中國式現代化新征程中統籌邊疆地區發展和安全論綱
——基于時空環境－指涉對象—統籌主體—體制機制的分析框架

2023-06-07 02:22:06丁忠毅李夢婕

云南社會科學 2023年6期

丁忠毅李夢婕

一、引言

古往今來，發展和安全始終是國家治理的兩大基本議題。①劉躍進：《“統籌發展和安全”的歷史演進及融發展和安全為一體的國家大戰略》，《學術論壇》2022 年第2 期。發展是安全的基礎，安全是發展的條件。②習近平：《關于〈中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議〉的說明》，《人民日報》2020 年11 月4 日。但國家治理的歷史圖景反復殷鑒，“發展并不必然帶來安全，安全也并不必然增進發展，二者之間往往存在顧此失彼的內在張力”③丁忠毅：《統籌發展和安全：中國式現代新征程的戰略遵循》，《鄧小平研究》2023 年第2 期。。如何認識發展和安全的互動規律并在國家治理實踐中妥善處理二者之間的關系，事關國家興衰。改革開放以來，執政黨高度重視處理改革發展穩定的關系，“始終把維護國家安全和社會安定作為黨和國家的一項基礎性工作”④《習近平在中共中央政治局第十四次集體學習時強調切實維護國家安全和社會安定為實現奮斗目標營造良好社會環境》，《人民日報》2014 年4 月27 日。，為中國式現代化的順利推進提供了重要保障。現代化是一個充滿不確定性的進程，英國等國家率先開啟的現代化在為發展和安全帶來新的思想觀念、制度規范、生產方式、物質基礎、技術支撐的同時，也為發展和安全帶來前所未有的挑戰。①丁忠毅：《統籌發展和安全：中國式現代新征程的戰略遵循》。進入新時代，面對中國式現代化新征程中更加錯綜復雜的安全形勢與發展環境，執政黨逐漸提出和完善總體國家安全觀，強調要統籌發展和安全，推動發展和安全深度融合，②《加快推進國家安全體系和能力現代化以新安全格局保障新發展格局》，《人民日報》2023 年5 月31 日。實現高質量發展和高水平安全良性互動。

“中國自古以來就是邊疆大國。”③周平：《邊疆發展須要國家戰略的推動》，《中國邊疆史地研究》2019 年第2 期。邊疆雖是國家疆域的邊緣性部分，在國家發展全局中卻具有重要戰略功能。能否有效處理邊疆地區的重大發展和安全問題，事關國家長治久安。④徐亮：《帝國興衰與帝國邊疆的崩塌》，北京：法律出版社，2011 年，第1—6 頁。在中國式現代化建設新征程中，提升邊疆地區發展和安全的統籌治理效能，既關乎國家領土主權完整，又關乎邊疆戰略功能的實現。

國內學者對統籌發展和安全問題的研究主要從四個方面展開。一是從歷史維度梳理統籌發展和安全的概念演化和實踐歷程。⑤鐘開斌：《統籌發展和安全：概念演化與理論轉化》，《政治學研究》2022 年第3 期。二是討論發展和安全的辯證關系⑥陳進華：《發展與安全統籌治理的中國邏輯》，《學術界》2022 年第7 期。，指出發展和安全同時處于高水平是國家治理的理想圖景⑦馬亮：《后疫情時代的高效能治理是統籌發展和安全的關鍵》，《國家治理》2021 年第Z1 期。。三是對統籌發展和安全的實踐動因和重大意義的討論。相關研究指出，統籌發展和安全在于治理國家發展面臨的風險綜合體，既是主動適應國家綜合實力躍升的實踐自覺，也是對國內外安全形勢深刻變化的戰略反應。⑧鐘開斌：《統籌發展和安全：理論框架與核心思想》，《行政管理改革》2021 年第7 期。四是探尋統籌發展和安全的實踐路徑。已有研究重點強調了整體治理體制⑨何艷玲、汪廣龍：《統籌的邏輯：中國兼顧發展和安全的實踐分析》，《治理研究》2022 年第2 期。、系統韌性思維⑩詹承豫、高葉、徐明婧：《系統韌性：一個統籌發展與安全的核心概念》，《廣州大學學報（社會科學版）》2022 年第4 期。和決策風險評估?童星：《統籌發展與安全的依據、意涵和關鍵抓手》，《廣州大學學報（社會科學版）》2022 年第4 期。等對促進發展和安全統籌治理的重要作用。國外研究雖未直接采用統籌發展和安全的話語表達，但對“安全—發展聯結”（Security-Development Nexus）問題進行了較深入的研究。?金新、李云娟：《國外學界安全—發展聯結研究初探》，《國外理論動態》2023 年第2 期。一些研究指出，安全為發展提供必要環境，發展則能緩和沖突。?Stern,M.&?jendal,J.(2010).Mapping the Security-Development Nexus: Conflict,Complexity,Cacophony,Convergence?Security Dialogue,41(1),5-29.但安全和發展并不總是相輔相成，如果未能妥善處理二者的關系，可能造成“不安全導致不發展，不發展引發不安全”的惡性循環。?Orjuela,C.(2010).The Bullet in the Living Room: Linking Security and Development in a Colombo Neighbourhood.Security Dialogue,41(1),99-120.

