關于交通基礎設施投資重點與推進路徑的幾點思考

王淑偉　程世東

2023年宏觀經濟形勢要求交通基礎設施投資穩定維持在一定規模和保持較大投入力度。當前，我國交通基礎設施已經基本適應、部分適度超前經濟發展需求，未來投資應聚焦短板弱項、精準識別有效投資領域，做到能投快投盡早見效。鐵路、高速公路總體適應性較好，可在推動個別干線提級改造和戰略項目建設基礎上，重點強化普通公路特別是農村公路提級改造及安全設施。機場覆蓋和能力都有待提高，可加快投資建設。城市交通出行條件亟待改善，未來是統籌優化城市交通結構的重要窗口期，人行道、自行車道等綠色出行相關設施改善和適老化工程建設都非常必要和迫切。實施過程中以中央資金、中央事權項目為重點，同時積極支持地方事權項目、引導地方資金，改善投資營商環境、吸引社會資金。

一、宏觀經濟形勢要求短期內交通基礎設施投資仍需維持一定規模和力度

從拉動經濟增長的主要動因看，短期內消費、凈出口增長乏力，合理規模的投資仍十分必要，交通基礎設施投資的地位舉足輕重。

擴大國內消費是長期可持續發展方向，當前制約國內消費的核心因素是居民負債較高和可支配收入較低，短期內難有根本性改變。2012—2021年我國國內消費占GDP比重僅為38%，較全球平均水平低18個百分點，較美國低30個百分點。國內消費主要受居民消費傾向和可支配收入兩大因素影響。消費傾向與負債有很大關系，人民銀行2020年調查顯示，我國有負債家庭占比為56.5%，其中房貸占比為75.9%，這部分家庭本該成為國內消費的中堅力量，卻將很大部分收入用于償還房貸。居民可支配收入的提升事關居民、企業、政府之間收入分配問題，需要在共同富裕背景下持續、有序、穩步推進，難以一蹴而就。

全球經濟特別是發達國家衰退跡象明顯，地緣政治沖突、美西方遏華措施不斷加碼，我國出口形勢面臨嚴峻挑戰。2023年達沃斯世界經濟論壇期間有三分之二受訪經濟學家預計今年將出現全球性衰退，近來全球尤其西方發達國家已經出現明顯衰退跡象，這將直接影響發展中國家出口總量。與此同時，地緣政治沖突愈演愈烈使得世界經濟逐步向兩個體系、兩套規則演進，中美戰略博弈又加速了我國部分制造業向東南亞、南亞轉移，這將對我國出口占比產生影響。2022年12月，我國出口同比下降9.9%，較11月擴大1.2個百分點，未來發展形勢嚴峻。

全國房地產開發投資首現負增長，長期難有起色。未來交通基礎設施在固定資產投資中的重要作用將進一步顯現。2022年我國固定資產投資（不含農戶）57.21萬億元，同比增長5.1%，為穩定全年經濟增長作出重要貢獻，但其中占比最大的房地產開發投資僅為13.29萬億元，同比下降10.0%。2020年，我國一線、二線、三四線城市住房套戶比已經分別達到0.97、1.08、1.12，未來隨著人口總量下降、老齡化程度提升，預計房地產投資規模很難再有大幅提升。在此背景下，基建投資中占比超過4成的交通基礎設施投資在穩定經濟增長中的作用將愈加凸顯。

二、在交通基礎設施已經基本適應、部分適度超前背景下需要更加精準快速選擇有效投資領域

總體上看，我國交通基礎設施與經濟社會發展的關系已經由瓶頸制約發展到基本適應、部分適度超前階段，大水漫灌式投資的邊際效應已經大幅降低，甚至為負，未來投資應聚焦短板弱項、精準快速識別有效投資領域。

（一）鐵路網絡覆蓋率總體較高，高速鐵路能力充足，普速鐵路能力相對緊張但基本滿足需求，未來重點在于加快個別線路提級改造和戰略性項目建設

目前我國普速鐵路對城區人口20萬以上城市覆蓋率超過99%，高速鐵路對城區人口100萬以上城市覆蓋率超過93%，按“十四五”規劃方案建成后均可達到100%，通達性方面已經基本不存在問題。能力方面，全國普速鐵路能力緊張里程（利用率80%以上）占比約14%；高速鐵路能力緊張里程僅占3%，有超過70%里程能力利用率不到一半。

雖然普速鐵路飽和度相對較高，但主要集中在繁忙干線、煤運通道和部分西部單線鐵路上，未來隨著產業升級和房地產投資熱度的降低，預計以煤炭、礦石、建材為代表的大宗散貨運輸需求不會有大的增長，因此大規模改擴建的必要性不強，可主要考慮對個別線路進行提級改造，以及川藏、新藏等戰略性項目建設。同時，為打通鐵水聯運“最后一公里”、推動貨物運輸公轉鐵，可視情況支持部分港口、廠區鐵路專用線建設。高速鐵路能力利用率總體較低，可按既有規劃穩步推進，重點加快繁忙干線的平行線路建設。由于我國城市群總體成熟度較低且發展緩慢，城際鐵路建設應突出差異化，因地制宜、有序推動。

