場的雙輪驅動。

另外，建議中央盡快出臺落實《京津冀協同發展產業轉移對接企業稅收收入分享辦法》的實施細則，適當降低“遷出前三年內年均繳納‘三稅大于或等于2 000萬元”等過高的門檻。同時中央可以把京津冀協同創新共同體構建作為試點，來探索和完善促進區域深入一體化的制度和對策。如橫向轉移支付、區際利益協調與補償機制，跨區域GDP分計和稅收分成機制，大型儀器設備的共享以及國外人才的使用和創新人才流動特區等，并就一些成熟做法形成規范性的法律法規，以更好助力區域協調發展以及城市群和都市圈建設。

（二）以三地有為政府的主動先行先試為突破

后危機時期，國家區域發展戰略日益由單極驅動轉向多極增長，京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、長三角區域一體化發展、成渝地區雙城都市圈等國家重大區域發展戰略相繼出臺，國家對各地區發展的支持不在一些短平快的資金和項目扶持以及稅收優惠等獨享性政策，而是更多允許基層政府根據地方實際，在一些阻礙行業發展的微觀政策上進行先行先試的積極探索。

因此，有為地方政府不能再依靠中央政府的被動“照顧”，而應該主動融入到區域經濟戰略中，并主動發揮好基層先行先試的“試驗田”作用，把政策突破集中于解決可能影響或限制某些產業發展的政策路障上，通過自下而上的主動申請與中央政府形成良性互動，協助中央政府或相關產業主管部門清除上述產業政策路障，最終形成央地企三方共贏的格局。例如中關村海淀園秦皇島分園就探索建立了“四四二”財稅分成機制[3]（中關村海淀園、秦皇島市和中關村海淀園秦皇島分園按照“四四二”的比例分配稅收），北京·滄州渤海新區生物醫藥產業園通過北京和河北醫藥管理部門的密切配合，成為全國唯一的由北京市食藥監局異地延伸監管的園區并得到了當時國家食品藥品監督管理局的正式批復。上述創新型政策的提出有利地促進了相關園區的產業發展。

在中央支持下，三地應整合支持科創的財政資源，共同出資設立“京津冀科技創新合作基金”，通過產業基金方式來吸引相關行業龍頭企業共同打造完善產業鏈條，三地的科技成果項目申請也應以更好滿足市場需求為主要導向，采取全社會公開的“揭榜掛帥”方式指導科研項目立項，更好促進三地產業鏈和創新鏈的有機協同和深度融合。

另外，北京科技資源的產業化范圍并非僅限于津冀兩地，而是可以在全國甚至全球范圍內尋求最優化。據統計，2020年北京技術合同成交額達6 316.2億元，其中輸出津冀技術成交額為347.0億元，僅占北京全市的5.49%。⑦作為過萬億元的經濟體，津冀發展也不可能完全依賴北京科技資源，津冀應首先做好自己分內之事，以主動創新競爭而非被動等待照顧求合作，同時積極做好補位、占位與搶位工作，在對接北京科技資源中加速發展自己，構建京津冀合作協同創新新局面。例如天津自身較豐富的科教資源遠未得到挖掘，天津批準成立的20家新型研發機構中，只有2所與天津市高校合作（均為天津大學），除了天津大學之外，在津其他高校與天津市合作共建的新型研發機構為零，甚至呈現出天津科技創新與經濟發展的“雙輸”局面。

當前地方政府主動的先行先試肯定要涉及到對之前一些制度、政策和規章的創新與突破，因此津冀兩地亟需建立與中央相關部委的制度化溝通和交流渠道，并建立包含容錯免責機制的“大膽想、創新干”的干事擔當環境，在干部升遷與調動方面重用“愿干事、能干事、干成事”的干部，形成優勝劣汰的激勵相容機制。

（三）以高效協同的合作載體建設為抓手

當前，北京科技資源的技術供應與津冀企業的技術需求之間存在著供需錯配現象，因此京津冀三地協同創新的合作載體建設就起著重要的抓手作用。當前京津冀三地已經確立了“2+4+46”個產業承接平臺作為三地產業合作的載體，津冀也與北京中關村共建了十多個協同創新共同體，其中僅天津就建立了包括所有行政區的1+16個產業承接平臺以及2個協同創新共同體，但上述合作載體的產業選擇方向大都是“高大上”的，與天津現有產業發展（特別是石化，冶金和汽車等傳統優勢行業）的契合度不夠，且許多產業合作載體都是在所屬行政區中的一些新興區域，一些基礎設施甚至都沒有完成，醫療、教育、衛生等社會公共服務業更是嚴重滯后于高端人才的迫切需求，這些都大大影響了津冀兩地承接北京產業的效率。因此津冀在與北京共建協同創新共同體中應做到“少而精”而非“多而全”，應聚焦于一些空間尺度更小、創新聯系更密、知識溢出更強的重點協同創新共同體[4]，例如濱海中關村科技園、曹妃甸高新技術成果轉化基地、正定中關村基地以及雄安新區中關村科技園等創新共同體的示范區和先行區的建設上，對一些承接能力較低和實際協同創新效果較差的平臺應進行有機整合，并要敢于堅持土地的“留白”和“留空”原則[5]。