針對邊疆地區統籌發展和安全問題，已有研究要么側重發展問題研究，要么側重安全問題研究。在發展維度，相關研究指出，邊疆地區發展是國家發展的有機組成部分?馬大正：《中國古代的邊疆政策與邊疆治理》，《西域研究》2002 年第4 期。，涉及經濟、政治、文化、社會和生態等諸多方面?方盛舉、呂朝輝：《中國陸地邊疆的軟治理與硬治理》，《晉陽學刊》2013 年第5 期。。當前，邊疆地區的發展水平總體滯后于核心區域，且發展內生動力不足?周平：《中國的邊疆及邊疆治理》，北京：中國社會科學出版社，2021 年，第34 頁。，有必要引入國家政權力量?周平：《我國的邊疆治理研究》，《學術探索》2008 年第2 期。，從國家戰略高度推動邊疆地區發展?周平：《邊疆發展須要國家戰略的推動》，《中國邊疆史地研究》2019 年第2 期。。在安全維度，相關研究指出，邊疆與安全具有天然關聯性?徐黎麗：《中國邊疆安全研究》（一），北京：社會科學文獻出版社，2015 年，第2 頁。，受地緣政治格局、民族宗教問題等因素影響，邊疆安全面臨諸多威脅?青覺、岳清春：《總體國家安全觀視閾下的新時代邊疆治理研究》，《青海民族研究》2021 年第3 期。，尤其是非傳統安全問題日益增多，亟須通過系統性治理和多元協作予以解決?謝貴平：《中國邊疆跨境非傳統安全：挑戰與應對》，《國際安全研究》2020 年第1 期。。雖然已有研究分別對邊疆的發展和安全問題進行了較深入系統的探討，但以統籌邊疆地區發展和安全為主題的研究成果尚顯闕如。張付新等人指出，安全政策與發展政策具有內在一致性，并在安全—發展關聯視域下側重探討了邊疆地區安全治理的目標和路徑。①張付新、張云：《安全—發展關聯視域下的邊疆安全治理》，《吉首大學學報（社會科學版）》2016 年第5 期。關凱認為“發展與穩定，是邊疆繞不開的問題”，“邊疆的長治久安，關鍵在于社會制度的文化包容性”。②關凱：《發展與穩定：邊疆中國的話語政治》，《學術月刊》2014 年第8 期。余志坤、普布次仁基于對山南市邊境區縣的實地調研，探討了生產戍邊、教育、改革開放、區域支撐政策、邊民意識培育等在邊境地區統籌發展和安全中的功能。③余志坤、普布次仁：《西藏邊境地區統籌發展和安全的幾點思考——基于山南市乃東區、錯那縣、隆子縣調研》，《西藏發展論壇》2023 年第1 期。

學術界對統籌邊疆地區發展和安全這一重要理論和實踐課題的研究取得了一定成果，但總體而言尚處于初步探索階段，亟待持續深化。如何聚焦統籌發展和安全的時空場域特性，明確統籌發展和安全的指涉對象，理清不同層級統籌主體及其權責，完善統籌治理的體制機制，可能是亟需理論研究回答的基本問題。本文試圖構建“時空環境—指涉對象—統籌主體—體制機制”的分析框架，在宏觀和中觀層面思考統籌邊疆地區發展和安全的基本問題，以期為補齊中國式現代化進程中邊疆治理的短板提供有益理論參考。

二、把握統籌邊疆地區發展和安全的時空特性

“統籌是謀略過程中的一種思路和方法，是在社會實踐中著眼全局的總體籌劃和具體規劃。”④朱國林：《統籌學》，北京：時事出版社，2010 年，第58 頁。在國家治理中，“統籌”既是一種思維和方法論，又是一種治理實踐，其核心在于治理主體基于全局性、長遠性目標，根據時間空間差異性而對其關注重點和有限資源進行系統籌劃與綜合協調，以實現治理的合意性。統籌治理既要求治理主體對客觀環境和規律的系統性把握，又要求治理主體的自為自覺，深刻體現出治理主體與客體間動態化、螺旋式的調適性互動。受治理系統復雜性、治理價值取向、治理主體能力、統籌方式方法、統籌路徑選擇等因素的影響，作為治理實踐的統籌，并非總能達成治理主體的合意性治理效能和目標。因而，統籌治理實踐必須高度關注統籌的科學化與有效性問題。

國家治理實踐中的統籌科學化具有多重面向，但其基本前提在于把握治理的時空特性。空間是人類實踐活動的容器和載體，“是一切生產和一切人類活動所需要的要素”⑤[德]馬克思：《資本論》（第3 卷），北京：人民出版社，2018 年，第875 頁。。“時間是人類發展的空間”⑥[德]馬克思、恩格斯：《馬克思恩格斯文集》（第2 卷），北京：人民出版社，2009 年，第61 頁。。人類實踐活動均在特定時空場域展開。⑦趙超：《“一帶一路”建設中邊疆治理的空間政治分析》，《探索》2017 年第6 期。“國家本是一個政治地理空間單位”⑧周平：《國家治理須有政治地理空間思維》，《探索與爭鳴》2013 年第8 期。，空間治理是國家治理的重要維度。國家的疆域是“一個被精細界分然后得以組織構成的地理空間”⑨蘇力：《大國憲制：歷史中國的制度構成》，北京：北京大學出版社，2018 年，第228 頁。。治理在特定空間維度展開，不同空間尺度和類型塑造不同治理形態，并為治理效能設定邊界。⑩楊雪冬、陳曉彤：《國家治理現代化的空間邏輯》，《中國人民大學學報》2022 年第5 期。對擁有超大國土空間的國家而言，根據矛盾的普遍性和特殊性原理，在不同發展時間軸上，治理主體對不同國土空間的治理問題進行差異化治理，是破解超大國家治理負荷難題?周雪光：《中國國家治理的制度邏輯——一個組織學研究》，北京：三聯書店，2017 年，第14—18 頁。、提升國家治理有效性的客觀要求。古今中外，發展和安全問題“變”中守“常”、“常”中有“變”，既在空間范疇上具有普遍性、在時間范疇上具有恒久性，又會因時空變換而產生特殊性和流變性，因而只有因時因地把握促進二者統籌治理的重點、策略、方式和方法，才能提升統籌的科學化水平和有效性。