（二）高速公路、港口水運基礎設施適應性較好，不宜再大規模建設，未來重點在于個別能力緊張路段和農村公路的提級改造

目前我國高速公路對城區人口20萬以上城市覆蓋率已經超過98%，具備條件的鄉鎮和建制村全部通了硬化路，通達性方面已經基本滿足經濟社會發展需求。能力方面，2019年全國高速公路總體飽和度約為0.4，《國家綜合立體交通網規劃綱要》中的六軸高速公路加權平均飽和度也僅為0.56，能夠在較長時間內滿足經濟社會發展需要，除個別路段改擴建外，不宜再大規模投入建設。普通國省道飽和度高于高速公路，整體在0.6左右，可考慮一定規模的提級改造。農村公路尤其是縣鄉村道，相當部分線路技術等級明顯偏低，可考慮較大規模改擴建。另外，當前公路交通安全設施普遍較為薄弱，應加強相關設施投資建設。

港口、水運受自然條件影響較大，目前在能力方面基本不存在問題。近年來，雖然我國大力推動交通運輸綠色發展、倡導貨物運輸公轉水，但受貨運需求特點限制，水運量并未出現明顯增長。未來隨著煤炭、礦石、建材等大宗散貨運輸需求的逐步下降，以及我國貨物出口增速的逐步趨緩，港口吞吐量即使有增量，幅度也不會很大，因此港口方面應更多聚焦既有設施的效率提升和功能調整。

（三）機場覆蓋仍需提升、能力日趨飽和，未來應加大建設力度

按照100公里服務半徑計算，2020年我國民用運輸機場已經覆蓋55.0%的國土面積、88.0%的人口、83.5%的縣級行政單元和91.7%的地級行政單元，與美國、歐州、日本等民航發達國家（聯盟）相比在布局密度和覆蓋率上還處于較低水平。能力方面，2019年全國241個民用運輸機場客運設施總設計容量為13.7億人次/年，實際完成13.5億人次，利用率高達99%，其中41個樞紐機場全部處于飽和運行狀態。未來隨著疫情恢復和經濟發展，民航需求將長期持續增長，雖然既有設施有一定挖潛空間，但總體上還是要適度加強民航基礎設施建設。

（四）城市交通出行條件亟待改善，“十四五”時期是統籌優化城市交通結構的重要窗口期

雖然近年來我國城市交通供給能力有了很大提升，但全國仍有約30%的城市擁堵指數處于上升階段，城市居民特別是大城市居民出行時間過長、舒適性較差問題普遍存在。無論是從城市治理還是低碳發展角度，都需要把公共交通、步行和自行車等綠色出行設施發展好，以此來引導形成合理的出行結構。分開來看，為更好防范債務風險，大城市軌道交通建設要根據建設、運營全生命周期投入綜合考慮，保持合理節奏；都市圈市域（郊）鐵路要根據當前實際、因地制宜地推動；地面常規公交在場站建設、車輛購置等方面近些年有了較大改善，未來重點在于優化路權分配和提升管理效率；全國城市步行、自行車道等綠色出行設施缺失現象較為普遍，亟待強化建設。另外，全國城市停車設施缺口粗略估計已經超過8000萬個，是規模較大的有效投資領域；深度老齡化社會已經來臨，相關基礎設施需要進行精細化、人性化改造，這項任務也非常迫切。

三、以中央資金、中央事權項目為重點，同時積極支持地方事權項目、引導地方資金，改善投資營商環境、吸引社會資金

鑒于當前地方政府財政狀況較為緊張，近期交通基礎設施投資應以中央政府為主，同時大力引導和支持地方政府資金、社會資金跟進。資金來源方面，建議盡量加強統籌，更好推動車購稅、燃油稅等在城市交通、鐵路等領域應用，因為區別于機場建設投資基金、港口建設基金等專項資金，稅收本質上就應該統籌統支，且推動運輸結構優化、綠色低碳發展等屬于綜合事項，也應該統籌。

資金投向上，建議優先選擇中央事權內項目予以支持，如部分普通鐵路提級改造、國道改擴建、戰略鐵路項目建設、民航項目建設等。對于地方事權項目，從保障基本公共服務、推動綠色低碳發展等角度，也可使用中央資金對城市公共交通、自行車道、步行道、農村公路等進行支持，以此來引導地方政府加大投資力度。這一做法在西方發達國家已經較為普遍，如美國聯邦資金從上世紀60年代開始支持城市交通發展，2010年聯邦陸路交通項目資金共約500億美元，其中105億美元用于公共交通。

另外，停車設施是擁有和使用小汽車的必備品，與購買車輛和燃油性質類似，絕大部分屬于商業地產范疇，應堅持引導社會資金投資，政府職責更多在于營造良好的投資環境，從持續、堅定推進城市停車執法，完善用地、產權、收費管理政策，加強政策宣傳與經驗交流等方面予以支持。

（作者單位：國家發展改革委運輸所）