都市圈現代化基礎設施建設要求與導向

丁金學

都市圈是城市群內部以超大特大城市或輻射帶動功能強的大城市為中心、以1小時通勤圈為基本范圍的城鎮化空間形態。近年來，我國都市圈建設呈現較快發展態勢，已成為支撐全國經濟增長、促進區域協調發展、參與國際競爭合作的重要平臺。交通、信息、能源、水利、市政等基礎設施是經濟社會發展重要的物質基礎和承載平臺，在都市圈高質量發展全局中具有戰略性、基礎性、先導性作用。當前，我國都市圈基礎設施建設雖然取得顯著成效，但短板弱項依然明顯，尤其是與都市圈現代化發展要求相比仍有較大差距，需要加快推動基礎設施高質量發展，形成區域競爭新優勢，為都市圈現代化經濟體系建設和滿足人民日益增長的美好生活需要提供重要支撐和先行引領。

一、都市圈對現代化基礎設施的基本要求

（一）都市圈的“聯通化”發展要求圍繞服務和融入構建新發展格局加快推動基礎設施對外互聯互通

都市圈是城市群的發展核心，加強基礎設施對外互聯互通是都市圈做大做強的重要載體和紐帶。當前，我國正加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，暢通國民經濟循環，促進資源要素高效有序流動，是構建新發展格局的內在要求。都市圈是構建新發展格局的核心節點，是服務構建新發展格局的重要承載地，發揮都市圈外向型經濟優勢、挖掘國內超大規模市場優勢和內需潛力、率先建設現代化經濟體系和現代產業體系，要求都市圈更好發揮基礎設施的先行引領作用，加強對外互聯互通，進一步提升國際資源要素配置能力，大力增強與國內市場的銜接水平，推動基礎設施與現代產業深度融合發展，加快形成國內國際雙循環發展格局，更好服務于現代化經濟體系建設，實現高質量發展。為充分發揮都市圈市場優勢和內需潛力，更好利用國內國際兩個市場、兩種資源，要著力推動都市圈區域重大基礎設施建設，不僅要提高都市圈內部各組團、不同區域之間互聯互通水平，還要密切都市圈與周邊區域的銜接協同，全面提升對外聯通水平，增強國內外資源要素配置能力，促進人流、物流、信息流自由便捷流動。

（二）都市圈的“一體化”發展要求加快布局建設支撐和引領都市圈全域一體銜接的基礎設施網絡

都市圈內中心城市與周邊地區的一體化發展是必然趨勢，《國家發展改革委關于培育發展現代化都市圈的指導意見》明確指出要以促進中心城市與周邊城市（鎮）同城化發展為方向，以創新體制機制為抓手，推動統一市場建設、基礎設施一體高效、公共服務共建共享、產業專業化分工協作、生態環境共保共治、城鄉融合發展。近年來，雖然我國都市圈建設呈現較快發展態勢，但城市間基礎設施一體化水平不高、分工協作不夠、低水平同質化競爭嚴重、協同發展體制機制不健全等問題依然突出，基礎設施的布局過于強調行政區劃基礎上的行政規劃與布局，與行政區劃掛鉤的分級配置方式造成了設施配套不足及地域分布不均衡等問題。為適應都市圈一體化發展要求，都市圈基礎設施的布局應從傳統的行政區獨立配置向面向服務域的一體供給進行轉變，協同聯動打造一體銜接的基礎設施網絡，在補齊發展短板的同時，全面加強基礎設施一體銜接，進一步發揮不同基礎設施整體效率和組合效益，強化資源集約高效利用，推進基礎設施高質量發展。要充分發揮基礎設施對經濟社會發展的重要支撐功能，立足都市圈空間結構優化，結合都市圈客貨流特征變化，均衡基礎設施對都市圈各重要區域的服務，加強近郊圈層區域性設施和功能培育，發揮近郊新城面向外圍地區的空間與組織功能，進一步提高都市圈基礎設施發展的平衡性、協調性、包容性，增強區域發展的平衡性，為在高質量發展中扎實推進共同富裕當好先行、做好支撐。

（三）都市圈的“圈層化”發展要求構建與都市圈空間形態相吻合的“軸輻式”基礎設施空間格局

圍繞構建1小時通勤圈，都市圈將呈現明顯的圈層化發展趨勢。1小時通勤圈作為都市圈的基本空間界定，體現了經濟要素自主有序高效流轉的空間尺度范圍。基礎設施網絡是都市圈1小時通勤圈的重要載體，圍繞基礎設施的通道經濟和樞紐經濟發展是都市圈經濟發展的重要引擎和都市圈空間拓展的重要支撐，由此形成的“點軸式”發展格局是都市圈空間形態演進的重要基礎，是都市圈圈層化發展的重要推動力。圈層化的都市圈必將產生“軸輻式”的基礎設施發展格局。“軸輻式”發展源于交通運輸領域，其強調將運輸對象由各節點運輸至樞紐中心，再依據目的地進行集中運輸，在網絡干線上形成規模效應，降低單位運輸成本，提高資源利用率，同時產生集群效益，帶動所在區域及城市的經濟發展。都市圈以超大特大城市或輻射帶動功能強的大城市為中心、以1小時通勤網為紐帶，其依托基礎設施以及依托基礎設施發展起來的通道經濟和樞紐經濟所形成的“點軸式”發展格局促成了都市圈典型的“軸輻式”空間形態及基礎設施“軸輻式”發展格局。