在國家治理全局中，邊疆地區因其在國土空間結構中的地位而具有多重空間特性。提升邊疆地區統籌發展和安全質效，內在要求是在國家治理全局中系統把握邊疆地區的空間特性。領土邊疆是以國界為外延的國家疆域的邊緣性區域。雖然不同空間尺度下的空間范疇具有較大差異①丁忠毅：《邊疆地區鄉村振興與整合的特殊使命與著力點選擇》，《四川大學學報（哲學社會科學版）》2020 年第3 期。，但總體呈現出以下空間特性。

從國家間的空間關系來看，邊疆地區在地理空間上與周邊鄰國的鄰近性將其發展和安全問題置于廣闊的國際空間場域，導致邊疆地區統籌發展和安全面臨更為復雜的國際因素。一是周邊鄰國和中國在邊界問題上懸而未決的主權爭議空間。與印度、不丹尚未解決的邊界爭端問題直接影響國家領土主權完整和發展利益。近年來爆發的中印“洞朗對峙”事件、加勒萬河谷沖突便是集中體現。二是域外國家在中國周邊的地緣博弈風險的直接承受空間。無論是麥金德的心臟地帶學說、斯皮克曼的邊緣地帶學說，還是馬漢的海權論，中國周邊國家（地區）都被納入世界地緣博弈的焦點區域。域外國家在中國周邊的地緣博弈有的雖然不直接針對中國，但也深刻影響中國與周邊國家（地區）的關系；有的更是劍指中國，力圖圍堵和遏制中國的發展。邊疆地區因其位于國土空間的邊緣而首當其沖，深受域外國家在中國周邊的地緣博弈風險影響。特別是隨著中國國力的躍升和世界權勢重心向亞太地區的轉移，邊疆地區面臨的國家間地緣博弈風險更加凸顯。三是周邊國家發展和安全風險向中國境內蔓延的中介和屏蔽空間。在主權機制下，邊界既是界分、區隔一國與他國的物理空間界限，也是建構國民和外國人的社會性空間，還是一國與周邊國家人員與物質流動交匯的中介性空間。②丁忠毅：《中國陸地邊境公共衛生安全治理研究》，《社會科學戰線》2020 年第12 期。在擴大對外開放的背景下，邊境地區高速率、高頻率、大規模的跨境人流、物流、信息流，使邊境地區的“中介效應”更加凸顯，雖然邊界的“屏蔽效應”可將周邊鄰國外溢的部分發展和安全風險阻隔在國境之外，但仍有部分發展和安全風險傳導至國內，邊疆特別是邊境地區是首先受到這些風險沖擊的國土空間。

從國土空間內部結構來看，邊疆作為國家疆域的邊緣性區域的空間特性形塑其在國家發展和安全中的基本功能和實踐樣態。在對超大規模國家疆域治理過程中，受疆域觀念、治理思維和國家能力等方面因素的交互影響，王朝國家型構了影響深遠并具有強大歷史慣性的“核心—邊緣”二元治理和發展結構。③周平：《邊疆發展須要國家戰略的推動》，《中國邊疆史地研究》2019 年第2 期。受此影響，邊疆地區是軍事設防的前沿和重地，是國家核心區發展和安全的拱衛空間，但其發展往往未能受到應有重視，加之地理位置、自然環境、要素稟賦等方面的制約，邊疆地區的經濟社會發展長期滯后，總體呈現出“發展邊緣區、安全核心區”的空間特點，發展和安全長期未能協同推進，導致邊疆危機不時出現，并制約國家核心區域的穩定與發展。自中華人民共和國成立特別是改革開放以來，中央政府在對邊疆地區實現強有力的政治整合基礎上，在國家治理全局中謀劃和實施西部大開發、興邊富民、對口支援和東西部協作等全局性戰略舉措，有力推動邊疆地區經濟社會發展。進入新時代，中央政府從國家發展全局對邊疆地區作出新的空間戰略謀劃，如新疆被定位為“絲綢之路經濟帶核心區”、云南被定位為“面向南亞東南亞輻射中心”，邊疆地區成為國家開發和對外開放的雙重“中心區”④郝時遠：《文化多樣性與“一帶一路”》，《中國民族》2017 年第5 期。，成為國家發展新的空間增長極。但相較于東部發達地區，中國大部分邊疆地區總體發展水平仍然滯后，一些地區成為中國發展不充分不均衡的典型空間。同時，受經濟社會快速全面轉型的深刻影響，邊疆地區一些社會矛盾和非傳統安全因素也逐漸顯現，區域總體安全的脆弱性問題凸顯。因而，統籌邊疆地區發展和安全，是持續推進邊疆治理體系和治理能力現代化、提升邊疆治理質效的重要時代課題。

“空間的真理性是時間。”⑤[德]黑格爾：《自然哲學》，梁志學譯，北京：商務印書館，1980 年，第47 頁。無論是自然空間，還是社會空間，都在時間流逝中被雕琢和形塑，實現空間的“生產”和“再生產”。⑥Lefebvre,H.(1991).The Production of Space.Translated by Nicholson-Smith,D.Oxford UK &Cambridge USA: Blackwell.不同時間范疇下的空間治理有其不同主題，只有因時而治，才能治有所成。邊疆地區發展和安全的統籌治理，也必須根據時間的流變而與時俱進。在時序維度，當前邊疆治理的最大時代背景和時間節點即為中國式現代化新征程。中國式現代化“既有各國現代化的共同特征，更有基于自己國情的中國特色”①習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》，北京：人民出版社，2022 年，第22 頁。。在中國式現代化新征程中，高質量發展是“首要任務”，但“發展進入戰略機遇和風險挑戰并存、不確定難預料因素增多的時期”②習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》，第26 頁。。因此，統籌發展和安全，實現高質量發展和高水平安全良性互動的重要性、緊迫性前所未有地凸顯出來。只有把握中國式現代化新征程中邊疆地區發展和安全的新要求、新機遇、新挑戰和新戰略，才能促進統籌發展和安全的科學化，不斷提升邊疆治理效能，更好發揮邊疆在國家發展中的戰略性作用。

