高校實施全面預算績效管理工作對策分析

鄭學軍

（錦州醫科大學，遼寧 錦州 121002）

2019 年12 月，教育部印發《關于全面實施預算績效管理的意見》（本文簡稱《意見》），該《意見》指出要加快全面實施預算績效管理，提升教育公共服務質量，推動教育現代化的實現進程。這是教育部對所屬高校開展全面實施預算績效管理工作的要求，也是高校提升預算績效管理水平、提高資金使用效率、實現教育資源優化配置、增強高校履職能力的重要舉措?！翱儭笔侵纲Y金的產出，具有數量、質量、時效及消耗成本的特性；“效”是指資金投入使用后帶來的效果，包括經濟、社會、生態、可持續影響及滿意度等方面。預算績效管理是將績效管理理念和方法納入預算管理的整個過程，是預算管理與績效管理相互融合、相互作用的一種新的預算管理模式。預算績效管理突出責任和效率，關注產出和結果。[1]隨著高等教育改革的不斷深入，預算績效管理工作有了較大進展，教育經費使用效益得到持續的提高，為教育事業發展提供了有力的資金保障。

一、高校實施預算績效管理的意義

1.提升預算管理水平，確保國家資產安全高效。財政撥款收入是高等學校辦學的主要經費來源，在當前國家財政收入增長速度逐漸變緩的背景下，辦學經費不足與資金需求增加之間的矛盾不斷擴大，高水平高?？梢酝ㄟ^多元化的收入方式化解辦學經費的不足，而大多數地方高校受地域、辦學條件、辦學質量的影響，這種矛盾日益加深，這就要求高校要將有限的資金用在刀刃上，在使用這些資金時不能只強調資金執行率的高低、使用資金合理合法，同時要保證資金投入后產生的效益，使其安全、合法、合規、高效。通過編制全面預算績效可以扭轉只顧花錢不問效益的傳統觀念，督促高校細化預算編制，切實用好、管好教育經費，防范財務風險；硬化責任約束，強化目標管理，提高教育預算管理科學化、精細化、專業化水平。

2.提高綜合運營實力，增強高校履職能力。預算績效管理與內部控制管理具有相同的管理目的，都是以提高管理水平、降低運行成本為目標，兩者相輔相成、相互滲透、共同作用。通過全過程預算績效管理的開展實施能促進高校預算編制更加科學、有效，建立起良性的預算績效管理機制，為高校的長期發展提供充足的財力保障。同時，與人事、資產、采購、教學、科研等部門建立起有效的溝通和交流，進一步提高內部控制管理規范化水平，有利于增加教學、科研、社會服務上的收入產出比，提高高校人才培養能力、科學研究能力、社會服務能力和科學技術創新能力，促進高校向著高質量、內涵式方向發展，使高校綜合實力不斷提升，實現教育強國的偉大轉變。

3.提升公共服務質量，優化教育資源配置。2017 年，教育部等多部門聯合發布的《建設高質量“雙一流”大學的實施辦法》中提出了“以績效為杠桿，以改革為動力”的建設方案，為確保管好、用好資金，對資金使用增加了過程管理并進行動態監控和跟蹤指導，最后根據績效評價結果加大或減少資金支持力度。這就要求預算編制時要充分考慮成本效益，以績效為目標，以結果應用為核心，用最少的資金投入帶來最大的經濟效益和社會效益。預算決策前有評估，評估結果是申請預算的必要條件；預算編制過程有目標，要加強績效目標的審核；預算執行過程有監控，確保目標保質保量完成；預算完成有評價和應用，評價結果作為預算執行的依據。高校要充分發揮績效的杠桿作用，進而形成激勵約束機制，使教育資源得到進一步優化，推動高等教育改革不斷深入。

二、高校實施全面預算績效管理工作中存在的問題

1.對預算績效管理認識不到位，缺乏責任意識。長期以來，受重使用輕管理、重支出輕績效傳統觀念的影響，高校在預算執行過程中對預算執行進度較為重視，關注程度更高，認為錢已經按照資金使用要求合法、合規使用就算完成任務，對預算績效目標實現情況及結果應用關注的較少，最后導致執行后取得的效果如何、結果應用怎樣、產生效益的好壞少有人問津，造成國家資金的閑置，甚至是浪費和損失。部分高校還在使用傳統的績效評價分析方法，對于嘗試先進評價方法缺乏主動性，導致主觀因素判斷比重過大，不能滿足現階段經濟與社會發展的要求。

