鑄牢中華民族共同體意識的規范基礎及其構建路徑

[摘要]加強鑄牢中華民族共同體意識的法治保障，是推動各民族為全面建設社會主義現代化國家而共同奮斗的必由之路。構建以憲法及憲法相關法為根基，以民族團結進步促進法為核心，以民法典為依托，以刑法為保障，以其他法律法規、規章和規范性法律文件為補充的法律規范體系，是加強鑄牢中華民族共同體意識法治保障的根本前提。為有序推進鑄牢中華民族共同體意識規范基礎的建構，亟需在系統分析和準確把握以鑄牢中華民族共同體意識為主線的黨的基本政策“入憲”“入法”、民族工作法律法規清理完善及推進民族工作高質量發展的新興法律需求的有效回應等主要問題的基礎上，修改憲法及憲法相關法、刑法等相關規定，完善全面實施民法典的配套措施，制定引導和規范國家機關、企事業單位、社會組織和公民參與民族團結進步創建、促進各民族交往交流交融的專門法律及其配套法規，由此才能達成以良法促善治的目的。

[關鍵詞]鑄牢中華民族共同體意識；法治保障；法律規范體系；法律制定和修改

中圖分類號：C956? 文獻標識碼：A

文章編號：1674-9391（2023）01-0013-10

基金項目：

國家民委領軍人才項目“引導各族人民鑄牢中華民族共同體意識的法治保障機制研究”（民委發[2021]76號）、西南民族大學中央高校基本科研業務費專項資金資助項目“通過科學立法健全民族工作法律法規體系研究（2022SJL19）”階段性成果。

作者簡介：田釩平（1974-），

男，土家族，西南民族大學中華民族共同體學院、中華民族共同體研究院教授、博士研究生導師，法學博士，研究方向：法理學、憲法學和民族法學。四川 成都 610041

2021年中央民族工作會議指出，鑄牢中華民族共同體意識是新時代民族工作的“主線”，要“將鑄牢中華民族共同體意識貫穿于推動各民族為全面建設社會主義現代化國家而共同奮斗這一重要任務的各領域和全過程。”[1]黨的二十大報告再次強調，“在團結全國各族人民共同致力于全面建設社會主義現代化國家的新征程中，要以鑄牢中華民族共同體意識為主線，堅定不移走中國特色解決民族問題的正確道路，全面推進民族團結進步事業創新發展。”[2]“法律是治國之重器，法治是國家治理體系和治理能力的重要依托”。[3]民族事務治理是國家治理的重要方面，構建以鑄牢中華民族共同體意識為主線的完備的法律規范體系，以良法善治引導各族人民鑄牢中華民族共同體意識，既是依法治理民族事務，推進民族事務治理體系和治理能力現代化的基本要求，也是完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，推進法治中國建設的應有之義，[4]對增強中華民族凝聚力、更好團結全國各族人民邁向全面建設社會主義現代化國家新征程具有重大意義。

近年來，理論界對鑄牢中華民族共同體意識的法治保障進行了較為全面的研究，闡釋了鑄牢中華民族共同體意識的憲法依據，認為我國現行憲法文本雖然沒有“鑄牢中華民族共同體意識”的直接表述，但卻包含著“中華民族共同體”憲法保障的蘊含與追求，[5]憲法的相關規定為民族關系治理提供了根本的價值遵循、基本的原則約束和系統的規則保障，為鑄牢中華民族共同體意識奠定了深厚的憲制基礎；[6]分析了鑄牢中華民族共同體意識的法治蘊含，認為中華民族認同、社會主義核心價值觀、公民的國家認同和民族區域自治制度等是鑄牢中華民族共同體意識法治蘊含的基本要義；[7]探討了鑄牢中華民族共同體意識法治建構的立法困境及規范進路，認為“鑄牢中華民族共同體意識”雖然已從中央立法擴展至地方立法，但依然面臨憲法缺位、條款剛性缺失、制度銜接不暢等困境，[8]需要在中央立法層面構建“鑄牢中華民族共同體意識”的憲法條款，對《民族區域自治法》作出相應的修改完善，[9]在地方立法層面實現民族團結立法向“鑄牢中華民族共同體意識”立法的轉變，[10]并通過刑事法治為鑄牢中華民族共同體意識提供兜底式保障。[11]

從總體上講，現有研究成果雖然為鑄牢中華民族共同體意識法治實踐提供了必要的理論支撐，但在法治建構的規范基礎及其實現路徑的具體性、規范化和體系化研究方面，還存在諸多值得深入探討的問題。本文將以此為研究對象，對構建以鑄牢中華民族共同體意識為主線的新時代民族工作法律規范體系的必要性、核心議題和路徑措施等問題進行深入研究，以期更好回應鑄牢中華民族共同體意識法治保障的理論需求。