三、明確統籌發展和安全的指涉對象

現代化進程中，“生產力的指數式增長，使危險和潛在威脅的釋放達到了一個我們前所未知的程度”③[德]烏爾里希?貝克：《風險社會》，何博聞譯，南京：譯林出版社，2004 年，第15 頁。，增添了很多“先前年代所知甚少或者全然無知的新的風險參數”④[英]安東尼?吉登斯：《現代性與自我認同》，夏璐譯，北京：中國人民大學出版社，2016 年，第4 頁。，人類社會逐漸步入風險社會。隨著全球化、信息化、市場化和數智化的加速發展，世界正在從以易變性（volatility）、不確定性（uncertainty）、復雜性（complexity）和模糊性（ambiguity）為主要特征的“烏卡（VUCA）社會”向脆弱的（brittle）、焦慮的（anxious）、非線性的（nonlinear）、不可知的（incomprehensible）“巴尼（BANI）社會”轉型，人類社會面臨的脆弱性、不確定性風險日益增加，且風險的多源性、互衍性、擴散性、系統性和不可預知性特征更加凸顯。特別是2019 年底暴發的新冠病毒，不僅直接沖擊全球民眾的生命身體健康，而且誘發經濟、政治、社會等諸多領域的系統性風險⑤丁忠毅：《中國陸地邊境公共衛生安全治理研究》，《社會科學戰線》2020 年第12 期。，既前所未有地暴露出人類社會面臨的脆弱性和不確定性風險，也深刻反映出既有國家治理和發展理念、體制機制和運行方式在應對系統性風險挑戰中的弊端與不足。有效防范和應對國家發展中日益多源、高發、不可預知的風險綜合體，成為國家治理和發展理念創新與實踐創新的時代課題。

在中國式現代化新征程中，國家治理和發展面臨的國際國內風險挑戰同樣日益增多。執政黨和國家領導人對國家治理和發展面臨的風險挑戰及其影響多次作出清醒而富有前瞻性的研判：“各種可以預見和難以預見的風險因素明顯增多”⑥習近平：《關于〈中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議〉的說明》。，“并形成一個風險綜合體”，如果“防范不及、應對不力，就會傳導、疊加、演變、升級，使小的矛盾風險挑戰發展成大的矛盾風險挑戰，局部的矛盾風險挑戰發展成系統的矛盾風險挑戰”⑦習近平：《習近平談治國理政》（第二卷），北京：外文出版社，2017 年，第82 頁。。針對中國式現代化進程中的系統性風險，黨和國家在承繼改革開放以來正確處理改革發展穩定關系成功經驗基礎上，適時提出統籌發展和安全這一黨治國理政的重大原則。統籌發展和安全，其重要目標即為增強發展的安全性和韌性，促進高質量發展和高水平安全的良性互動，必然要求治理主體以統籌為方法和路徑，更好識別和防治發展進程中的風險綜合體，將風險綜合體作為統籌發展和安全的指涉對象。⑧鐘開斌：《統籌發展和安全：理論框架與核心思想》，《行政管理改革》2021 年第7 期。

發展和安全一體兩翼，風險和機遇相伴共生。發展不可避免地面臨風險和危機，風險可能危及發展的安全，但風險也隱喻著新的發展機遇，識別和應對風險的過程便是提升國家治理能力的重要切入點⑨張成福：《公共危機管理：全面整合的模式與中國的戰略選擇》，《中國行政管理》2003 年第7 期。，排斥風險不但不切實際，而且可能“錯失發展機遇和壓制發展活力”⑩文軍、劉雨航：《不確定性背景下中國式現代化的理論變革與實踐轉向》，《山東大學學報（哲學社會科學版）》2023 年第1 期。。風險和機遇轉化轉圜的可能性，彌合了安全與發展的內在張力。作為既有風險和新興風險、原生風險與次生風險、局部風險與整體風險的結合，風險綜合體是確定性危機與不確定性危機的雜糅，也是已知性機遇與未知性機遇的交融。統籌發展和安全，需要動態把握風險綜合體，做到正視風險、駕馭風險和利用風險，將安全融入發展，將發展導入安全，從而紓解安全的脆弱性，尋求發展的確定性和韌性。

根據復雜適應系統理論，特定時間維度上的空間場域的風險更容易誘發安全事件，并通過特定風險擴散路徑和級聯效應，誘發系統性風險促使事件擴大升級。①魏玖長：《風險耦合與級聯：社會新興風險演化態勢的復雜性成因》，《學海》2019 年第4 期。中國邊疆地區歷來是國家治理全局中的短板和發展安全風險的集中承壓空間。受其場域特性影響，特定時間維度下邊疆地區風險綜合體的構成要素更加復雜多元，其應對也更具挑戰。統籌邊疆地區發展和安全，達成新時代“加快邊疆發展，確保邊疆鞏固、邊境安全”②習近平：《習近平談治國理政》（第3 卷），北京：外文出版社，2020 年，第26 頁。，以及“興邊富民、穩邊固邊”③習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》，第33 頁。的治理目標，必然要求更好地識別和防治邊疆地區這一具有顯著異質性的國土空間風險綜合體。

