關于我省推深做實林長制的思考

劉江林

全面推行林長制是貫徹習近平生態文明思想的生動實踐，是推動生態文明建設的重大制度創新，是壓實地方生態保護責任的關鍵舉措，是實現林草事業高質量發展的有力保障。2021 年7 月，甘肅省委、省政府出臺《關于全面推行林長制的實施意見》，確定在全省全面推行林長制,建立省市縣鄉村五級林長制體系，構建黨政同責、屬地負責、部門協同、源頭治理、全域覆蓋的森林草原資源保護發展長效機制,加快建設山川秀美新甘肅。

近兩年來，全省各地深入貫徹落實習近平生態文明思想，認真落實中央《意見》和省委、省政府《實施意見》的安排部署，積極借鑒安徽、江西等先行省份典型經驗，全面構建林長制組織、責任、制度等體系，推動形成林長制統籌協調、部門齊抓共管、社會廣泛參與的工作新格局，全面推行林長制取得了階段性進展，由“全面建立”向“全面見效”轉變。但是,對標對表林長制工作要求，還存在體制機制不全、責任壓實不力、基層基礎不實等問題和短板。筆者就我省全面推深做實林長制工作作一探討，以期為各地推行林長制工作提供參考。

一、林長制體系全面建立

全面推行林長制以來，省委、省政府主要負責同志深入一線巡林調研，指導解決問題。各地圍繞護綠、增綠、用綠、活綠“四綠”任務，在“林”字上精準發力，在“長”字上履職盡責，在“制”字上探索創新，建立了林長制組織、責任、制度體系等，形成了一套務實管用的改革推進和保障體系。

一是林長組織體系。全面建立省市縣鄉村五級林長組織體系，省委書記、省長任省級總林長，其他領導任省級林長，14 家省直單位主要負責人為省級林長會議成員；各市（州）縣鄉均有同級黨委政府主要負責同志擔任“雙總林長”，村級設立林長和副林長，并確定林長會議成員單位。目前，全省共有各級林長6 萬余名，各級林長都劃定責任區，省市縣設立林長制辦公室。

二是目標責任體系。圍繞“護綠”筑屏障，加強林草資源保護和生態修復、防控林草資源災害；圍繞“增綠”擴總量，科學開展國土綠化，統籌推進山水林田湖草沙一體化保護和系統治理，實施退耕還林還草、三北防護林、天然林保護等國家重點生態工程建設；圍繞“用綠”促發展，強化資源多效利用；圍繞“活綠”增動力，激發林業發展后勁。通過構建以黨政領導負責制為核心的責任體系，科學劃定責任分工，切實將責任落實到人頭、山頭、地塊，逐步形成一級抓一級、層層抓落實的良好局面。

三是制度保障體系。建立完善林長制工作領導小組議事規則、省級林長會議、工作督查、信息報送和公開、部門協作5 項制度，創新建立總林長令、“林長+檢察長+警長”、考核評價辦法等配套制度，以及“一長三員”等網格化管理體系，形成了部門協作、上下銜接、協同高效、齊抓共管的林長制工作機制。

四是工作推進體系。建立了“統籌在省、組織在市、責任在縣、運行在鄉、管理在村”的體制機制，省委、省政府每年召開林長制工作推進會和省級林長會議，適時調度、壓茬推進。省林長辦建立林長制工作季度調度機制，以及森林草原資源清單、責任清單、問題清單、工作提示單和重大問題督辦函（“四單一函”）等機制，實行月通報、季調度，跟蹤問效，有效保障林長巡林履職。優化考核指標體系，從嚴實施考核并在全省通報，將考核結果納入領導干部績效考核和自然資源資產離任審計。

二、推行林長制工作取得的經驗及初步成效

總結甘肅林長制工作經驗，主要表現出五方面的特點：

一是壓實各級黨政主體責任，是全面推行林長制的關鍵。《實施意見》明確規定了各級林長落實保護發展森林草原資源目標責任制、制定規劃計劃、協調解決重點難點問題“三大職責”。各地圍繞“三大職責”，劃定責任區域，建立“三單一函”等制度，壓實了各級黨委政府森林草原資源保護發展的主體責任，各級林長通過召開會議、發總林長令、巡林調研、作出批示等方式履職盡責，全面推動林草重點工作落地實施，真正把責任壓實到人頭、落實到山頭地塊，實現從“要我干”到“我要干”的根本轉變。