近年來我國新型研發機構快速發展，已成為提高科技成果轉化的重要抓手，尤其是傳統科教資源較匱乏的深圳等典型城市的新型研發機構建設更是取得了顯著效果，例如作為新型研發機構代表的中科院深圳先進技術院聚焦企業和社會的現實需求和潛在需求，打通從實驗室產品到較成熟的工業品和商品的完整鏈條，并建立了集研究所、技術平臺、工程中心、育成中心四位一體相互協作的科研轉化協同體系，形成了集研發、應用、孵化于一體的科技創新鏈條，大大提升了科研成果轉化效率。

天津市2018—2020年認定了20家新型研發機構，其中包括10家與北京相關高校及科研院所共同建立，但天津新型研發機構普遍規模較小，且主要運營主體均為所屬大學或科研機構的系所或是實驗室，招聘科研人員更多采取師傅帶徒弟以及吸納高校科研機構畢業生等方式。天津在高端商務、軟件、金融等方面人才供給嚴重不足使其在津新型研發機構發展壯大方面發展較為遲緩，遠未達到提升科研成果轉化效率的設立目的。同樣，2020年6月河北省公布了第四批新型研發機構（50家）試點培育單位名單，但上述新型研發機構更多是依托省內具體企業而非依托具有雄厚科研實力的北京高校或科研院所，且河北省對遴選的省級新型研發機構試點擇優資助經費僅為不超過50萬元，與廣東省對發展較為滯后的粵東西北新型研發機構最高2 000萬的資助形成了鮮明對比，也導致了雖然津冀與北京簽訂了較多的合作協議，但三地合作載體建設遲緩，使得三方協同創新共同體缺少明確抓手，陷入“雷聲大雨點小”的尷尬局面。

（四）以非政府主體的充分發揮為支撐

雖然當前時期依靠三地有為的地方政府主導并通過強有力的行政權力和行政命令來構建和完善京津冀協同創新共同體具有可行性和必要性，但隨著三地協同創新發展的日益深入，迫切需要強化非政府作用的充分發揮。而世界代表性城市群建設經驗表明，企業是技術創新決策、研發投入、科研組織和成果轉化的主體，市場對技術研發方向、路線選擇、要素價格、各類創新要素配置具有決定性影響[6]。黨的十八屆三中全會也強調指出市場要在資源配置中起決定性作用。首先，建議成立由三地行政組織、市場組織、社會組織、民間組織等利益相關方（三地代表分配比例應該向處于弱勢一方的河北省傾斜）參與的京津冀協同創新管理委員會，協同政府、市場和社會力量，在基于共同目標的原則下，審慎選擇先易后難的合作項目，以利益增進來加強三地互信，構建風險共擔、責任共負、收益共享的三地協同合作治理新格局。

其次，充分發揮京津冀地區大型央企和地方國企的創新引領作用，解決制約京津冀三地產業高質量發展的一些關鍵共性技術難題，并圍繞生物醫藥、新能源等三地重點產業發展方向，按照“龍頭企業+骨干項目+上下游配套”的產業集群生態建設思路，引導北京頭部企業在津冀加快轉移和布局一批示范性強、帶動性大的骨干項目，并積極吸引與之配套的相關上下游企業加快形成產業集聚，實現北京的創新鏈與津冀地區的產業鏈、園區鏈有效對接。除了大企業外，地方政府也需要高度重視“專精特新”等行業隱性冠軍的培育，這不僅在于某產業鏈的補鏈和強鏈，更在于整個產業創新系統和區域創新系統的構建和完善。此外，地方政府對相關企業的支持也不在于更多真金白銀的物質獎賞而應創造完備的創新創業生態環境，讓市場來充分發揮優勝劣汰作用，同時津冀兩地地方政府應做好協同創新共同體順利運行的配套服務，完善營商環境建設，以“吃啥做啥”的主動店小二精神，做好企業全流程追蹤服務，打造服務的津冀“口碑”。

同時，在強化京津冀三地地方政府的必要作用以及更好發揮企業的主體作用外，也應進一步強化中介機構和產業聯盟等非政府組織的作用。積極建立跨地區的行業協會聯盟或新行業協會組織，協同政府及企業一起共同制定區域行業發展規劃、區域共同市場規則，推進區域市場秩序的建立。致力于區域各類市場資源的對接與整合，使之成為區域資源整合的紐帶。擴大多元利益主體的治理參與度，以確保協同創新共同體的穩定性[7]。最終形成政府、企業及社會組織之間多層次、良性互動的網絡型合作共贏格局。