一、構建鑄牢中華民族共同體意識規范基礎的必要性

準確認識規范基礎對鑄牢中華民族共同體意識法治保障的必要性，加強以鑄牢中華民族共同體意識為主線的法律規范體系建設，是通過法治方式不斷推進中華民族共同體建設、鑄牢中華民族共同體意識的根本前提。本部分將從憲法價值實現、黨的民族政策的法律化、民族事務治理現代化等方面對此進行論述。

（一）法律規范的確認和指引是憲法價值實現的根本前提

憲法是國家的根本法，憲法價值不僅意味著有關國家根本性、全局性事項的憲法對人的需要的滿足，在更深層次上還表現為社會主體對憲法的絕對超越指向。[12]在民族關系和民族事務治理問題上，憲法價值表現為憲法對人們調整民族關系的需要的滿足，以及人們對民族關系治理的目標追求及其實踐路向。2018年憲法修正案將“實現中華民族偉大復興”確立為國家的根本任務和奮斗目標，在根本法上確認了中華民族多元一體格局，確立了由維護和鞏固平等團結互助和諧民族關系、促進各民族共同繁榮和實現中華民族偉大復興構成的憲法目的價值體系。[13]

從規范內容來看，我國憲法序言對中華民族多元一體的歷史與現實、各民族共同締造統一多民族國家的歷史進程作出了明確規定，對實現中華民族偉大復興的憲法價值予以了明確確認，憲法正文也對單一制國家結構形式、調整民族關系的憲法原則、維護國家統一和各民族團結的公民義務、民族區域自治制度等規范和制度作出了具體規定，在一定程度上回應了發揮法律規范的確認和指引功能。但從法的價值實現的規范需求來看，在憲法中將實現中華民族偉大復興作為憲法價值予以確認，并對促進憲法價值實現的基本原則、規則和制度予以規定，只是為法的價值實現提供了憲制基礎，法的價值實現還有賴于享有立法權的不同層級的國家機關對憲法的原則性規定予以系統性地具體化和細化。如何通過具有針對性和體系化的法律規范的制定和實施，增強各族人民對偉大祖國、中華民族、中華文化、中國共產黨、中國特色社會主義的認同，推進中華民族偉大復興憲法價值的實現是全面實施憲法需要解決的重要問題。

當前亟需在實現中華民族偉大復興憲法價值的指引下，努力構建以鑄牢中華民族共同體意識為主線的法律規范體系，明確規定國家機關、企事業單位、社會組織和公民在以鑄牢中華民族共同體意識為主線、推進中華民族共同體建設的實踐中的權利（職權）和義務（職責），依法開展民族團結進步創建、促進各民族交往交流交融，有效防范化解各族公民之間的矛盾糾紛，不斷加強中華民族法治共同體建設。由此，才能為各族公民參與廣泛的政治、經濟、文化和社會生活提供明確的法律規范指引，從而將鑄牢中華民族共同體意識融入到立法、執法、司法、守法等法治建設的各方面和全過程，推進“實現中華民族偉大復興”憲法價值的現實化。

（二）將黨的基本政策法律化是加強黨對民族工作的全面領導的根本手段

黨的基本政策是全國各族人民共同意志的體現，是我國法律制定的依據和法律實施的指引，“保障憲法法律實施就是保證黨和人民共同意志的實現”。[14]“鑄牢中華民族共同體意識”是我們黨立足于中華民族多元一體格局提出的重大原創論斷，以鑄牢中華民族共同體意識為主線的黨的基本政策，是加強和改進民族工作、加強統一多民族國家建設的根本遵循，反映了全黨全國各族人民的共同意志和根本利益。[2]通過法律程序將這些基本政策轉化為憲法和法律規定，將黨和人民的共同意志上升為國家意志，是貫徹全面依法治國基本方略的根本要求。

習近平總書記指出：“社會主義法治必須堅持黨的領導，黨的領導必須依靠社會主義法治。”[3]一方面，將黨的基本政策法律化是堅持黨的領導、全面依法治國和人民當家作主有機統一的必然要求；另一方面，黨和國家的具體政策的制定和實施也需要置于憲法和法律的指引和約束之下。“當前民族工作法律法規體系還存在一些不適應、不匹配的情況，有些條文內容已滯后于時代發展需要，有的內容在實踐中執行效果不好，不能很好地適應新時代黨的民族工作的需要”。[15]究其原因，主要在于以鑄牢中華民族共同體意識為主線的黨的民族政策的法律化問題沒有得到足夠重視和有效解決，導致推進民族工作的具體政策的制定和實施缺乏明確的法律規范的指引和約束，難以適應促進各民族交往交流交融、推進中華民族共同體建設的需要。因此，亟需將以鑄牢中華民族共同體意識為主線的黨的基本政策及時地上升為國家法律，同時對既有的民族政策法規進行系統梳理和修改完善。由此，才能從根本上解決黨的民族政策的規范化和法制化問題，為加強和完善黨對民族工作的全面領導，把黨的領導落實到民族事務治理各領域各方面各環節提供堅實的法制基礎。

