強化農村基層公權力監督：意義、困境與路徑

張 恒劉夢茹

（1.南開大學 馬克思主義學院，天津 津南 300350；2.天津大學 紀檢監察機構，天津 津南 300350）

黨的第二十屆中央紀委二次全會明確指出，要推動完善基層監督體系，統籌用好縣鄉監督力量，促進基層紀檢監察組織和村務監督委員會有效銜接，構建基層公權力大數據監督平臺，暢通群眾監督渠道，健全基層監督網絡①李希.深入學習貫徹黨的二十大精神 在新征程上堅定不移推進全面從嚴治黨——在中國共產黨第二十屆中央紀律檢查委員會第二次全體會議上的工作報告［J].中國紀檢監察，2023（05）.。“基礎不牢，地動山搖”②習近平.在基層代表座談會上的講話［N］.人民日報，2020-09-20（02）.，農村基層公權力監督作為基層治理的重要組成部分，事關黨的執政根基和國家安全穩定。所謂農村基層公權力監督是指上級部門、村民監督委員會、農村黨員群眾等多主體對村級組織的權力運行特別是對“一肩挑”的村干部進行制約與監督，其目的在于規范村級權力運行、確保權力為村民謀幸福。

梳理目前相關研究成果可以發現，學界在強化農村基層公權力監督具有重要意義方面達成了共識，研究對象主要集中于村干部或“一肩挑”的村級組織負責人，研究成果較為豐富，但是大多成果是從某個單一角度進行研究，從監督的主體、客體、制度等多角度進行綜合研究的成果還比較少，已有研究成果也存在概括不完整、挖掘不充分等問題，因此本文嘗試從強化農村基層公權力監督的應然邏輯出發，從監督的主體、客體、制度等多角度分析當前農村基層公權力監督面臨的現實困境，并有針對性地提出完善路徑。

一、強化農村基層公權力監督的重要意義

習近平總書記強調，基層是黨的執政之基、力量之源①中共中央黨史和文獻研究院.十八大以來重要文獻選編 下［M］.北京：中央文獻出版社，2018：178.，治國理政，重在基層。隨著國家治理體系與治理能力現代化的深入推進，強化農村基層公權力監督的重要性日益凸現出來。

（一）全面從嚴治黨向基層延伸的必然要求

貫徹黨要管黨、全面從嚴治黨方針，必須扎實做好抓基層、打基礎的工作，使每個基層黨組織都成為堅強戰斗堡壘②中共中央文獻研究室.十八大以來重要文獻選編 上［M］.北京：中央文獻出版社，2014：351.。重視基層工作、夯實黨的群眾基礎，是中國共產黨從弱小走向強大、從革命走向執政的重要法寶。黨的十八大以來，黨中央堅持系統觀念和戰略思維，深入推進全面從嚴治黨向基層延伸，著力抓好基層黨建工作。

強化農村基層公權力監督，對于全面從嚴治黨向基層延伸而言意義重大。一方面全面從嚴治黨基礎在全面，“全面”的內涵不僅包括全過程、全方位，還包括全領域和全主體。基層黨組織作為黨的執政根基，是全面從嚴治黨的“神經末梢”；強化基層公權力監督、規范基層公權力行使，進而加強基層黨組織建設，有利于推進全面從嚴治黨向基層延伸。另一方面，基層黨組織與人民群眾聯系最為密切，其自身建設效果往往被人民群眾視為黨的作風和形象的表現，從而直接影響人民群眾對黨的滿意度和認同度。習近平總書記指出，相對于遠在天邊的“老虎”，群眾對近在眼前嗡嗡亂叫的“蒼蠅”感受更為真切③習近平關于全面從嚴治黨論述摘編［M］.北京：中央文獻出版社，2016：193.。新時代黨風廉政建設取得重大成果，在這些成果中人民群眾感受更深刻的是基層反腐敗的具體成果。強化基層公權力監督，有利于推進基層黨組織全面從嚴治黨工作，密切黨同人民群眾的聯系，維護黨的形象。

（二）健全黨和國家監督體系的現實需要

黨的十九大作出“健全黨和國家監督體系”的重大戰略部署，黨的二十大進一步明確，“健全黨統一領導、全面覆蓋、權威高效的監督體系，”④習近平.高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗［N］.人民日報，2022-10-26（01）.為構建具有中國特色的權力運行制約與監督體系指明了正確方向。新時代黨中央以強化黨內監督為核心，著力增強黨和國家監督體系合力，推動黨和國家監督體系取得了歷史性成就。