2.預算績效管理制度不健全，缺少約束性。一是績效指標不具體。部分高?？冃е笜嗽O定不全面、細化程度不高，指標值要么過高、要么過低，缺少核心績效指標，社會效益和服務對象滿意度等指標比較籠統。指標與項目關聯性差，與預算資金不匹配。二是預算績效監控不到位。在資金執行期內，沒有對績效目標和執行進度進行相應的監控跟蹤，跟蹤結果與績效目標出現較大偏差及問題，沒有及時跟進分析原因進行整改，降低了預算資金利用率。三是績效評價結果反饋與應用不足。評價結果應用作為預算績效管理的終極目標，是考核預算執行效果的重要依據。部分高校沒有將績效評價結果與預算編制掛鉤，預算績效評價好壞程度對以后的預算資金分配沒有起到相應的制約作用，造成評價結果難以形成有效的約束管控。

3.預算績效管理機構不完善，缺少專業人員。部分高校預算績效管理機構設置不健全，沒有設立單獨的工作機構，往往由財務部門牽頭負責，造成大部分人員認為預算績效管理工作就是財務部門的工作。預算績效管理工作職責與財務部門職責相互交叉，職責界定不明確、不清晰，缺乏獨立性，容易出現所承擔角色的混淆。另外，預算績效管理具有相對獨立專業和系統等特點，多數從事該項工作的人員未經過系統的學習和培訓，缺少主動學習的意識，人員培訓機制不健全，使得現有人員業務水平參差不齊，同時具備財務和業務相關專業知識及經驗的人員少之又少，人才隊伍建設緩慢，整體素質不高。

三、高校全面實施預算績效管理的對策

《意見》明確了到2020 年底基本建成教育預算績效管理制度體系，使教育預算管理模式得到進一步優化提升，實現提高教育預算管理科學化水平的目標。高校的所有收支必須納入全口徑預算管理，未納入部門預算的收支不得安排。筆者將針對上述問題提出以下幾點對策，從而更好地為高校長遠發展提供有力的保障。

1.牢固樹立預算績效意識，提高資金使用效率。第一，強化主體責任意識。全面實施預算績效管理要求高校在充分保證資金使用規范性、合理性、合法性的前提下密切關注資金使用帶來的效益性，在資金管理使用的各個環節樹立科學的績效管理理念，主動對納入預算管理的教育經費開展預算績效管理，使用效率低甚至無效率的資金一律削減或取消，對長期不用的資金一律收回重新納入預算管理，切實提高資金使用效益。做好預算績效管理從根本上來說就是要足夠重視，各級主管部門要采取多種形式如電視廣播、官方門戶網站等加大對預算績效管理相關政策的宣講力度。各級高校要積極轉變固有的觀念，在保證完成資金執行進度以及使用資金合理合法性的前提下實時關注資金投入后產生的效果。預算資金執行率的完成只是其中一個階段性目標，資金執行后的產出、效果及應用階段才是達到預算績效閉環管理的標志，也是高校實現經濟效益、社會效益等最大化的最終目標。

第二，加大責任約束力。《意見》 中明確規定，高校作為預算績效管理的責任主體，單位的主要責任人要對本單位的預算績效工作負責，對涉及民生、百姓關注度高的重大項目責任人將開展績效終身問責機制。預算績效管理是一項系統性、基礎性的工作，要正確認識預算績效管理，不斷加強預算績效責任主體意識，把績效管理同經濟業務活動管理等緊密結合在一起，實現業財融合，提升高校整體管理水平。各部門必須要明確各自職責，強化預算績效管理責任和問責約束機制，堅持“誰申請，誰負責；誰花錢，誰負責；誰審批，誰負責”，牢固樹立“花錢必須要帶來效益，無效必須要追究責任”的績效意識，把錢花在真正需要的地方，用盡可能少的資金去辦盡可能多的事，帶來盡可能大的效益。

2.創新預算績效管理辦法，提高單位管理水平。第一，健全預算績效管理制度。黨的十九大報告中明確了要在未來一段時間建立完善的透明規范、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施預算績效管理。國家政策層面要建立各部門、各行業、各領域績效管理制度、工作流程和實施細則。高校要健全制度和流程，實現預算績效管理與單位內控管理相互融合，推動各項活動管理制度化、制度流程化、流程信息化。兩者之間具有相同的管理目標，預算績效的全過程、全方位、全覆蓋的“三全”管理理念與內控管理的全員、全流程閉環管理相輔相成，確保單位開展經濟活動全程貫穿于內部控制管理和績效管理之中，進一步提高單位的管理水平，促進高校更好地履行教育職能。[2]