二是構建網格化源頭管理體系，是全面推行林長制的核心。將森林資源監管重心向源頭延伸，組建“一長三員”隊伍，打造森林資源網格化管理體系，是適應當前林業部門基層管理力量嚴重不足新形勢的必然要求，也是林長制工作的基礎。通過整合基層管護力量和森林資源管護資金，以連片山場為網格，劃定全覆蓋、網絡化的森林資源管護責任區，建立健全源頭信息化管理機制，進一步推動林業系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，實現“山有人管、林有人造、樹有人護、責有人擔”目標。

三是健全林長制工作機構，是全面推行林長制的基礎。省市縣三級設立林長辦公室，負責林長制的組織實施和日常事務。充分發揮林長辦與同級林長的工作請示匯報作用、與同級部門的工作溝通協調作用、對下級林長的工作督查督辦作用，強化林長辦定期調度通報、重點工作督辦、信息簡報交流等工作手段，讓林長制不斷推深做實、取得實效。

四是嚴格目標考核評價，是全面推行林長制的抓手。充分用好考核這個指揮棒，做到“工作有目標、考核有指標、結果有運用、獎罰能兌現”，使林長制由“冠名制”變為“責任制”，從“林長制”實現“林長治”。我省將林長制年度工作考核與森林草原資源保護發展主要工作相結合，建立由5 項約束性指標等構成的林長制目標考核體系，年度督查考核每年開展一次，根據7 項重點工作任務落實情況，采取量化評價與日常工作相結合進行考核，既注重目標結果，又注重管理過程。考核結果在全省進行通報，并納入市縣高質量發展、生態文明建設、鄉村振興戰略及流域生態補償等考核評價內容，作為對黨政領導干部考核、獎懲和使用的重要參考。

五是完善系列配套制度，是全面推行林長制的保障。通過聚焦林草資源保護發展長效機制，建立配套制度體系，不斷在制度完善、制度運用、制度執行、制度轉化上精準發力，不斷把林草生態建設和林長制納入制度化、法制化軌道，并加強制度執行、約束力，真正做到以“制”明“則”，以“制”促“治”，是實現林長制順利實施的保障。

近兩年來，甘肅省林長制工作取得了初步成效，集中體現在破解“五化”上。

一是初步解決了理念淡化問題，生態意識明顯增強。推行林長制后，各級林長深度參與林業生態建設，重視林業、研究林業、保護林業的意識顯著增強。通過持續深入的宣傳引導，群眾愛林護林的積極性明顯提升，林業生態保護氛圍更加濃厚。

二是初步解決了職責虛化問題，工作責任壓緊壓實。實行林長制后，各級領導干部都簽“責任狀”，都有“責任區”，都是“責任人”，共同在林業生態保護上聚焦用力，做到一張藍圖大家繪，形成了黨政齊抓共管、高位推動的良好局面。

三是初步解決了權能碎化問題，部門聯動形成合力。省里出臺了林長會議等5 項制度，14 個省直部門作為省級林長會議成員單位，都有具體職責分工，在政策謀劃、宣傳引導、項目支持、資金投入、監督考核等方面履職盡責，“各炒一個菜，共辦一桌席”，實現森林資源保護發展工作由林草部門“單打獨斗”向全社會“協同作戰”轉變。

四是初步解決了舉措泛化問題，精準施策更加到位。過去有的地方抓林草工作，原則要求多、面上強調多，系統謀劃少、精準措施少，林業政策大同小異，與本地實際結合不夠緊。林長制改革后，各地突出抓重點、補短板、強弱項，林草工作舉措更加精準務實。