在中央和地方層面堅持和完善黨和國家監督體系的同時，必須注重健全基層監督體系、強化基層公權力監督，這是因為：一是推動黨和國家監督體系做到“黨統一領導”，必須強化基層公權力監督。強化基層公權力監督是健全黨和國家監督體系在基層的具體實踐。為確保黨和國家監督體系做到“黨統一領導”，必須堅持和加強黨對各類監督工作的領導，基層監督是其中的重要組成部分。二是推動黨和國家監督體系做到“全面覆蓋”，必須強化基層公權力監督。《中華人民共和國監察法》（以下簡稱《監察法》）第十五條明確了監督對象的范圍，其中包括基層黨政機關工作人員、基層群眾性自治組織中從事管理的人員等，這就意味著強化基層公權力監督是健全黨和國家監督體系的應有之義和必然要求。三是推動黨和國家監督體系做到“權威高效”，同樣必須強化基層公權力監督。要做到“權威高效”，在提高監督的獨立性和權威性的同時，還必須構筑上下聯動特別是巡視巡察上下聯動的監督網絡。在開展基層巡察工作的過程中，充分運用好巡視成果，推動巡視巡察“同頻共振”，對于推進監督工作做到“權威高效”具有重要意義。

（三）推進基層治理能力現代化的重要路徑

2021 年，中共中央、國務院出臺的《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》強調：“推動全面從嚴治黨向基層延伸，加強日常監督”①中共中央國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見［N］.人民日報，2021-07-12（01）.，并明確了構建基層治理體系的重要任務。監督是治理的內在要素，也是權力正確運行的重要保證，在治國理政中發揮著保障作用。構建基層治理體系，離不開基層公權力的規范行使，這就需要充分發揮監督的重要作用，強化基層公權力監督，在監督中提高基層治理效能，推進基層治理現代化。

強化基層公權力監督是推進基層治理現代化的題中之義和必然要求。首先，在基層治理的過程中，通過發揮監督的發現問題、糾正偏差、效果評價、防范風險等重要功能，加強基層黨風廉政建設工作，及時發現基層治理中存在的問題，規范權力運行，充分激發出監督的治理效能，將制度優勢更好地轉化為國家治理效能，助推基層治理體系正常運轉，推進基層治理現代化。其次，強化基層公權力監督，有利于推動基層黨組織構筑風清氣正的政治生態，保持清正廉潔的政治本色。通過提高基層反腐敗成果的宣傳力度，在基層治理中保持高壓反腐態勢，積極構建“三不腐”一體推進的體制機制，促使基層黨員干部堅持運用手中的權力為人民造福。最后，政治監督是基層公權力監督的重要組成部分，基層紀檢監察機構等相關部門通過開展政治監督，嚴明黨的政治紀律與政治規矩，將監督融入基層治理過程中，以嚴密監督、有力監督推動基層治理現代化。

二、強化農村基層公權力監督的現實困境

以習近平同志為核心的黨中央高度重視基層治理工作，著力強化基層公權力監督，推動基層監督工作取得重要進步，但與此同時也必須清醒認識到，強化農村基層公權力監督仍面臨主體、客體、制度、合力等多重困境。

（一）主體困境：監督隊伍力量較為薄弱

監督主體實施監督的力量強弱對于農村基層公權力監督實效具有重要影響。目前，農村基層公權力監督還存在監督隊伍力量較為薄弱的現實困境。新時代國家監察體制改革將所有行使公權力的公職人員納入監督對象的范圍之內，監督對象的數量較改革之前明顯增多，給基層監督工作帶來了挑戰。紀檢監察監督是開展基層監督工作的重要方式，包括派駐監督、巡察監督等，國家監察體制改革前，其主要監督對象為黨政機關工作人員；改革后基層群眾性自治組織中從事管理的人員被納入其中，這部分監督對象不僅包括村（居）委會中的管理人員，還包括從事集體事務和公益事業管理的人員等②中華人民共和國監察法實施條例［N］.中國紀檢監察報，2021-09-22（01）.，數量較為龐大。據統計，改革后全國監察系統人員增加10%，監督對象增加200%③呂永祥，王立峰.縣級監察委員會的公權力監督存在的現實問題與優化路徑［J］.河南社會科學，2018，26（07）.。同時監督的具體事項也明顯增多，《中華人民共和國監察法實施條例》第二十六至第三十一條規定通過羅列的方式進一步明確了監察范圍。但與監督對象、監督事項明顯增加形成鮮明對比的是，從事基層紀檢監察工作的工作人員數量并未同幅度增加，從而導致相關人員工作負擔較以往更加沉重。