邊疆地區的發展和安全狀態是國家治理效能和發展質量的區域性映射。邊疆地區的風險綜合體既包括國家發展和安全的一般性風險，也包括具有邊疆場域特點的風險。基于在國土空間中的結構性特征，邊疆地區的風險綜合體既包括邊疆地區的原生性風險，又深刻受到境外各類風險向境內蔓延擴散的影響。在高政治領域，受域外大國博弈和國內外分裂勢力的影響，部分邊疆地區可能面臨著相較于核心區域更為凸顯的領土主權安全風險與政治整合危機。在非傳統安全領域，毒品走私、人口販賣、外來生物入侵、烈性傳染病跨境傳播、糧食安全等老問題和新風險交織互衍。④謝貴平：《中國邊疆跨境非傳統安全：挑戰與應對》，《國際安全研究》2020 年第1 期。在經濟社會領域，邊疆地區與東中部地區的發展差距仍然較大，邊疆地區生態屏障區生態環境的承載力與經濟社會發展之間的張力長期存在，“雙碳”約束下的能源安全以及能源結構轉型過程中的社會風險不容忽視⑤丁忠毅、江蓉：《碳達峰碳中和進程中邊疆地區的空間優勢與戰略匹配》，《云南師范大學學報（哲學社會科學版）》2022 年第3 期。，邊境地區人口流失導致的“虛空”問題較為突出⑥白利友、譚立力：《基于全球夜間燈光遙感數據的中國西南邊境虛空化考察》，《云南師范大學學報（哲學社會科學版）》2017 年第4 期。，非沖突型的民族宗教矛盾還在一定程度上存在⑦方盛舉、王志輝：《我國邊疆治理的一般客體與特殊客體》，《思想戰線》2015 年第5 期。。這些風險和挑戰，往往并非孤立存在，而是具有連鎖聯動效應，不同領域風險可能轉化互衍，而且可能與其他國土空間的風險交叉感染，從而誘發更大范圍更大影響的系統性風險。

統籌邊疆地區發展和安全，內在要求強化對風險綜合體的識別和治理。風險和突發事件（災害）、危機之間存在因果關系，“造成危機后果的根本原因是風險”⑧童星、張海波：《基于中國問題的災害管理分析框架》，《中國社會科學》2010 年第1 期。。相較于危機管理和應急治理，風險治理更具前端性和源頭性，因而風險治理是切斷風險—突發事件（災害）—危機轉化鏈條的關鍵環節，也是降低公共安全治理成本、提升治理效果的重要途徑。⑨童星：《統籌發展與安全的依據、意涵和關鍵抓手》，《廣州大學學報（社會科學版）》2022 年第4 期。強化邊疆地區風險治理，首先需要以“治未病”理念和系統思維，更好把握風險衍生和擴散規律，在公共政策設計和實施過程中更加注重防范和減少風險；其次需要進一步完善邊疆地區的風險識別和監測體系，既充分利用專業機構和專業人士的技能和經驗，又充分發揮信息技術和大數據資源在風險識別和監測中的積極作用，推動風險信息的共享，為及時科學應對風險提供智力支持和信息支撐，對已經識別和監測到的風險，則需要以更加積極的作為予以系統施治，特別需要通過各級政府、各級政府部門安全責任的落實來提升風險治理成效。

四、明晰邊疆地區發展和安全統籌治理的主體及其權責

“人時空的統一，是整個統籌活動和實踐活動的核心。”⑩劉天祿：《統籌學概論》，北京：中國商業出版社，2004 年，第71 頁。統籌實踐中的主體問題，亦即誰來統籌的問題，是最為關鍵和能動的問題。統籌主體的不同往往意味著不同的統籌權威、權限、責任和力度，由此決定對特定問題的注意力和資源配置情況，從而影響統籌效能。國家治理雖然倡導和強調多元主體的協同治理，但居于統籌地位的主體往往必須具有公共權威性。根據相關政策和法律文本，“統籌協調是一種由權威主體開展的、具有一定強制力的行動”，其法律主體有“黨內機構”和“國家權力主體”，前者體現“黨的領導權”，后者體現的是“行政權”。①賀彤：《“統籌協調”的法律解釋》，《西部法學評論》2022 年第6 期。而在中國政治實踐中，無論是黨內機構，還是國家權力主體，都被視為“廣義政府”②陳國權、盧志朋：《廣義政府：當代中國公共管理主體及其雙重性》，《公共管理學報》2023 年第1 期。，因而統籌治理的主體一般為廣義上的政府。但作為組織的“廣義政府”及其組成機構，其運行又由具體的工作人員特別是領導干部來負責。統籌治理的主體總體而言是以中國共產黨為權力核心的廣義上的各級政府及領導干部。③后文所提及的政府皆指代“廣義政府”。統籌發展和安全作為國家治理的重要維度，其統籌主體同樣是各級政府及領導干部，轉化為政策話語即各級政府及其工作人員肩負著“促一方發展、保一方平安”的政治職責。

“幾乎沒有一個規律或范疇在解釋具體事務的時候，不需要和層次觀念結合。”④王志康：《層次論與辯證法的充實和發展》，《學術界》2000 年第6 期。分層級、分區域、分領域治理是國家治理中公共權力運行的重要特征，不同層級政府及領導干部在統籌邊疆地區發展和安全過程中履行不同統籌職責，發揮不同統籌功能。

