黑龍江省PPP城市基礎設施項目政府監管研究

孫雷

[摘 要] 為進一步拓寬黑龍江省基礎設施PPP項目融資渠道，保證項目合規運營，有必要構建有效的政府監管體系。文章以演化博弈理論為基本分析框架，探討監管方與被監管方可能做出的策略選擇，被監管方選擇違規運營策略的概率較大，監管方須盡快完善監管法規以及相應的懲罰機制以促使項目成功。該研究對于重新定義政府監管邊界，分析合作雙方行為演進具有積極的引導作用。

[關鍵詞] PPP項目；城市基礎設施；政府監管；演化博弈

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2018. 11. 075

[中圖分類號] D630 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2018）11- 0170- 03

0 前 言

城市化是推進黑龍江省經濟發展的必由之路，但城市基礎設施建設需要大量的資金投入，根據測算，城鎮化率每增加1%，基礎設施投資必須增長5.39%才能滿足城市人口基本生活需求。為此黑龍江省積極推廣PPP模式，但PPP模式應用的規范性問題日益成為隱憂，政府部門同時作為PPP模式的主導者和公共利益的維護者，負有不可推卸的監管責任，因此加快構建適合本地區的新型政府監管機制是當前重要研究任務。

1 城市基礎設施項目與PPP模式適用性

1.1 城市基礎設施分類

大部分觀點將基礎設施定義為有形的資產，按照Jochimsen的說法，基礎設施是經濟代理機構可用的所有物質、制度和人文能力的總和[1]。城市基礎設施可以分為“經濟”基礎設施和“社會”基礎設施，同時根據基礎設施項目所提供的產品是否具有經營屬性和收費機制，可以分為純經營性項目（收費高速公路、橋梁等），非經營性項目（城市環境衛生、綠化等設施系統）以及準經營性項目（城市軌道交通等設施項目）。

1.2 PPP模式在城市基礎設施領域的適用性

基礎設施通常具有網絡型、公益性以及較強的正外部性，與此相適應，PPP模式能夠優化城市基礎設施的全生命周期過程，其適用性主要表現在兩個方面。

1.2.1 適合投融資需求

從整個項目的生命周期來看，涉及的投入成本相對運營收益來說數額巨大，期間所消耗的沉沒成本也相當可觀，政府通過PPP項目融資的方式獲得所需要的私人資本，同時借鑒高速公路和其他交通規劃采用的DBFO/BOT方式來滿足社會融資方的風險回報要求，由此由于多方參與基礎設施建設，政府將風險轉移到合作者身上，同時負責提供土地以及減少合作中的不確定性，建立風險監管體系，確保項目在各階段順利開展。

1.2.2 適合建立長期合作關系

城市基礎設施項目從投入建設到運營使用，建設周期較長，而在投資回報方面，即使投入使用后也需要具有一定的覆蓋面才能產生效用[2]，因此，短期內難以通過向消費者收費實現收益盈余。根據《基礎設施和公共事業特許經營管理辦法》規定，PPP的合作期限最少不低于10年，最長不超過30年，政府和社會資本方一旦就城市基礎設施建設達成協議，就會形成長期的合作關系。因此，政府在選擇合作伙伴時應重點考察企業是否具備長期履行合約的能力。

2 城市基礎設施PPP的風險與監管需求

2.1 機會主義行為

高杲等人將機會主義從管理學的角度進行定義，分為主觀機會主義和客觀機會主義[3]，結合Williamson的定義，機會主義是指合作中信息不完整或被錯誤地傳播，一方故意掩蓋、誤導、歪曲信息做出損害組織或他人而謀求自身利益的行為，信息不對稱是產生機會主義行為的前提條件。在城市基礎設施建設中，社會資本方可能比政府方更加了解項目的關鍵建設以及運營策略，繼而隱瞞合同漏洞并利用利他性條件要求政府方進行合同變更或索賠，因此，政府監管就是減少機會主義行為發生的一種選擇。