此外，作為農村基層監督工作最重要的監督主體力量之一，廣大村民的監督意識與監督能力還有待提升。群眾監督是基層監督工作的重要方式，也是法律賦予人民群眾的權利，特別是村級民主監督，本身就是村民自治的重要內容。但是在實踐中，村級民主監督的效果并不盡如人意。一方面，廣大村民的監督意識較為薄弱。相比于基層權力運行狀況和民主權利的行使，廣大村民更加關心自身物質生活水平的提高，其精力也主要放在物質需求的滿足上，對于基層監督工作，往往是“事不關己，高高掛起”①賈麗紅，胡劍.全過程人民民主監督實現機制構建研究［J］.中共云南省委黨校學報，2022（06）.。同時由于“熟人社會”中人情關系的影響，村民大多不愿意因為監督而得罪基層干部，即便可能在某些問題上對基層干部有意見或不滿，但向紀檢監察機構等有關部門檢舉的僅僅是少數人。另一方面，基層群眾的監督能力也有待提升。由于知識水平有限、民主監督知識普及的效果有限等因素，廣大村民對開展村級民主監督的方法、流程等不甚了解，不知道應該如何行使監督權利，甚至有些村民不知道村務監督委員會的存在，這也導致了基層群眾即便想要行使監督權利，很多情況下也是“有心無力”，最后往往不了了之。

（二）客體困境：基層權力結構有待優化

監督的實際效果受限于監督客體接受監督的自覺程度及質量水平②王韶興.政黨政治論［M］.濟南：山東人民出版社，2011：184.。監督客體即被監督對象，在這里指村干部特別是“一肩挑”的村級組織負責人。現階段農村基層公權力監督亟待走出基層權力結構有待優化的現實困境。2019 年1 月3 日公布的《中共中央國務院關于堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見》要求：全面推行村黨組織書記通過法定程序擔任村委會主任，推行村“兩委”班子成員交叉任職③中共中央國務院關于堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見［N］.人民日報，2019-02-20（01）.，進一步明確村級組織負責人實行“一肩挑”的制度。實行至今，取得了明顯成效，如強化了黨對基層工作的全面領導、決策效率明顯提高、領導班子凝聚力增強、有利于推進鄉村振興和基層治理現代化工作等。但與此同時，“一肩挑”制度也暴露出一些弊端。村黨支部是中國共產黨的基層組織，擁有自上而下的政治權力，而村委會作為基層群眾自治組織，擁有自下而上的自治權力。村“兩委”在實行“一肩挑”制度之前，村黨支部書記和村委會主任分別由不同干部擔任，形成“二元權力機構”，彼此之間在某些問題與決策方面存在分歧，盡管可能導致決策效率降低，但二者之間相互制衡、相互監督，能夠在很大程度上避免權力濫用現象的出現。在實行“一肩挑”制度之后，原有的村黨支部和村委會之間相互制約的權力運行模式被打破，相互監督變為自我監督，監督效能降低；“一肩挑”的村級組織負責人同時擁有政治權力和自治權力，甚至包括部分黨對基層群眾自治組織的監督權④吳思紅，陳琳.試論村“兩委”書記主任“一肩挑”的權力監督［J］.中共杭州市委黨校學報，2015（02）.，權力高度集中的同時缺乏有效的權力制約，再加上多數村級組織負責人主動接受監督的意識還比較薄弱，可能出現獨斷專行、權力濫用等違法亂紀現象，給農村基層公權力監督工作帶來了極大挑戰。僅2023 年上半年，全國紀檢監察機關針對現任或原任村黨支部書記、村委會主任立案3.1 萬人次①中央紀委國家監委通報2023 年上半年全國紀檢監察機關監督檢查、審查調查情況［N］.中國紀檢監察報，2023-07-22（01）.。