（四）都市圈的“通勤化”發展要求精準提升基礎設施服務水平建設都市圈通勤圈

《國家發展改革委關于培育發展現代化都市圈的指導意見》明確指出，都市圈是城市群內部以超大特大城市或輻射帶動功能強的大城市為中心、以1小時通勤圈為基本范圍的城鎮化空間形態。可見，1小時通勤圈是都市圈的基本空間界定。1小時通勤圈的主要服務對象是通勤客流，通勤客流具有客流強度大、集中度高、潮汐特征明顯等特征，是都市圈的主要出行客流，也是影響都市圈交通網絡布局、職住空間結構和產業聯動發展效能的主要因素之一。適應都市圈通勤化發展要求，要加快推進都市圈各種運輸方式高效銜接，提高綜合交通運輸整體運行效率和服務質量，打造與都市圈國土空間開發布局相契合的基礎設施網絡體系，為實現都市圈1小時通勤提供重要保障。這就要求突破傳統基礎設施求大求全的發展導向，轉向發展專業化、精細化的基礎設施體系和綜合服務，在都市圈中心城、近郊圈層同步構筑面向都市圈一體化通勤化發展的基礎設施網絡體系，促進分層次的空間組織，以新設施體系構建分層次的1小時通勤圈和一日生活圈。

（五）都市圈的“品質化”發展要求基礎設施在精準供需適配的同時提升智慧綠色發展水平

當前，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，正處在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期，要求堅持質量第一、效益優先，以供給側結構性改革為主線，推動經濟發展質量變革、效率變革、動力變革，提高全要素生產率。都市圈時代，城市發展品質和客貨流出行品質都顯著提升，都市圈的客貨流特征及城市功能組織正發生顯著的變化，相應推動基礎設施與城市的關系產生根本變遷，基礎設施將成為城市功能組織的有機部分。都市圈的高質量發展要求進一步優化基礎設施布局、結構、功能和發展模式，以整體優化、協同融合為導向，統籌存量和增量、傳統和新型基礎設施發展，打造集約高效、經濟適用、智能綠色、安全可靠的現代化基礎設施體系，推動基礎設施供需精準適配。當今世界科技革命和產業變革方興未艾，帶來社會生產力的重大飛躍，歷次科技革命的結果表明，基礎設施是支撐和引導科學技術變革的重要載體。都市圈是科技創新和應用的先行領域，要堅持把創新擺在我國都市圈建設全局的核心地位，把握好數字經濟時代特征，加快信息、融合、創新類新型基礎設施建設，加強傳統基礎設施數字化智能化改造，利用好新一代科學技術賦能機遇，提高都市圈基礎設施發展的質量和效益。踐行生態優先、綠色發展，是建設生態文明、實現人與自然和諧共生、貫徹新發展理念的內在要求，“碳達峰碳中和”對都市圈基礎設施高質量發展提出了新的挑戰和要求，都市圈的基礎設施發展必須走綠色低碳的發展道路。

（六）都市圈的“安全化”發展要求提升都市圈基礎設施系統韌性和安全應急保障能力

安全是發展的前提，發展是安全的保障。面對世界地緣政治局勢震蕩，非傳統安全風險加速集聚，以及國內經濟社會發展的一系列重大困難挑戰，都市圈基礎設施目前的發展水平同國家發展和安全保障需要相比還不適應。尤其是我國突發公共事件頻發，成災強度大、影響范圍廣、持續時間長，特別是2020年初突如其來的新冠疫情席卷全球，健全統一的應急物資保障體系成為國家應急管理體系建設的重要內容。都市圈是我國人口活動和經濟發展的集中區域，在國家發展大局和社會主義現代化建設全局中具有核心地位。盡管都市圈基礎設施在應對此次疫情防治中發揮了重要作用，有效保障了特殊時期人員物資快速流轉和供應保障，但也暴露出應急響應與防護保障能力不足、精準化運輸物流組織服務效率偏低、跨領域協同聯動保障機制不暢、智能化自動化技術裝備應用水平不高等突出問題。要堅持統籌好發展和安全兩件大事，牢固樹立安全發展理念，積極主動應對各種風險挑戰，全面加強都市圈安全基礎設施建設，提高基礎設施系統韌性和安全應急保障水平，增強應對極端情況的能力，為經濟社會發展保駕護航。