（三）依法治理民族事務是民族事務治理現代化的根本路徑

黨的二十大報告指出：“全面依法治國是國家治理的一場深刻革命，關系黨執政興國，關系人民幸福安康，關系黨和國家長治久安。必須更好發揮法治固根本、穩預期、利長遠的保障作用，在法治軌道上全面建設社會主義現代化國家。”[16]從法治化和現代化的關系來看，“法治是國家治理的基本方式，是國家治理現代化的重要標志，國家治理法治化是國家治理現代化的必由之路”。[17]我國是一個統一的多民族國家，民族事務治理是國家治理的重要方面，堅持依法治理民族事務，將調整民族關系和治理民族事務的政治、經濟、文化和社會等領域的各項制度法制化，是實現民族事務治理體系和治理能力現代化的根本要求。構建以鑄牢中華民族共同體意識為主線的法律規范體系，將黨和國家治理民族事務的政策和制度轉變為法律規范和法律制度，既是推進所有工作向鑄牢中華民族共同體意識聚焦的根本前提，也是落實依法治理民族事務的要求，提升民族事務治理體系和治理能力現代化水平的應有之義。

新中國成立以來，黨和國家高度重視民族工作的法制化問題，構建了以憲法為核心，以民族區域自治法為主干，以其他法律、法規和規章的規定為補充的民族工作法律規范體系，為依法治理民族事務奠定了良好基礎。需要注意的是，作為民族工作法律規范體系重要組成部分的《民族區域自治法》《城市民族工作條例》《民族鄉工作條例》等迄今已有二十多年沒有修訂，已經不能滿足當前民族事務治理的需要。

當前，構建以鑄牢中華民族共同體意識為主線的法律規范體系，夯實依法治理民族事務的法制基礎，更好發揮法治固根本、穩預期、利長遠的保障作用，是圍繞加強和改進民族工作的歷史方位和重要任務，在法治軌道上提升民族事務治理能力，做好民族事務治理各項重點工作，推進中華民族偉大復興的必然要求。

二、構建鑄牢中華民族共同體意識規范基礎的核心議題

鑄牢中華民族共同體意識是全國性的系統工程。遵循科學立法的原則要求，系統分析和準確把握構建以鑄牢中華民族共同體意識為主線的法律規范體系的核心議題，是在民族事務治理中更好發揮法治固根本、穩預期、利長遠的保障作用的關鍵所在。本部分將從以鑄牢中華民族共同體意識為主線的黨的基本政策的“入憲”“入法”、民族工作法律法規的清理完善、推進民族工作高質量發展的新興法律需求的有效回應等方面對此進行必要探討。

（一）黨的基本政策“入憲”“入法”

中國共產黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征。“在政黨政治中，執政黨的政策通過立法程序轉化為法律是實現執政目標的重要手段。”[18]將新時代黨在民族工作中的基本政策上升為憲法和法律規定，通過具有一般性、規范性、穩定性、有效性、權威性的憲法和法律對黨的基本政策予以確認和保障實施，既是實現黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一的必由之路，也是構建以鑄牢中華民族共同體意識為主線的法律規范體系的根本要求。

2021年中央民族工作會議在全面回顧黨的民族工作的光輝歷程和歷史成就，系統分析當前民族工作面臨的新形勢，加強和改進民族工作的重要思想，強調“必須從中華民族偉大復興戰略高度把握新時代黨的民族工作的歷史方位，必須把推動各民族為全面建設社會主義現代化國家共同奮斗作為新時代黨的民族工作的重要任務，必須以鑄牢中華民族共同體意識為新時代黨的民族工作的主線，必須堅持正確的中華民族歷史觀，必須堅持各民族一律平等，必須高舉中華民族大團結旗幟，必須堅持和完善民族區域自治制度，必須構筑中華民族共有精神家園，必須促進各民族廣泛交往交流交融，必須堅持依法治理民族事務，必須堅決維護國家主權、安全、發展利益，必須堅持黨對民族工作的領導”。[1]這十二個“必須”，是以鑄牢中華民族共同體意識為主線的黨的民族工作基本政策的集中體現，應當在憲法和法律中作出明確規定。