五是初步解決了功能弱化問題，綜合效益顯著提升。各級林長牽頭謀劃林草資源保護發展，統籌山水林田湖草沙一體化保護和系統治理，使生態保護的責任更加明確，綠色發展的思路更加清晰，生態建設保護措施更加具體，改善生態惠民富民的成效更加彰顯，林業的生態、經濟和社會效益充分釋放。實施林長制，荒山變青山，綠林變寶地，群眾由過去“賣樹木”轉變為“賣生態”，綠水青山真正成為群眾的幸福靠山。

三、推行林長制工作存在的問題

林長制工作取得的成績值得肯定，但仍存一些不容忽視的問題，主要表現在：

一是管理機制有待進一步理順。林長制工作涉及面廣，需要多個部門形成合力，但在實施中職能交叉、責任不明、任務不實等問題仍然存在，責任體系還不夠健全，責任壓實不力、部分管理機制還需磨合。有的林長和護林員、草管員、公益林管護員（“一長三員”）對肩負的責任認識不清，履職不到位、考核走過場。在推行林長制工作中重形式、輕落實，把林長制當成“冠名制”而不是“責任制”。因此，推行林長制由林業部門一家“單打獨斗”的現象仍然存在，部門協同推進和齊抓共管還不到位，森林資源保護發展合力尚未真正形成。

二是行政執法有待進一步加強。森林資源保護壓力大，林地管理面臨諸多挑戰。一些地方仍不能正確處理經濟發展與生態保護的矛盾，生態保護意識不強，導致項目建設亂征占林地草地濕地、亂捕濫獵野生動物、在自然保護地內違規搞建設等違法現象時有發生，特別是政府工程或政府主導的項目違法問題依然存在，林地紅線保護越發艱難。隨著森林的增加、生態的好轉和氣候的多變，防控森林草原火災和林業有害生物的形勢依然十分嚴峻，預警監測體系不夠健全。互聯網技術手段運用不足。特別是森林公安轉隸后，林草行政執法力量薄弱，木材運輸制度在新修訂的《森林法》中已被取消，鄉鎮林業工作管理站也在鄉鎮綜合改革中被整合，林業行政執法面臨嚴峻形勢。

三是配套政策有待進一步完善。生態補償機制尚不完善，國家生態公益林補償標準較低，區域間的生態補償，以及享受生態紅利和產品的經營主體、企業反哺生態的補償機制也未建立，多元化生態補償機制沒有得到同步跟進。村級護林員沒有經過專門的業務培訓，護林業務不熟，難以真正發揮村級護林員應有的作用。

四是保障措施有待進一步加強。財政支持力度有待增強，省、市、縣財政對林長制推行資金投入不多，林長制工作經費及相關工程經費未納入財政預算。基礎設施尚不完備，國有林場大都在偏僻山區、交通不便，基礎設施陳舊，通訊保障落后，管護難度大。加之，基層單位懂專業的人員年齡結構老化、專業技術人才短缺等問題日趨嚴重，已成為急需破解的瓶頸。林業科技創新與信息化平臺建設滯后，科技成果示范與推廣有限，森林經營和產業發展科技含量低。

四、以林長制引領和推動林草事業高質量發展的對策

黨的二十大擘畫了建設人與自然和諧共生現代化的新藍圖，對建設生態文明作出一系列新部署新要求，賦予林草工作新的重大使命任務，為林草事業高質量發展明確了方向、提供了根本遵循。全省各地要堅持以習近平生態文明思想為指導，牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山理念，以深化落實林長制為總抓手，著力做好“增綠”“護綠”“用綠”“活綠”四篇文章，統籌山水林田湖草沙一體化保護和系統治理，科學開展大規模國土綠化行動，組織實施好“雙重”等國家重點生態工程項目，加快推進以國家公園為主體的自然保護地體系建設，推動林草事業高質量發展，為建設人與自然和諧共生的現代化作出林草新貢獻。