在中央層面，中央政府是從國家全局角度統籌邊疆地區發展和安全的領導主體。治國必治邊。邊疆是國家的邊疆，是國家疆域的重要組成部分。在中國式現代化新征程中，邊疆地區現代化水平關乎國家的整體現代化程度。邊疆地區的治理問題雖大多生成且直接作用于當地，但“城門失火，殃及池魚”，邊疆問題并非地方性問題，而是國家的全局性和長遠性問題。尤其是邊疆治理事務具有的涉外性、民族性等特點，以及邊疆地區發展的整體滯后性，彰顯了從國家發展全局角度強化邊疆治理、統籌邊疆地區發展和安全的必要性和現實性。因而，邊疆地區的發展和安全事務需要在國家治理和發展全局中予以統籌謀劃。站在國家層面審視，“統籌是一種總體性的頂層設計”⑤李德順：《學會十個指頭彈鋼琴——深入學習貫徹習近平同志關于統籌的戰略思想》，《人民日報》2016 年7 月29 日。。長期以來，黨中央和中央政府從國家治理和發展全局角度謀劃邊疆治理，通過設置重要組織機構、召開重要會議、實施重大戰略舉措等方式強化對邊疆地區發展和安全的統籌治理，促進了邊疆地區的長治久安和跨越式發展。在組織機構設置方面，既在常設性黨和國家機構中設置專司邊疆治理重要事務的機構，也通過“小組制”⑥周望：《大國治理的領導小組：一項治理機制的演化與精化》，《中共天津市委黨校學報》2019 年第5 期。等跨部門議事協調機構來強化對邊疆治理事務的統籌。典型機構如全國邊海防委員會、中央新疆工作協調小組、中央西藏工作協調小組等。在召開重要會議方面，黨中央、國務院及其相關部門定期或不定期召開涉邊疆重點區域、重要治理事務的專題會或部際聯席會。典型會議如中央西藏工作會、中央新疆工作會、對口支援西藏工作會、對口支援新疆工作會、國務院口岸工作部際聯席會議等。在重要戰略舉措方面，針對邊疆地區發展整體相對滯后的現實，黨中央和中央政府實施了沿邊開發開放、西部大開發、對口支援和東西部協作、興邊富民等一系列戰略舉措，在推動邊疆地區發展的同時，為邊疆地區的高水平安全奠定了重要基礎。面對中國式現代化進程中邊疆地區發展和安全深度融合的實踐要求和重大挑戰，中央政府需立足國家一體化發展全局，深刻把握邊疆、次邊疆和核心區域的互動關系⑦丁忠毅、黃一鑫：《次邊疆治理：歷史鏡鑒與實踐意蘊——以西部邊疆地區為中心的考察》，《云南社會科學》2020年第3 期。，更好發揮其在統籌邊疆地區發展和安全中的頂層設計和政策供給職責，高位推動邊疆地區經濟社會發展，持續推進邊疆地區安全體系和能力現代化。

在地方層面，地方政府是統籌轄區內發展和安全的責任主體。在單一制國家結構形式下，層級控制是國家權力縱向運行的重要特征，中央的治理意志和治理目標通過公共政策的縱向落實予以實現。①樓蘇萍、白雪婷：《社會政策層級實施中的省級政府：一個類型學分析》，《公共管理評論》2022 年第1 期。中央政策的執行和落實的層級距離，使得公共政策容易在逐級執行過程中出現認知偏差和執行走樣，從而影響政策目標的達成。根據分級負責和屬地管理原則②尹振東：《垂直管理與屬地管理：行政管理體制的選擇》，《經濟研究》2011 年第4 期。，黨的省（自治區、直轄市）級委員會和省級政府作為當代中國最高一級地方黨政機關，是公共政策縱向執行過程的首個節點，是“中央集中宏觀調控和地方分散管理相結合的中介”③賀東航、孔繁斌：《公共政策執行的中國經驗》，《中國社會科學》2011 年第5 期。，負責將中央統籌發展和安全的戰略規劃轉化為與省域實際相適應的政策舉措，其相關職責仍較宏觀。市縣兩級政府主要職責在于執行上級政府的決定，領導轄區內發展和安全工作，是轄區安全和發展事務的主要責任主體。④宋才發：《陸地邊疆安全治理的目標取向與路徑抉擇》，《云南大學學報（社會科學版）》2022 年第2 期。其中，縣級政府是“承上啟下的關鍵環節”和“發展經濟、保障民生、維護穩定的重要基礎”⑤習近平：《在會見全國優秀縣委書記時的講話》，《人民日報》2015 年9 月1 日。，既具有完整的機構設置，又具有面向基層的層級優勢，在夯實發展的基層基礎和化解基層社會矛盾和風險方面具有重要意義。

除各級政府作為一級政府組織為整體的統籌主體外，不同層級政府的組成部門也是其具體領域內發展和安全事務的統籌主體⑥李俊清、李澤鋒：《邊疆治理：民族地區公共文化服務政策變遷的政治過程——一個間斷均衡理論的分析框架》，《河南師范大學學報（哲學社會科學版）》2023 年第2 期。，肩負著“管業務必須管安全、管行業必須管安全、管生產經營必須管安全”的職責。此外，政府組織的統籌職責的履行無不落實到具體的政府工作人員特別是領導干部群體身上，因而統籌發展和安全工作的有序推進，關鍵在于依靠具備“統率”和“運籌”能力的干部隊伍。⑦李德順：《學會十個指頭彈鋼琴——深入學習貫徹習近平同志關于統籌的戰略思想》，《人民日報》2016 年7 月29 日。面對中國式現代化進程中邊疆地區復雜聯動的風險綜合體，推動邊疆地區高質量發展和高水平安全的良性互動，尤其需要進一步涵育邊疆地區干部隊伍統籌發展和安全的理念和能力，切實將統籌發展和安全的戰略要求落實到干部隊伍履職盡責的實踐之中。

五、健全統籌邊疆地區發展和安全的體制機制

發展是安全的基礎，安全是發展的條件，⑧習近平：《關于〈中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議〉的說明》。二者存在“相互依賴關系和非線性反應”⑨[美]納西姆?尼古拉斯?塔勒布：《反脆弱：從不確定性中獲益》，雨珂譯，北京：中信出版社，“前言”，第15 頁。，往往難以“自動進入互相促進的自我強化螺旋”⑩何艷玲、汪廣龍：《統籌的邏輯：中國兼顧發展和安全的實踐分析》，《治理研究》2022 年第2 期。。加之條塊分割、分層負責權力運行格局、部門與屬地利益訴求等因素帶來的“碎片化”治理困境，?Rosenbaum,D.B.(2020).Towards Mission Creep: Fragmented Local Governance in the Face of Crisis,Journal of Affordable Housing &Community Development Law,29(2),229-243.增加了統籌發展和安全的難度。因而，發展和安全的統籌治理，不僅涉及發展和治理理念創新，還要求革新政策工具，更重要的在于完善統籌發展和安全的體制機制，從而以制度化統籌不斷提升統籌水平和效能。針對中國式現代化新征程中邊疆地區實現高質量發展和高水平安全面臨的風險綜合體，推動完善統籌邊疆地區發展和安全的體制機制，需重點關注以下問題。

