完善都市圈發展體制機制研究

徐唯燊

完善都市圈發展體制機制，應尊重經濟規律，堅持同城化方向，探索經濟區與行政區適度分離，積極承接國家改革試驗任務，在創新、產業、民生、生態等領域深度謀劃牽引性和示范性的機制舉措，加快破除都市圈資源要素流動障礙，打造綜合改革創新高地。

一、完善都市圈發展體制機制的重要性

（一）有利于加快建設全國統一大市場

長期以來，都市圈城市經濟發展競爭多于合作，各城市圍繞經濟要素的流動展開激烈競爭，形成相對固化的“一畝三分地”思維定式，對統一大市場目標造成嚴重阻礙，破除這一思維定式，加速區域一體化發展進程已經成為當務之急。行政區對經濟區的分割是“一畝三分地”形成的重要原因，完善都市圈發展體制機制有利于打破行政區利益壁壘，使經濟規律發揮更大作用，推動形成全國統一大市場。

（二）有利于形成優勢互補經濟布局

現行模式下，地方政府在培育產業體系方面發揮著舉足輕重的作用，但聚焦經濟指標的治理模式造成不少城市違背自身比較優勢發展與周邊城市相似甚至相同的產業，最終導致區域產能過剩。通過完善都市圈發展體制機制，有利于避免地方政府力量對市場力量的過度干預，確保政府和市場各司其職，在城市主導產業選擇上契合本地要素稟賦，真正培育出具有市場競爭力的產業，形成優勢互補的分工體系。

（三）有利于推動區域實現共同富裕

目前，都市圈發展中仍存在同城化基礎設施不健全和公共服務城市分布不均衡等情況，導致都市圈中心城市具有明顯的虹吸效應，制約了其他城市群眾獲得感幸福感的提升。通過完善都市圈發展體制機制，有利于對跨市建設和運營的基礎設施、公共服務、重要產業等制定投入成本和收益分配機制，推動都市圈內城市間利益關系趨于公平合理，縮小城市間、城鄉間的差距，助力共同富裕目標的實現。

（四）有利于服務支撐中國式現代化

從總體上看，全國都市圈發展通常采取核心引領模式，即通過將1—2個核心城市作為發展重點，優先注入各種創新資源和優質要素，由點及面帶動都市圈整體發展。但在實際發展過程中，都市圈核心城市首位度過于突出，而對周邊城市輻射能力不足，甚至加劇了都市圈內城市發展不平衡，在一定程度上對中國式現代化形成阻礙。通過完善都市圈發展體制機制，有利于發揮核心城市的擴散效應，縮小都市圈內各城市間創新能力、產業發展水平的差距，推動都市圈整體能級不斷躍升，對中國式現代化起到支撐保障作用。

二、都市圈發展體制機制尚存四方面問題

（一）協同創新體制機制尚未形成

由于都市圈城市間行政壁壘還沒有完全消除，各城市在創新孵化、中試熟化、要素共享、技術服務等方面仍有“各家自掃門前雪”的情況，造成科技設施重復建設、科技資源供需失衡、科技要素流動受限等問題，制約了都市圈創新能力的整合與創新效率的提升。此外，目前缺乏都市圈層面的協同創新頂層設計，導致都市圈創新規劃協同編制、創新政策協商制定、創新項目聯合推進缺少制度保障。

（二）產業融合體制機制有待完善

多數都市圈除中心城市外，其他城市均處于工業化中后期，在產業重新布局的過程中各城市對戰略性新興產業、未來產業的投資需求都很強烈，導致城市間競爭加劇以及相關平臺載體功能重疊。由于產業構成的區域性統籌機制不健全，造成城市間產業分工格局不甚明朗，產業合作多以物資協作和淺層次的垂直分工為主，深層次的產業融合偏少，產業優勢資源難以有效整合，制約產業鏈延鏈補鏈強鏈。

（三）服務共享體制機制仍需健全

大部分都市圈公共服務共建共享還處于起步階段，還未形成系統性的合作框架和對話機制，特別是缺乏高層次的磋商機制，使“城市—區域共同體—城市”型的協調制度難以自發形成。此外，都市圈對服務共享的具體規劃及實施路徑上缺少統一思想和統一標準的制度安排，造成各城市側重點有所不同，政策配套力度不一致，影響城市間公共服務合作創新共享的有效性。