（三）制度困境：監督制度體系有待完善

健全制度是強化農村基層公權力監督的根本保障。目前強化農村基層公權力監督面臨的重大難題之一就是基層監督制度體系尚不完善，主要表現為：一是基層派駐監督制度尚未定型。根據《監察法》相關規定，監察委員會最低設置在縣（區）級，縣級監察委員會可以向轄區范圍內鄉鎮和行政村派駐或者派出監察機構、監察專員（一般以派出監察專員為主）。但是監察法中“可以”的表述，表明《監察法》賦予了縣級監察委員會派駐或派出的權力而非義務，其強制性相對較弱；與此同時，《監察法》對于在何種情況下縣級監委派出監察機構、監察專員，以及派駐或派出的基本原則、工作方法、具體任務等都沒有明確規定。這就容易造成在實踐中縣級監委往往由于辦案人員不足、財力有限等因素不向鄉鎮和行政村派出監察機構、監察專員，從而不能給予鄉鎮和行政村等基層監督工作有力支持。在上級監督強、同級監督和群眾監督均較弱的情況下，不利于強化基層公權力監督。

二是村級監督委員會監督制度建設有待加強。2004 年浙江武義后陳村開始試點成立村務監督委員會，成效明顯。此后在黨和國家大力支持之下，各地區行政村紛紛成立村務監督委員會，村務監督委員會制度逐步確立。在制度運行的過程中，村務監督委員會逐漸成為制約與監督“一肩挑”村級組織負責人的重要機構。但隨著實踐不斷發展，村務監督委員會制度有待完善、村務監督委員會監督實效有限的問題也逐漸暴露出來。首先，按規定村務監督委員會的地位平行于村“兩委”，獨立開展監督工作，但由于缺乏強制性處置權，在村干部出現權力濫用等現象時必須向鄉鎮黨委和政府等部門報告后才能由紀檢監察機關予以懲處，其權威性和威懾力大打折扣。其次，目前有關村務監督委員會在工作保障等方面的制度還不完善，導致一些村務監督委員會缺乏必要的辦公場所和工作經費②劉詩林.我國村務監督委員會的運行困境及對策建議——基于11 省700 名鄉鎮紀委書記問卷調查的實證研究［J］.理論探討，2015（01）.，從而增加了村務監督委員會開展監督工作的難度。最后，在當前城鎮化率不斷提高、大批農村居民外出打工的背景下，表現突出、專業能力過硬的村民大多已進入村“兩委”，有些村干部還故意違反規定指派親屬擔任村務監督委員會成員，從而導致部分地區村務監督委員會的成員素質還不能滿足農村基層監督工作的現實要求。

（四）合力困境：監督合力尚未有效構建

能否形成監督合力，對于農村基層公權力監督的成效至關重要。就目前來看，監督合力尚未有效構建的現實困境制約了農村基層公權力監督成效的提升。習近平總書記指出，“目前，各方面監督總體上有力有序，但協同銜接不夠順暢的問題比較突出”③習近平關于堅持和完善黨和國家監督體系論述摘編［M］.北京：中央文獻出版社，2022：59-60.，基層監督工作同樣如此。新時代黨中央著力深化紀檢監察體制改革，以前所未有的力度健全黨和國家監督體系。基層監督體系作為黨和國家監督體系的重要組成部分，其目的在于構建基層各種監督方式之間有機結合、貫通協同、同向發力的監督格局，提升基層監督工作效能，推動基層黨風廉政建設和反腐敗斗爭。

長久以來，開展農村基層監督工作的方式如巡察監督、派駐監督、村民監督、村務監督委員會監督等往往“各自為戰”，彼此之間缺乏有效溝通與交流，不利于提高農村基層監督工作的實效，主要表現為：一是上級監督各種方式之間的監督合力尚未有效構建，特別是派駐監督與監察監督、巡察監督之間的系統性有待提升。由于《監察法》對于縣級監委向行政村派出監察專員的體制機制規定尚不明確，再加上派駐監督與巡察監督的執行人員與辦案程序不同等因素，派駐監督與監察監督、巡察監督之間有效的銜接機制遲遲未能建立。二是上級監督與村務監督委員會之間的監督合力尚未有效構建，由于村務監督委員會是村民自治的機構，且獨立于村“兩委”，與縣級監委等紀檢監察機構之間并不存在明確的隸屬關系，二者在工作方式、信息對接等方面的協同性還有待增強。三是村務監督委員會與村民監督之間的監督合力尚未有效構建，雖然村務監督委員會本質上代表村民的根本利益，但部分村民對村務監督委員會的了解不夠充分，甚至有的村民根本不清楚村務監督委員會的存在；或者部分村民在掌握相關線索后也不愿主動將其交予村務監督委員會，從而使得村務監督委員會與村民監督之間缺乏良性互動。