一是發揮中國特色的黨政體制在統籌邊疆地區發展和安全中的整體性治理優勢。?丁忠毅：《統籌發展和安全：中國式現代化新征程的戰略遵循》。發展和安全問題的廣泛性、系統性和長期性特征，決定其絕非某一層級的政府、某一單個政府機構能夠完全肩負的治理責任，因而，統籌發展和安全內在地具有整體性治理訴求。只有以整體性治理理念，構建一套具有權威性而不失多元包容性的整體性治理框架，才能使發展和安全這對充滿悖論的任務同時被同一套治理體系容納和實現。中華人民共和國成立以來，中國共產黨“全面進入國家系統，占據了核心位置，履行著重要的政治和行政功能”，“建構了一個以自身為核心和中軸的國家政權結構”①景躍進、陳明明、肖濱：《當代中國政府與政治》，北京：中國人民大學出版社，2016 年，第4—8 頁。。這一以執政黨為核心的國家權力運行體制，被稱為“黨政體制”。黨政體制為執政黨在政治、經濟、社會、國防等國家治理的全部事業中始終居于總攬全局、協調各方的核心地位提供了基礎性制度保障，并為克服國家分層分區域治理帶來的“碎片化”困境提供了整體性治理框架和優勢。在長期的國家治理實踐中，具有整體性治理優勢的黨政體制為克服發展和安全之間的張力，推動發展和安全的動態平衡，創造經濟快速發展和社會長期穩定奇跡提供了體制性保障。在中國式現代化進程中，統籌發展和安全，實現高質量發展和高水平安全良性互動，內在要求更好發揮黨政體制的整體性治理優勢。對邊疆地區而言，其核心要求是強化邊疆黨建，更好將“黨的領導落實到邊疆治理的各領域、各方面、各環節”②方盛舉、李驕：《邊疆黨建與邊疆治理現代化》，《云南師范大學學報（哲學社會科學版）》2020 年第4 期。。一方面，通過立體完備的黨組織體系推動統籌發展和安全的戰略部署和宏觀政策轉化為契合區域、領域、行業實際的政策實踐，強化不同統籌主體職能職責的落實；另一方面，進一步發揮黨政體制的組織協調優勢，通過常設機構改革、組建“領導小組”“工作專班”等方式推動解決邊疆發展和安全工作中“部門職責分散交叉”“工作缺位”“協同聯動”不足等問題，從而形成防治風險綜合體的合力。③鐘開斌：《統籌發展和安全：黨和國家機構改革的基本價值取向》，《學海》2023 年第3 期。

二是優化縱向分層的差異化統籌機制。分層次管理理論指出，通過識別管理對象的層次和目標，對管理系統進行分層精準施策，能夠促進資源合理配置、提升管理過程的有效性并獲取最大化的管理績效。④唐建榮、傅國華：《層次哲學與分層次管理研究》，《管理學報》2017 年第3 期。大國治理是一個系統工程，統籌邊疆地區的發展和安全亦然。面對超大規模國家不同國土空間的差異性治理需求，有效解決方式是構建“一竿插到底”但非“上下一般粗”的縱向分層式統籌網絡。圍繞邊疆發展和安全的統籌議題，在權力運行的縱向維度，需繼續以層次適配的措施進行分層施策，優化中央、地方和基層的聯動合力。在中央政府層面，需從國家全局角度加強對中國式現代化新征程中邊疆地區發展和安全的總體態勢的研判，完善邊疆風險監測體系，通過優化機構設置和權能配置，協調條塊矛盾和多元主體利益沖突，進一步強化統籌邊疆地區發展和安全的頂層設計和戰略供給，更好調動全國力量和資源協同解決邊疆地區發展和安全統籌治理的資源短缺和能力不足問題⑤周平：《陸地邊疆治理面臨資源困境》，《云南師范大學學報（哲學社會科學版）》2017 年第4 期。，助力邊疆地區安全體系和能力現代化。在地方層面，邊疆地區各級政府的工作重點在于對中央頂層設計的屬地化落實，因而需要結合轄區內發展和安全的具體態勢，對統籌發展和安全的總體性部署和要求進行分解和細化，創新發展和安全的區域性政策工具。基層社會是社會風險和發展滯后的直接感知者⑥丁羽、周圓：《邊鎮治邊：中國式現代化視域下邊疆治理能力現代化的實踐路徑》，《社會科學家》2022 年第10 期。，是貫徹統籌發展和安全戰略要求的“最后一公里”。對基層社會而言，統籌發展和安全，一方面要求壓實“安全生產”責任，切實減少安全事故，另一方面要求將更多治理注意力和資源用于利益協調、權益保障等方面的機制建設，推動構建人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體，不斷增強人民群眾的參與感、獲得感和安全感，激活維護和塑造安全的社會力量，有效避免統籌發展和安全宏觀要求在基層社會的口號化和懸浮化，⑦丁忠毅：《統籌發展和安全：中國式現代化新征程的戰略遵循》。進一步夯實國家安全的底層基礎。