（一）堅持資源管護網格化，持續構建“護綠”長效 機制

要在“護綠”上下功夫。牢固樹立保護就是發展的理念，加強全過程、全方位、全領域保護，嚴守生態保護紅線，守護好每一片綠蔭、每一寸綠草。加快推進“四屏一廊”重要生態屏障建設，構建以祁連山、大熊貓國家公園為主體的自然保護地體系，完成若爾蓋國家公園、臨夏世界地質公園創建，科學推進自然保護地整合優化，實行最嚴格的森林草原資源保護管理制度，依法嚴厲打擊破壞森林資源違法犯罪行為，確保現有林地、草地面積不減少；強化災害防控工作，構建完善森林草原防滅火、有害生物防治、林區禁種鏟毒一體化工作機制，加強基礎設施和裝備建設，提升災害綜合防控能力；強化生態紅線約束，形成林草濕資源“一張圖”，確保重點生態區域面積不減少、功能不降低、性質不改變；強化生物多樣性保護，加大珍稀瀕危物種及其棲息地保護修復力度；加快全省智慧林草大數據管理系統建設，加強基礎信息和數據資源協同共享。

（二）堅持國土綠化全域化，持續打好“增綠”攻堅戰

要在“增綠”上做文章。以實施林長制為契機，牢固樹立“科學綠化”思維，切實轉變國土綠化方式，切實解決好“在哪種”“種什么”“怎么種”“怎么管”的問題，打好“擴增量、升存量、拓容量”組合拳，多措并舉提高森林覆蓋率和草原綜合植被蓋度。堅持把宜林荒山荒地荒灘、荒廢和受損山體、退化林地草地等作為主要增綠空間，開展植樹造林；盤活用好城鄉土地資源，構建城鄉融合的森林綠地網絡；依托重要生態系統保護修復、國土綠化試點示范、國家儲備林建設等重點工程項目，科學開展大規模國土綠化行動，增強全民植綠護綠意識，持續綠化美麗鄉村、扎實推進農村人居環境整治，持續綠化荒漠荒山，千方百計擴增量，想方設法升存量，毫不松懈拓容量，努力形成大綠化格局，確保國土綠化任務全面完成。

（三）堅持生態建設產業化，持續聚焦“用綠”產業體系

要在“用綠”上見實效。圍繞“生態建設產業化、產業發展生態化”和“穩規模、增產量、提品質、延鏈條、增效益”的目標，積極探索綠水青山轉化為金山銀山的產業發展途徑，加快推動項目招大引強、企業扶優培強、產業集群發展。充分挖掘山的特色和林的優勢，做強林業主導產業，建設經濟林果、木本油料、林下經濟、種苗花卉、森林旅游、草產業、沙產業、森林康養等高效綠色富民產業，推動林草產業提質增效和融合發展，促進鄉村振興，切實把良好生態轉化為發展優勢，實現生態受保護、林業增效益、群眾得實惠，全面提升森林草原資源綜合效益。重點是做優做強經濟林果產業，引導新發展林果業上山上坡，推進低產低效園提質增效，力爭全省經濟林果產值達到650 億元。做大做強木本油料產業，持續開展現代寒旱特色農業倍增行動，按照“南有油橄欖，北有文冠果，中東南花椒，全區域核桃”區域化布局，抓實“核桃、花椒、油橄欖三年倍增行動計劃”，完成新建生產基地、提質增效目標。

（四）堅持綠色發展多元化，持續深化“活綠”改革創新

要在“活綠”上求突破。全省既要抓好保護、綠化和產業發展，也要抓好服務，圍繞服務全省構建“一核三帶”區域發展格局、實施“四強”行動、做好“五量”文章，對重大項目、民生項目、基礎設施項目提供林地要素保障。同時，潛心用政策找門道，堅持向下沉做指導，進一步活化森林資源產權要素，把改革紅利、創新活力、發展潛力有效疊加起來，深化集體林權制度改革，鞏固國有林場改革成果，盤活資源資產，鼓勵承包農戶按照依法、自愿、有償的原則，通過轉包、出租、互換、入股等方式流轉林權，激發集體林業發展活力，加強森林草原碳匯研究監管，推進碳排放權市場化交易。加強政策扶持和科技支撐，強化數字賦能，加快“智慧林長”建設，為推動林草事業高質量發展增添動力活力。