三、強化農村基層公權力監督面臨困境的原因分析

當前對農村基層公權力監督仍面臨多重困境，探討分析出現困境的深層次原因，對于進一步強化農村基層公權力監督具有重要的現實意義。

（一）經濟因素：農村經濟狀況未滿足現實需求

唯物史觀明確指出，經濟基礎決定上層建筑，物質基礎狀況的好壞，極大地影響著人民群眾的政治參與意愿和能力。改革開放以來，農村居民收入狀況和生活水平較之前進步明顯，但也要清醒認識到，農村居民收入還有很大進步空間，與發達地區國家和地區農村居民收入水平相比還有較大差距。據國務院有關部門統計，2022 年農村居民人均可支配收入為20133元，實際增長4.2%①陳晨.做好“土特產”文章 收獲更多好“豐”景［N］.光明日報，2023-02-23（15）.，體現出農村居民收入狀況日益好轉，但據統計，目前中國超過60%的農村居民收入仍達不到全國平均水平②黃延信.實現農民收入可持續增長［J］.農業經濟與管理，2023（01）.，農村經濟狀況尚未滿足農村居民對美好生活的需要。

就目前狀況來看，讓農村居民主動參與到農村基層公權力監督過程中的難度還比較大，一方面，由于當前多數農村居民將主要時間和精力放在提高收入水平、滿足物質需求方面，很難再有時間和精力投入政治參與中，特別是在很多群眾看來“費力不討好”的農村基層公權力監督中；另一方面，在農村經濟狀況尚未滿足農村居民現實需求的大背景下，農村居民受教育程度和文化水平整體還比較低，對農村居民提高政治參與能力、積極行使民主權利形成了較大挑戰。作為農村基層公權力監督的重要力量，很多農村居民根本不了解如何依法監督基層干部，群眾行使民主監督權也往往流于形式。

（二）政治因素：監督制度建設與執行有待強化

目前農村基層公權力監督面臨諸多困境的根本原因之一就在于農村基層公權力監督制度建設與執行有待強化，主要表現在以下方面：

第一，在監督制度建設方面，農村基層公權力運行的制約與監督制度不夠完善。目前農村基層公權力監督方面的法律法規還存在“重實體、輕程序”的問題，即相關法律法規中實體性法規多而程序性法規少，部分規定過于原則性和抽象性，實際可操作性不強。一些相關制度規范較為模糊，過于籠統，包含“應當”“可以”“視情況”“必要時”等表述不夠具體的規定，缺少具體量化標準以及具體應如何實施或執行的規定，在執行過程中可操作性不高。同時相關法律和黨內法規之間也存在銜接不暢的問題，在某些方面上還存在重復規定、銜接不順等現象，系統銜接鏈條難以形成。第二，在監督制度執行方面，農村基層公權力監督制度執行意愿與能力不足。制度執行主體愿不愿意執行、能不能執行好農村基層公權力監督制度，即制度執行主體的執行意愿與執行能力是制度執行中極端重要的問題。首先，在執行意愿層面，包括紀檢監察工作人員在內的農村基層黨政公職人員和廣大村民，部分還存在“不敢監督”“不愿監督”的問題，特別是對于村“兩委”“一把手”的監督，往往擔心因為嚴格監督而影響個人前途，缺乏監督的主動性和積極性，監督動力不足，監督意愿有待提高。其次，在執行能力方面，部分制度執行主體還存在“不會監督”的問題。一方面，不從事紀檢監察工作的農村基層黨員和公職人員缺乏監督專業知識和良好監督習慣，對基層其他黨員干部特別是領導干部權力運行狀況也不甚了解；另一方面，目前基層紀檢監察干部不少是在國家監察改革之后轉隸而來，從事紀檢監察工作的時間較短，缺乏系統的專業培訓和辦案經驗，監督本領不高且監督工作量大，在實際工作中往往過于依賴上級紀委，監督的能力水平還亟待提升。