三是發揮基本公共服務均等化在實現發展和安全良性互促中的樞紐作用。統籌發展和安全涉及方方面面，若缺乏必要的實踐載體，難免陷入“老虎吃天，無從下口”的困境。促進邊疆地區發展和安全的深度融合，亟須找尋一系列制度化的政策舉措。基本公共服務涵蓋公共醫療衛生、基本社會保障等多方面內容，旨在實現“幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶”⑧習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》，第10 頁。。在現代國家治理中，基本公共服務供給在推動經濟發展方式轉變、促進社會包容性發展、增強經濟發展內生動力、促進共同富裕等方面具有多重價值①丁忠毅：《中國基本公共服務均等化與社會轉型》，北京：中國社會科學出版社，2019 年，第226 頁。，同時又是踐行“以人民為中心”發展理念，保障人的基本生存和發展權利、維護公平正義、防控民生風險的基礎性制度，因而是破解發展和安全統籌治理悖論、實現發展和安全雙向增促的重要切口。進入21 世紀，中國深入推進基本公共服務均等化戰略，基本公共服務均等化水平持續提高，為促進經濟社會發展和社會穩定提供了重要支撐。但當前中國基本公共服務區域間的非均等供給特征較為顯著。受邊疆地區地理區位特征、人口密度與居住格局、經濟發展總體滯后等因素影響，部分邊疆地區的基本公共服務供給均衡性、可及性水平總體較低。統籌邊疆地區發展和安全，需要將基本公共服務供給作為樞紐性平臺，著力發揮基本公共服務對于優化邊疆地區人力資本結構、促進邊疆經濟社會發展和鑄牢邊民政治認同等方面的正向功能，②王永明：《基本公共服務均等化：西部邊疆民族地區鑄牢中華民族共同體意識的路徑選擇》，《民族論壇》2021 年第2 期。在尊重多元族群對基本公共服務差異化需求的前提下，提高中央政府和省級政府對邊疆地區的財政統籌力度，不斷提升邊疆地區各級政府的基本公共服務供給能力，創新基本公共服務供給方式，進一步“健全基本公共服務體系，提高公共服務水平，增強均衡性和可及性”③習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》，第46 頁。。

四是完善數智技術賦能邊疆地區高質量發展和高水平安全的體制機制。隨著信息技術革命向人工智能革命的持續推進，人類已進入數智時代。大數據和人工智能不僅是新一輪科技革命的重要領域，也成為關系社會生產生活安全穩定的基礎設施和戰略資源。能否適應并主動運用數智技術推動政府理念、組織運行方式和治理技術的變革，事關國家發展和安全大局。2020 年12 月，習近平總書記指出要提高運用科學技術維護國家安全的能力，不斷增強塑造國家安全態勢的能力。④《堅持系統思維構建大安全格局為建設社會主義現代化國家提供堅強保障》，《人民日報》2020 年12 月13 日。“十四五”規劃對數字化建設作出專篇部署，對發揮數智技術在防范化解重大風險、維護國家安全方面的作用給予前所未有的重視，特別指出要“加快構建數字技術輔助政府決策機制，提高基于高頻大數據精準動態監測預測預警水平。強化數字技術在公共衛生、自然災害、事故災難、社會安全等突發公共事件應對中的運用，全面提升預警和應急處置能力”⑤《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035 年遠景目標綱要》，《人民日報》2021 年3 月13 日。。統籌邊疆地區發展和安全，也必須充分利用人工智能、大數據、地理信息系統等數智技術，推動邊疆地區經濟社會發展，賦能邊疆地區安全治理，促進邊疆安全和發展的深度融合。具體來看，需加快“人機協同的數智化網絡集成應用系統”⑥羅斌元、陳艷霞：《數智化如何賦能經濟高質量發展——兼論營商環境的調節作用》，《科技進步與對策》2022 年第5 期。，推動數智技術在邊疆地區風險識別、評估和預警機制中的應用，對邊疆地區人口流動、人口空間分布、風險內滲外輸等情況進行智能化研判和分析，增強對邊疆地區風險綜合體的感知和預判能力，更好摸清邊疆地區經濟社會發展底數，既為前瞻性防范和化解邊疆地區的風險綜合體提供決策支撐，又幫助不同治理主體克服信息不對稱問題，及時調整優化發展和安全的戰略及具體政策，增強統籌工作的科學化和精準化。⑦王秉：《數智賦能推進國家安全體系和能力現代化：一個研究框架》，《情報理論與實踐》2022 年第12 期。

五是完善邊疆地區與周邊國家（地區）在發展和安全領域的合作機制。全球時空壓縮條件下，風險的流動性、擴散性和共生性，使得沒有一個國家能夠獨善其身。風險治理也并非某個國家或特定地區的專屬責任，而是需要堅持總體國家安全觀，統籌“外部安全和內部安全”“自身安全和共同安全”。單純依靠以區域、國家為基礎的風險治理機制已難以應對全球化背景下的發展不確定性和脆弱性，迫切需要超越意識形態紛爭和突破國界限制，尋求多層次、多領域的國際合作。⑧張成福、謝一帆：《風險社會及其有效治理的戰略》，《中國人民大學學報》2009 年第5 期。邊疆地區的發展局勢和安全態勢與周邊國家和國際環境緊密相關，統籌邊疆地區發展和安全，須著眼國家間的空間關系，完善跨國風險的協同治理機制，強化經濟社會發展合作。一方面，利用同周邊國家的地緣優勢，深入實施“一帶一路”倡議，借助亞太經合組織、東盟十國等區域合作機制，深化經濟社會發展領域的合作，持續將邊疆地區打造為經濟外循環的戰略支撐空間。另一方面，在深化沿邊省區同周邊國家經濟社會發展合作的同時，更加重視建設在安全領域的多邊和雙邊合作治理機制，與周邊國家（地區）加強在自然災害、跨國犯罪、恐怖主義、公共衛生安全等非傳統安全領域的合作，推動完善安全情報共享機制、應急管理經驗學習機制和安全風險預警監測機制，加快構建周邊國家命運共同體。