（四）生態共治體制機制亟待優化

都市圈生態環境治理缺少可增強城市間政府互動、決策共享的平臺和機制，造成城市間環境信息傳遞不暢，難以形成生態環境共治共保的空間格局。此外，對都市圈內為生態環境保護作出貢獻城市的生態補償機制還需進一步完善，目前多以政府補償等方式獲得相關補償資金，補償標準鮮有根據市場化方式加以精確計算，難以形成對作出貢獻城市的長久激勵。

三、完善都市圈發展體制機制的重點任務

（一）構建協同創新圈共塑機制

一是建立引領性科技聯合攻關機制。加強城市間科技規劃對接，共同編制都市圈重大科技問題專項規劃，構建跨市政府、企業、高校院所和新型研發機構等協同機制，打造創新共同體開展聯合攻關。

二是優化高價值成果協同轉化機制。清理都市圈內因技術標準差異形成的市場壁壘，協同建設統一技術交易市場，整合都市圈技術轉移和成果轉化機構資源，共同培育職業技術經理人，推動聯合舉辦技術展示推介、資本對接等活動。

三是健全高品質創新要素共享機制。構建都市圈創新資源共享平臺和機制，推動中心城市科技基礎設施、科研儀器設備、創新創業空間向其他城市開放，設立通用通兌創新券，推動高層次人才共育共引共用，完善創新創業項目資金共同投入、利益共同分享機制。

四是強化激勵性支持政策協同機制。建立高新技術企業跨市認定制度，健全財政獎補機制，共建科創基金池，探索出臺人才協同發展專項支持政策，形成統一保障標準，推動評價互認，健全都市圈外國人才服務體系，開設都市圈外國人才創新“綠色通道”。

（二）建立產業生態圈共筑機制

一是探索生態圈“圈長制”。編制跨市產業生態圈建設行動計劃，圍繞產業融合發展推動建立由高層級領導親自掛帥的“圈長制”，對生態圈進行統籌規劃，協調招商引資、項目建設、人才引進、技術創新、政策扶持等工作，打造具有競爭力的超級產業集群。

二是完善功能區聯建機制。推動組建都市圈產業園區建設聯盟，形成跨層級、跨地域、覆蓋全產業鏈的園區協作系統，支持通過一區多園、雙向飛地等方式與區域相鄰、產業相關園區聯動發展，探索中心城市以“輕資產”向其他城市輸出品牌園區運營模式等不同形式的建設機制。

三是建立能級統籌倍增機制。制定都市圈統一產業指導目錄，建立城市間招商項目共享機制，推進集群式招商、協同式落地，支持企業開展跨市兼并重組，打造都市圈品牌企業，形成技術需求聯合發布機制，促進產業鏈跨市布局。

四是調整經濟利益協調機制。建立地方留存部分稅收分享機制，細化跨市項目經濟指標核算分成辦法，出臺跨市項目財政資金支持政策，探索建立財政協同投入機制，完善園區合作中各方共擔運營成本、共享經濟效益合理機制，通過協作企業利益結算等方式實現共贏。

（三）完善幸福生活圈共建機制

一是構建公共服務一體化機制。建立都市圈社會保障服務對接機制，推動社保醫保服務同城化，形成住房保障共商共建共享機制，創新實現城市相互代管代服的市民化管理養老服務模式，建立公共服務標準化體系，形成財政支出統籌分擔機制。構建公共交通一體化運營機制，開展多層次合作辦學辦醫，探索就業和用工信息共享及農民工就業監測機制。

二是推動政務服務同城化機制。創新政務服務一網通辦機制，推動政務服務事項全部納入統一平臺辦理，推進政務服務無差別受理、同標準辦理，打造政務信息云平臺，持續開展數據共享交換，推進政務服務互信互認。

三是健全多元化協同治理機制。推動城鄉社區協同治理，形成大聯動與微治理相結合的全域網格化社會服務管理模式，共建“社區云”，構建社會、社會組織、社會工作“三社聯動”參與社區治理機制，完善同城化服務“公眾找茬”機制，構建社會治安綜合治理聯動機制，共同消除公共安全盲區。