（三）文化因素：受到落后思想文化的不良影響

社會存在決定社會意識，但與此同時社會意識具有相對獨立性，可能會先進于或者落后于社會存在。部分落后思想還在我國部分偏遠地區特別是農村地區存在著，深刻影響著當地人對政治參與和權力行使等方面的思考和認識。

受落后思想文化的不良影響，一方面，基層特別是農村地區的群眾法治觀念淡薄。目前我國個別農村基層領導干部“官本位思想”“特權思想”嚴重，“法治”精神不足，將自己看作權威的代表甚至是“土皇帝”，對村民的民主監督采取漠視態度，不僅不主動公開權力運行狀況配合村民監督，甚至故意在村民行使民主監督權利時設置諸多障礙，致使農村基層公權力監督制度難以有效落實。同時，農村地區大多處于“熟人社會”，重視“人情關系”，村民和農村基層黨員領導干部長期生活在同一地區，彼此之間較為熟悉甚至是親戚關系，再加上不少村民遇到問題時習慣于“托關系”“走后門”，規則意識與紀律意識淡薄，村民在獲得村干部“照顧”與揭發舉報村干部之間往往選擇前者，從而導致民主監督效果較差。另一方面，黨政領域出現的所謂 “潛規則”，嚴重影響黨內政治生態的構建、敗壞黨和政府形象，并深刻影響著黨員干部的價值觀。在農村基層公權力監督過程中，包括基層紀檢監察工作人員在內的一些基層黨員干部搞“上有政策、下有對策”，本應履行的監督職責在“互不得罪”“你好我好大家好”“明哲保身”等觀念的影響下往往執行不力、被動執行甚至不執行，嚴重影響了農村基層公權力監督的效果。

四、強化農村基層公權力監督的路徑選擇

黨的第二十屆中央紀委二次全會對健全基層監督體系、強化基層公權力監督提出明確要求，憑此針對目前農村基層監督工作面臨的主體、客體、制度、合力四維困境提出可行性對策建議。

（一）主體層面：加強監督主體建設，優化監督隊伍

在主體層面強化農村基層公權力監督，就是要加強監督干部隊伍建設。國家監察體制改革后監督對象與監督事項大幅增加，而監察干部數量有限的狀況，不利于農村基層監督工作的推進，為此必須加強監督主體建設，優化監督隊伍。一是要適度增加從事農村基層紀檢監察工作的干部數量。通過縣級監委派出監察專員能夠在一定程度上緩解基層監察干部數量的不足，除此以外，還可以通過從農村基層群眾自治組織中擇優選聘監察聯絡員和監察信息員等，制定工作方法明確其監督職責，以此增強監督力量。如云南富民縣通過選聘村級監察聯絡員，監督力量得以增強，并取得了基層監督工作的明顯成效①富民縣構筑小微權力立體監督體系［N］.云南日報，2021-11-30（008）.。二是要提高基層紀檢監察干部的業務能力和專業水平。在短時間內增加的基層紀檢監察干部數量畢竟有限，不能從根本上解決問題，而農村村級工程招標、扶貧等領域內“微腐敗”高發，對于基層紀檢監察干部的專業能力要求較高，在此情況下更重要的舉措就是采取多種方式盡快提高基層紀檢監察干部的業務能力和專業水平。可以通過黨校和紀檢監察學院培訓與進修、“以案代訓”等方式，使基層紀檢監察干部在較短時間內熟悉工作內容，提高專業技能。三是建立健全基層紀檢監察干部輪崗交流與異地任職機制。基層紀檢監察干部長期在固定地方工作，和監督對象較為熟悉，容易受到“熟人社會”影響而產生不愿監督的思想。為避免這一現象的發生，必須要加強基層紀檢監察干部輪崗交流，實行干部異地任職，進一步提升基層監督工作的獨立性。例如山西省運城市芮城縣采取區域內部交叉與跨區交叉監督相結合的有效方法，成效明顯②薛娜，蘇音榕.以協作優勢做細做實基層監督——芮城縣積極推進基層紀檢監察協作區建設工作側記［J］.支部建設，2020（18）.。