二、都市圈現代化基礎設施建設的主要導向

（一）以系統完備的基礎設施筑網

加快推進都市圈基礎設施互聯互通，更好支撐引領都市圈空間拓展和區域均衡發展。重點圍繞區域協調發展、新型城鎮化、鄉村振興以及全面開放等戰略要求，優化都市圈基礎設施網絡布局和結構功能，突出對國家區域重大戰略對接和新型城鎮化、鄉村振興等的支撐保障，統籌推進構建區域聯通、市域暢通、內外聯動、多向互濟的高質量基礎設施網絡，提升都市圈在全國基礎設施網絡中的位勢能級，以高質量基礎設施網絡更好服務都市圈經濟社會發展。同時，圍繞都市圈擴大內需戰略實施和現代經濟體系建設，統籌推進都市圈基礎設施建設，優化基礎設施網絡布局，補足基礎設施發展短板，以高質量基礎設施網絡更好支撐都市圈經濟社會發展。

（二）以高效實用的專業服務增效

在遵循自然規律和經濟規律的基礎上，深入貫徹以人民為中心的發展思想，以滿足不同群體需要、方便人民生活以及保障人民群眾生命財產安全為根本，切實把握新時代人民日益增長的美好生活需要，立足人民現實需要和長遠戰略需要，著眼基本需求、普遍需求、廣泛需求以及新興需求，強化都市圈現代基礎設施有效供給，提高基礎設施服務安全性、便捷性、舒適性和時效性，推動基礎設施公共服務均等化、普遍化，促進城鄉和諧、公平發展，實施惠民便民工程，全力增強人們的安全感、幸福感、獲得感。同時，立足基礎設施基礎性、戰略性產業地位，順應基礎設施更新換代的一般規律，堅持質量第一、效益優先，以供給側結構性改革為主線，以提高發展質量和效益為路徑，提升都市圈基礎設施網絡效應和規模效益，打造與都市圈經濟社會高質量發展和現代化經濟體系建設相匹配的現代基礎設施體系，推動基礎設施支撐現代經濟體系的質量、效率、動力變革。強化都市圈基礎設施區域城鄉一體化發展，增強公共服務能力，擴大多樣化有效供給，全面提升服務質量效率。

（三）以智能綠色的發展路徑轉型

智能、綠色是先進生產力的代表，符合新時代潮流，是實現都市圈基礎設施現代化的重要標志。把握全球新一代信息革命和產業變革規律，構筑都市圈智能化信息化新一代基礎設施，協同基礎設施與智能設備運用、智能化運行，優化資源配置，提高發展質量和效益，推動行業全要素生產率顯著提升。全面推廣應用現代信息技術，以智能化帶動基礎設施現代化，著眼下一代基礎設施發展，推動互聯網、大數據、人工智能、區塊鏈和基礎設施深度融合，協同都市圈基礎設施與智能設備運用、智能化運行，優化資源配置，推動行業全要素生產率顯著提升。貫徹綠色發展理念，通過結構優化、技術進步和強化管理推進都市圈綠色基礎設施體系建設，推進基礎設施建設運行與資源環境保護協調發展，形成資源節約型、環境友好型的基礎設施發展模式和動力機制，建設都市圈綠色基礎設施體系。

（四）以安全可靠的韌性系統穩基

統籌發展與安全，牢固樹立安全第一理念，全面提高都市圈基礎設施安全性和可靠性。完善基礎設施全生命周期發展模式，統籌考慮都市圈基礎設施規劃、設計、建設、運營、管養、退出等各環節，加強基礎設施聯網監測和服務能力，提高基礎設施維護管理水平。始終堅持質量為本、安全第一，全面提升都市圈基礎設施產品質量和發展韌性，努力打造“百年品質工程”。積極推動新技術、新材料、新設備、新工藝研發在基礎設施領域廣泛應用，提高基礎設施設計建設及維護管理標準，加強穩定性和抗風險能力。顯著降低交通事故發生率，大幅提高交通運輸服務準點率，提升交通運輸現代文明水平，使綠色、誠信、禮讓的交通理念深入人心。保護關鍵信息基礎設施安全，建立安全預警體系，提升應急響應和恢復能力。

（五）以健全創新的體制機制提能

健全的體制機制是都市圈現代化基礎設施建設的保障。以重點領域先行先試為突破，打破都市圈行政分割、制度藩籬，建立健全基礎設施全鏈條協同體制機制，消除阻礙都市圈現代化基礎設施體系建設的體制機制障礙。建立健全基礎設施一體化協同推進機制，強化綜合統籌力度，充分調動都市圈各地積極性，優化基礎設施網絡一體化布局，統籌推進基礎設施互聯互通，協同推進重大項目，協調完善跨區域、跨部門查驗互認、資源共享等重大政策。建立跨市和城市內外基礎設施互聯互通推進機制，設立都市圈基礎設施互聯互通項目儲備庫，建立儲備庫項目評估動態調整機制。結合基礎設施空間布局，建立基礎設施與自然資源等相關部門協同推進機制，因地制宜，推進都市圈基礎設施一體銜接和資源要素保障。

（作者為國家發展改革委運輸所副研究員）