四是構建全災種、大應急合作機制。建立洪澇、地質災害物資儲備區域一體化保障機制，逐步形成規劃對接、資源共享、應急調用長效機制，推動各類公共安全風險管理信息平臺和應急指揮平臺互聯互通，構建應急聯動機制，形成全周期應急協同體系，健全應對突發公共衛生事件聯動機制。

（四）健全綠色宜居圈共創機制

一是完善國土空間協同治理機制。構建都市圈國土空間規劃與發展規劃銜接機制，強化規劃底線約束，統籌生產、生活、生態空間，探索建立都市圈空間布局持續優化的長效機制，推動公園形態與都市圈空間有機融合。

二是建立青山綠道顏值共升機制。建立都市圈資源環境承載能力監測預警和生態空間聯合保護機制，共同編制生態環境管控方案，完善財政資金激勵機制，引導社會資本投入生態環境保護修復等領域，推動生態環境監測網絡一體化，建立污染防治線上線下協調機制，推動環境質量聯合會商，形成突發環境事件應急協作處置機制和生態環境損害賠償機制。

三是形成橫向生態補償全覆蓋機制。通過省級財政引導、都市圈城市財政支持，完善橫向生態補償機制，形成以成本共擔、效益共享為基礎的跨市協同保護格局，升級水源地保護機制，合理確定激勵標準并制定相關管理辦法，加強重大工程項目環評共商，共同開展區域性水質聯合監測。

四是探索綠色價值協同轉化機制。構建生態產品價值評價機制，聯合制定核算規范，統籌推進“兩山”實踐創新基地等建設，建立生態產品定期推介機制，聯合制定電商平臺管理制度規范，構建生態產品品牌價值提升機制，實現都市圈生態產品認證互認和信息可查詢、質量可追溯，探索生態資源權益交易機制，創新完善水權交易機制，推動構建都市圈碳普惠機制。

四、政策建議

（一）深化要素市場化配置改革

推進土地市場一體化，逐步形成城鄉統一建設用地市場，協同推進產業用地市場化配置改革，全域推進城鄉建設用地增減掛鉤，探索以空間發展權交易為手段的城鄉區域空間保護機制。促進金融服務同城化，推動共同建設金融服務平臺，探索設立都市圈綠色發展基金，構建都市圈金融風險聯防聯控機制，推動信用體系一體化，組建都市圈投資運營公司，探索設立都市圈發展基金。建設統一技術和數據市場，促進技術與資本融合發展，深化科技成果使用權、處置權和收益權改革，逐步構建都市圈數據市場。

（二）推動實現新發展格局共融

共同優化營商環境，制定統一營商環境評價標準，加快推進都市圈營商環境聯合評價，實行統一市場準入負面清單和企業登記標準，探索實行行政審批無差別化受理，探索構建公平競爭審查協作制度和聯合執法機制。整體融入國內大循環，健全都市圈融入國家戰略機制，建立都市圈交流機制，共同探索特別合作區等飛地經濟特殊機制。統籌對接國內國際雙循環，形成都市圈國際貿易投資平臺共建機制和貿易便利化協同推進機制，實現通關數據互通和口岸物流信息共享，建立都市圈企業“走出去”綜合服務機制，推動都市圈加強與各國的文化、旅游、教育、衛生領域的交流。

（三）推進交界地帶先行先試

發揮基層首創精神，聚焦群眾關切，推動合作模式創新，著力打破行政界線，推動都市圈城市交界地帶毗鄰地區在規劃布局銜接、公共設施統籌、產業協作互補、公共服務共享、生態環境共治、社會治理融合等方面積極探索、深度合作，支持都市圈交界地帶建設同城化體制機制改革創新試點，打造一批同城化發展示范區，及時總結可復制可推廣的經驗做法。

（四）研究出臺都市圈發展條例

強化都市圈建設法治保障，通過法治化手段解決長期困擾都市圈發展的痛點、難點、堵點問題，發揮法治引導、推動、規范、保障制度創新的作用。支持各都市圈研究出臺發展條例，通過立法強化對都市圈發展方向、管理體制、規劃建設、重點領域協同發展及居民和各類市場主體參與等方面的激勵約束，積極回應社會關切，廣泛凝聚社會共識，激發都市圈建設的主動性、創造性。

（作者單位：國家發展改革委國地所）