其次，針對村民監督意識和監督能力不足的問題，要采取多種方式增強群眾監督意識與監督能力。第一，村委會和村級黨組織要加強村民思想政治建設和法制宣傳教育，積極運用村公示欄、村廣播、村干部進家庭、互聯網資訊等多種宣傳方式幫助村民了解相關法律知識和黨內法規，使群眾充分意識到監督是自身的權利，也是維護自身權益的重要方式；同時要加強普法教育，幫助群眾了解參與監督的正確方式，使廣大村民學會依法向有關部門檢舉存在問題的基層黨員干部，積極參與到監督實踐中去。第二，當地經濟發展水平與群眾監督意識聯系緊密，因此要在鄉村振興的大背景下通過增加國家對“三農”的投資、推動鄉鎮企業發展等方式進一步提高村民的可支配收入，為村民積極開展群眾監督奠定良好的經濟基礎，間接提高村民參與群眾監督的積極性與主動性。第三，村委會和村黨組織在實行村務黨務公開的同時，要因地制宜，加強制度建設，提高宣傳力度，明確村民民主監督的流程、途徑等問題，創新監督形式，完善村民民主參與機制，保障村民對村級重大事務的知情權，提高村民監督能力；對于選擇性公開權力運行狀況、故意在群眾監督過程中設置障礙的村級領導干部要啟動問責程序，一查到底。

（二）客體層面：優化基層權力結構，加強權力約束

針對“一肩挑”制度導致的權力過于集中、不利于強化基層公權力監督的困境，可通過有效舉措優化基層權力結構，加強對村級“一肩挑”負責人的權力約束。

一是要科學配置權力，完善權力運行機制。“一肩挑”的村級組織負責人雖然同時擁有政治權力和自治權力，但是其權力并不是無限的，必須通過制定權力責任清單和負面清單的方式，厘清其權力邊界，并建立責任追究機制。如在村委會和村黨支部公章的使用上，規定“一肩挑”的村級組織負責人不得保管公章，建立公章使用臺賬，防止村級組織負責人濫用公章。同時，要優化組織架構，進一步發揮村民會議和村民代表大會的作用，強化村民會議和村民代表大會對村級組織負責人權力運行的制約與監督。二是要在基層加強民主集中制建設。凡屬村級重大事項和涉及村民利益的決策部署，必須實行村務黨務公開，明確公開內容、公開方式、公開時間以及群眾質詢方式和流程，加大村務黨務公開力度，讓村干部的權力“在陽光下運行”，始終接受群眾監督；在決定村級重大事項時實行村級組織負責人末位表態制，堅持村“兩委”領導班子成員一人一票、共同決定的原則，防止村級組織負責人獨斷專行。與此同時，要堅持集體領導和村“兩委”領導班子成員工作分工原則，具體業務工作由領導班子其他成員負責，充分發揮領導班子成員工作的積極性和創造性。三是要進一步完善對村級組織負責人的任用與考核機制。一方面要強化對村黨支部、村委會負責人選舉過程的監督，真正把對黨忠誠、清正廉潔、能力過硬、村民信任的人才用在重要崗位上，從源頭選優配強村級組織負責人。另一方面，縣鄉兩級有關部門應定期對村級組織負責人開展督查考核工作，完善村級組織負責人權力監督考評體系，重點考核其權力運行情況和責任履行情況，同時要積極開展民意測評，認真聽取村民意見與評價，加強問題整改監督，對于民意測評和考核連續多次不合格的村級組織負責人，通過法定程序予以罷免。村級組織負責人也要定期向鄉鎮黨委、村民代表大會等述職述廉，主動接受來自各方面的監督和批評。

（三）制度層面：完善監督制度體系，提升監督實效

目前基層派駐監督制度尚未定型的困境，阻礙了基層監督工作效能的進一步提升，為此必須完善監督體制機制，提升監督實效。為了改善縣級監委向行政村派出監察專員的體制機制不明確的現狀，應在國家法律層面出臺、修訂有關法律法規，明確縣級監委派出監察專員的基本原則、具體條件、工作方法、職能權限等，為縣級監委向農村派出監察專員提供法律依據和保障，給予農村基層公權力監督工作有力支持。與此同時，在明確縣級監委派出監察專員的體制機制后，還必須進一步明確監察對象的范圍，注意將基層群眾自治組織中不行使公權力的人員排除在外，避免監察對象范圍擴大化，以降低監察隊伍的工作負擔，提高其監督的針對性與工作效率。