2.2 政府干預風險

政府干預風險是指在PPP項目生命周期內，政府方利用行政權力強勢干預社會資本方的獨立決策權，甚至單方面中止、取消項目的風險，在傳統的基礎設施建設項目中，政府一元式的管理模式行政色彩濃厚，既擔任“運動員”又擔任“裁判”的角色。PPP模式追求多元化的合作管理，政府對項目生命周期負有兜底責任既是項目的合作方也要履行監管主體的責任，而社會合作方則積極追求運營效率并獲得合理的回報，如果政府角色定位不清，在增加政府監管成本的同時也會導致低效無序無效的合作結果。

3 PPP項目監管方與被監管方博弈行為分析

3.1 提出假設

PPP項目中涉及兩方博弈主體，一方是監管方即政府部門，另一方為被監管方即社會資本方，根據演化博弈理論，雙方通過不斷模仿學習優化行為逐漸形成優勢策略，最終達到博弈的均衡。在此基礎上提出四個基本假設：①監管方和被監管方都是有限理性的，都無事前預測能力，但有事后策略優化能力；②被監管方提供服務的收益大于不提供服務的收益；③被監管方的策略空間是﹛合規運營，違規運營；④監管方的策略空間是﹛作為，不作為﹜。假設被監管方合規運營取得的收益π1，違規運營取得的收益Δπ1（π1>Δπ1），違規運營被查處的概率P以及被發現后的處罰措施F，監管方在被監管方合規運營時收益π1′，g被監管方違規運營未被查處帶來的社會損失，C1、C2分別為監管成本以及監管帶來的負面效應。

監管方作為的概率為x，則不作為的概率為1-x，y代表被監管方合規運營的概率，違規運營的概率是1-y，其中x≥0，y≤1。

3.2 雙方博弈行為分析

基于上述假設，得到不同策略下監管方與被監管方的綜合收益，具體收益如下表1所示的支付矩陣，被監管方合規運營與違規運營時的期望收益分別為X1，X2。

根據復制動態的核心思想，當一方采取的策略收益較低時會通過模仿改變策略獲得更高的收益[4]，即收益較高的策略高于平均收益。監管方與被監管方動態演化的策略用以下兩個微分方程式表達：

雙方博弈策略的選擇，受到多種因素的影響，其中影響監管方策略選擇的因素涉及監管成本以及監管可能帶來的負面影響，被監管方選擇違規運營的可能性很大，主要是受到潛在的項目收益、被查處的概率以及懲罰所要支付的成本等因素的影響，對于博弈雙方而言，完善的契約合作機制以及相應的法律規范是合作成功的必要條件。

4 總 結

黑龍江省應用PPP模式建設城市基礎設施項目需要有良好的監管體系作為保障，政府需要重新定位監管的邊界問題[6]，切實扮演好掌舵者的角色減少不必要的干預，基礎設施供給效率以及資源利用問題交給企業解決，切實改善當前政府部門監管時存在的監管越位與監管不到位的矛盾局面；對于企業而言，違規運營額外收益的存在以及信息不對稱等“優勢條件”都會造成項目的失敗導致公眾利益受損，因此其所有行為活動都應該在規定的框架內進行，企業在參與PPP項目之初就應該意識到城市基礎設施項目的公益性，做好長期收益的打算而并不是著眼于短期收益，同時及時對項目進展情況在合作平臺進行公示便于政府監管指導，由此政府與社會資本形成可持續的合作模式。

主要參考文獻

[1][英]達霖·格里姆賽（Darrin Grimsey）.PPP革命：公共服務中的政府和社會資本合作[M].濟邦咨詢公司，譯.北京：中國人民大學出版社，2016.

[2]王俊豪，徐慧，冉潔.城市公用事業PPP監管體系研究[J].城市發展研究，2017，24（4）：92-99.

[3]高杲，徐飛.管理學中機會主義的界定和辨析[J].現代管理科學，2009（10）：67-69.

[4]何雪鋒，王秀霞.演化博弈視角下PPP項目運營與政府監管的穩定性分析[J].財會月刊，2017（2）：17-22.

[5]李兆明，孫偉成.基于演化博弈的PPP項目監管行為研究[J].項目管理技術，2014（12）：32-34.

[6]韓崇寧.黑龍江省公共基礎設施建設引入PPP模式的政府監管問題研究[D].哈爾濱：哈爾濱商業大學，2016.