第二，加強預算績效信息化建設。2019 年6月，財政部推進實施預算一體化平臺與單位業務信息系統及財務核算系統的有機融合，以實現每個工作程序的關聯。信息共享可以讓管理變得省時、省力、減少不必要的人為因素，使責任清晰明了。通過不同的模塊對單位的整個經濟運行進行全過程的動態反映和有效控制，每個業務領域均實現數據和信息共享，打通“信息孤島”，提高部門預決算工作的標準化、自動化水平，保證預算管理規范高效。

第三，提高預算管理人員業務能力。高校要健全獨立的預算管理機構，明確工作職責，各司其職；同時與其他部門協作配合密切溝通，真正提升單位整體預算績效管理水平。各級財政部門要經常組織開展集中培訓，傳達國家政策法規，使各級部門單位盡快轉變傳統預算績效管理理念。高校應該建立完善的員工學習培訓機制，通過走出去和請進來的方式加強績效管理人才隊伍建設，定期組織業務、財務、行政、人事等部門人員參加專門系統的相關知識培訓，以便及時了解掌握國家的政策及規定，學習先進的管理經驗，并培養懂得管理、經濟、審計、法律等相關知識的人才，共同提高管理水平。同時，聘請外部專家開展專題講座和業務咨詢，在高校內部形成“重績效、用績效”的氛圍，通過交流與學習帶動員工提升專業操作技能。

3.完善預算績效管理體系，提高學校發展質量。第一，搭建共性指標框架，明確核心績效指標。國家、各級主管部門要加快完成各個行業、不同層次及領域的核心績效指標和標準體系搭建工作，績效指標與標準要緊跟時代發展要求，完善部門整體績效共性指標的建設。[3]同時，高校也要根據自身未來的發展戰略和長遠目標，圍繞自身履行的社會職能強化部門整體預算績效管理，依據共性框架指標體系細化相應的預算績效管理指標。各部門要將全部預算收支納入部門預算管理，進行全口徑預算資金管理，未納入全部預算管理的收入一律不得安排支出。以預算資金為中心，編制高校整體預算績效指標和財政項目預算資金績效指標，對降低單位運行成本、提升資金投入產出、履行職能情況、滿意度等預算績效指標進行整體衡量，推動高?？冃Ч芾硭降陌l展。

第二，加強預算績效管理，降低資金損失風險。在預算編制時對重大經濟決策、重大項目投資安排、大額資金投入要開展事前績效評估，評估結果作為必需條件，績效目標作為前置條件，評估結果和績效目標未進行或沒通過均不得安排預算資金，從而促使高校樹立先有績效評估和績效目標、后安排預算資金的意識，杜絕盲目、隨意、拍腦門進行決策。財政預算資金執行周期一般為2～3 年，甚至更長，對預算執行率和績效目標的監控要貫穿整個預算執行周期，硬化預算和績效“雙約束”。通過編制跟蹤報告可以在績效目標和執行率出現較大偏差時及時進行分析，提出糾正方案進行整改，防止大量資金沉淀閑置得不到有效利用，降低財務風險和國家資金損失的風險。

第三，重視預算績效結果應用，建立“三全”管理體系。評價結果作為高校改進管理和編制預算的重要參考依據，對涉及覆蓋面廣、社會關注度高、影響大的預算項目績效評價結果要予以公開、增加透明度，自覺接受社會公眾監督，對績效目標評價高、適用范圍廣的項目加大推廣，更好地服務社會，實現財政資金最大程度地取之于民用之于民。從全方位的角度對高校實施預算績效管理，構建“三位一體”的預算績效管理層級；從全覆蓋的角度將高校所有應納入預算管理的收支進行預算績效管理，達到全口徑預算管理的要求；從全過程的角度將預算編制、執行、監督、部門決算、績效目標、跟蹤監控、績效評價及結果應用等環節融合統一。

全面實施預算績效管理對高校正確科學決策、實現高校發展目標、促進高校長遠發展有著重要作用。基于此，高校應根據學校制定的中長期發展規劃和年度計劃、目標及任務，牢固樹立責任意識，強化樹立預算支出、結果導向的績效管理理念，建立健全完善的預算績效管理體系，利用內控管理和信息化技術等手段實現預算資金管理與學校人事績效管理等體系的有機融合，加大預算績效管理的全面考核力度，全面提高高校的社會效益和經濟效益，辦好人民滿意的大學，實現高校高質量、高水平發展，為實現中華民族偉大復興的中國夢提供有力的人才、科研、技術支撐。