其次，要增強村務監督委員會的監督實效，必須完善相關制度，采取有效措施，提高村務監督委員會監督的獨立性與權威性。一是要通過完善村務監督委員會制度，加強村務監督委員會的組織保障。二是要提高村“兩委”領導干部對村務監督委員會的認識，并積極支持其開展工作，主動接受村務監督委員會監督。三是對于村務監督委員會缺乏強制性處罰手段的弊端，縣級紀委監委和鄉級紀委要通過“提級監督”的方式給予有力支持，及時處理村務監督委員會上報的村干部違法亂紀等問題，做到“事事有回應”。四是要完善村務監督委員會列席村民代表大會、村“兩委”聯席會議的制度和村務黨務公開制度，保障村務監督委員會對涉及村民利益的重大事項的知情權，對于故意設置知情障礙的村干部要嚴肅問責。村務監督委員會也要定期向鄉鎮紀委、縣級紀委監委匯報村干部權力運行情況和可能存在的廉政建設風險點，并對有關監督事項提出有效建議等，積極行使建議權。五是要加強村務監督委員會成員選派工作，著力提高其專業素質與能力水平，通過參加培訓、進修等方式提高村務監督委員會成員的專業知識水平，同時抽調村務監督委員會成員參與基層紀委監委重要案件的監督實踐，強化實踐鍛煉，盡快滿足村務監督工作需要。對于違反規定指定親屬擔任村務監督委員會成員的村干部要嚴肅問責，嚴格按照規定民主推選村務監督委員會成員。

（四）合力層面：多措并舉綜合施策，增強監督合力

積極探索與構建基層監督工作中多種監督方式有機貫通的監督聯動機制，增強上級監督、村務監督委員會監督、村民監督之間的監督合力，對于提高基層監督工作實效具有重要意義。

一是要增強上級監督中派駐監督與監察監督、巡察監督之間的監督合力。除了完善縣級監委向農村派出監察專員的制度以外，要進一步強化上級黨委對基層監督工作的領導，統籌管理派駐監督與監察監督、巡察監督，運用大數據等技術構建貫通協同各類監督的信息交流和線索移送平臺，加強彼此間溝通交流，堅持監督信息與成果共享，實現揚長避短，健全基層監督網絡。巡察監督工作人員要及時將在巡察工作中發現的村“兩委”及領導班子成員存在的廉政建設風險點及相關問題分享給從事派駐監督與監察監督工作的紀檢監察干部；與此同時，由于派駐監督工作人員長期與監督對象工作生活在一起，在此過程中要充分發揮“駐”的優勢，將對于監督對象的了解和日常監督狀況及時與從事巡察監督與監察監督工作的紀檢監察干部交流，并定期討論與協商基層監督工作中的重難點，共同思考監督難題的解決方案，制定監督工作計劃。二是要增強上級監督與村務監督委員會監督之間的監督合力。為有效解決上級監督與村務監督委員會監督之間協同性不強的難題，可以試行開展縣、鄉、村三級聯動監督，通過聯合辦案統籌基層監督力量，形成縱向監督網絡。同時縣級紀委監委可以賦予村務監督委員會主任特約監察員的身份，有效建立上級監督與村務監督委員會監督之間的聯系，加強縣級監委對特約監察員監督工作的指導。村務監督委員會主任要定期向縣級紀委監委匯報村干部權力的運行狀況，在發現村務管理中存在的問題或相關案件線索后，要及時上報給縣級紀委監委，通過“提級監督”增強農村基層監督工作的權威性與獨立性。三是要增強村務監督委員會監督與村民監督之間的監督合力。首先，村干部要通過有力宣傳，使廣大村民充分了解村務監督委員會這一機構的存在和具體職能、工作方式等情況，認識到村務監督委員會監督對保障村民利益的重要意義，才會積極支持與配合，才會在發現村干部特別是村級“一肩挑”負責人存在以權謀私等問題后及時將線索反饋至村務監督委員會。其次，村務監督委員會要進一步完善群眾監督保護與獎勵制度，為反映有效線索并查證屬實的村民提供有效人身安全保障與必要的物質激勵等，提高村民監督的積極性，建立起村務監督委員會與村民之間的良性互動。