注釋：

①根據國家統計局、各地統計局及政府工作報告中的數據計算得到，https：//www.sohu.com/a/633605917_120407443。

②數據來源于中華人民共和國教育部官網，根據公布的截至2021年9月30日的“全國普通高等學校名單”，通過篩選“所在地”和“辦學層次”統計得到。北京、天津和河北分別有67、31、61所本科及以上層次高校，比重分別為42.1%、19.5%、38.4%。http：//www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/s5743/s5744/A03/202110/t20211025_574874.html。

③數據來源于教育部、財政部和國家發展改革委2022年2月9日發布的《教育部 財政部 國家發展改革委關于公布第二輪“雙一流”建設高校及建設學科名單的通知》。據統計，北京、天津、河北分別有34、5、2所，占比為82.93%、12.20%、4.9%。其中，河北的兩所“雙一流”建設高校分別為：華北電力大學（有兩個校區，北京校部、保定校區）、河北工業大學（坐落于天津市，隸屬于河北省），http：//www.moe.gov.cn/srcsite/A22/s7065/202202/t20220

211_598710.html。

④國家級重點實驗室分布來源于科技部、前瞻產業研究院整理數據，https：//www.qianzhan.com/analyst/detail/220/210616-785500a6.html，見圖表4。國家級工程技術研究中心分布數據來源于前瞻產業研究院結合《2016年國家工程技術研究中心運行報告》及2017—2018年科技部公布驗收的國家工程技術研究中心數據去重后整理。

⑤三地高新技術企業數量、研發人員數量和研發經費內部支出數據來源于《中國科技統計年鑒2021》，分別為表5-2、1-1和1-7。

⑥數據分別來源于：《2021北京技術市場統計年報》http：//kw.beijing.gov.cn/art/2022/12/23/art_6656_640140.html和《2019北京技術市場統計年報》http：//kw.beijing.gov.cn/art/2020/12/8/art_6656_578808.html。

⑦數據來源于《2020北京技術市場統計年報》，http：//kw.beijing.gov.cn/art/2021/12/1/art_9392_628630.html。

參考文獻：

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[3]陳虹，顏廷標.在破除深層障礙中加快京津冀協同創新共同體建設[J].中國財政，2018（2）：43-44.

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[5]薄文廣，劉陽，李佳宇.京津冀協同創新共同體發展研究[J].區域經濟評論，2019（3）：139-146.

[6]曾剛，曹賢忠.推進長三角創新共同體建設的體制機制創新建議[J].張江科技評論，2020（6）：36-38.

[7]胡俊峰，陳曉峰.上海大都市圈創新共同體構建邏輯與協同治理策略[J].南通大學學報（社會科學版），2021（7）：43-52.

責任編輯：艾嵐

Research on the Construction of Beijing-Tianjin-Hebei Collaborative Innovation Community Based on the Perspective of Government Cooperation

——Taking the "Second

Bo Wenguang1， Huang Nan2

（1.School of Economics， Nankai University，Tianjin 300071， China;

2.Institute of Economic Development， Nanjing Academy of Social Science，Nanjing Jiangsu 210018， China）

Abstract：Innovation plays a core role in the overall situation of Chinese modernization construction， yet the current distribution of innovation resources in Beijing， Tianjin， and Hebei shows the polarized character with Beijing as the monocenter. This feature is manifested that the more high-end resources are available， the greater the gap in distribution among the three regions. Besides， there is also a market failure in the cross-regional innovation community cooperation with the adjustment of inter-regional interests. Relying solely on the hand of the market， the construction of the Beijing-Tianjin-Hebei collaborative innovation community faces great challenges. Therefore， the cooperation of the promising governments of the three regions is very necessary to build a Beijing-Tianjin-Hebei collaborative innovation community. However， there are still many problems with government cooperation in the current Beijing-Tianjin-Hebei collaborative innovation community， such as more administrative agreements with less binding force but fewer laws and regulations with more compulsory force; more at the macro level of decision-making but less at the micro level of implementation supervision and feedback; more planned cooperation with win-win interests but less coordination mechanisms after conflicting interests and so on. To accelerate the expansion of the Beijing-Tianjin-Hebei collaborative innovation community to a deeper level， it should be based on the rational top-level design of the central government， the early and pilot innovation of the local governments of the three places as a breakthrough， the construction of efficient and collaborative cooperation carriers as a grasp， and the full play of the role of non-governmental as support. All parties should work together and take measures to achieve good results.

Key words：coordinated development in the Beijing-Tianjin-Hebei region; innovation community; government cooperation