但從現有法律規定來看，有些“必須”在憲法或法律中已有明確規定，有些“必須”則還沒有規定。為更好落實依法治理民族事務要求，需要對以鑄牢中華民族共同體意識為主線的黨的基本政策在憲法和法律中的規定情況進行系統梳理，進一步做好黨的基本政策“入憲”“入法”工作。一是要厘清哪些“必須”在憲法或法律中已有規定，哪些還沒有規定。例如，“實現中華民族偉大復興”“各民族一律平等”“民族區域自治制度”等，在憲法和法律中均已作出規定；“構筑中華民族共有精神家園”“促進各民族廣泛交往交流交融”“堅持依法治理民族事務”等，在憲法或法律中則還沒有規定，需要通過憲法或法律修改將其納入到法律規范體系之中。二是厘清在憲法和法律中已經作出規定的，有哪些需要進一步完善。一方面，有些“必須”應當在憲法中規定，但當下只在法律中作出了規定，例如，“鑄牢中華民族共同體意識”是新時代黨的民族工作主線，“促進各民族廣泛交往交流交融”是鑄牢中華民族共同體意識的根本途徑，均屬于黨的基本政策，但這兩項政策只在《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱《地方組織法》）以及一些地方性法規中作出了規定，尚未在憲法中予以確認。另一方面，有些“必須”雖然在憲法中作出了規定，但相關法律還沒有作出細化規定，或者雖已作出規定，但與憲法的原則要求相沖突。例如，《刑法》規定的“出版歧視、侮辱少數民族作品罪”僅對少數民族風俗習慣作出保護，與各民族一律平等的憲法原則不一致；等等。三是厘清在憲法或法律中還沒有規定的“必須”，哪些應當在憲法中作出原則規定，同時在相關法律中作出進一步細化的規定；哪些只需要在法律中作出規定；等等。

（二）民族工作法律法規清理完善

隨著我國社會主要矛盾的轉型和各民族“大流動、大融居”空間分布格局的不斷深化，促進各民族交往交流交融、增進中華民族共同性、鑄牢中華民族共同體意識的法律需求不斷增加。因此，踐行“增進共同性、尊重和包容差異性”的原則要求，按照增進共同性的方向加強民族工作法律規范體系的清理和完善，做到共同性和差異性的辯證統一、民族因素和區域因素的有機結合，是構建鑄牢中華民族共同體意識、推進中華民族共同體建設法治保障的關鍵。

從我國民族工作法律規范體系的結構和內容來看，現行法律法規既有促進各民族交往交流交融、推進中華民族共同體建設的規定，也有保障各民族的平等權利、尊重和包容各民族差異性的規定。[19]但是，受制于區域經濟社會發展狀況、各民族人口空間分布及其流動性程度等因素在不同歷史時期、不同階段存在差異的制約，以及由此形成的法律和政策需求的影響，現行法律法規主要關注的是各民族的差異性（多樣性）保護問題，對增進共同性的法律需求缺乏足夠重視，甚至出現了一些強化固化差異、制約共同性增進的規定。例如，“有些地方制定政策更多考慮對少數民族的特殊照顧，造成了同一地區不同民族之間的政策差異；一些政策法規或背離了原有的意圖，或與鑄牢中華民族共同體意識的主線導向不相符合”，[20]難以滿足鑄牢中華民族共同體意識、推進中華民族共同體建設的需要。

2021年中央民族工作會議指出，“黨的民族工作創新發展，就是要堅持正確的，調整過時的，更好保障各民族群眾合法權益。”[1]當前，按照“增進共同性、尊重和包容差異性”的原則要求，對現行民族工作法律法規進行系統清理和完善，需要認真解決以下幾個方面的問題：一是對現行法律法規進行系統清理，厘清哪些規定是正確的、哪些是過時的。二是對符合“增進共同性、尊重和包容差異性”要求的正確的規定進行深入分析，厘清哪些規定需要進一步完善、如何完善。三是對于“增進共同性、尊重和包容差異性”要求不符的過時的規定進行深入分析，厘清哪些規定應當廢止，哪些規定需要修改、如何修改。四是以法律法規的修改完善為指導，對貫徹實施法律規定的具體政策進行系統清理和修改完善。這些具體政策體現在有關部門制定的規范性文件之中，涉及范圍廣、數量多，清理難度大，尤其需要認真對待。

（三）新興法律需求的有效回應

“為國也，觀俗立法則治，察國事本則宜。不觀時俗，不察國本，則其法立而民亂，事劇而功寡。”（《商君書·算地》）。鑄牢中華民族共同體意識涉及民族工作的方方面面，深入考察新時代民族工作的特征和要求，有效回應民族事務治理的新興法律需求，是構建以鑄牢中華民族共同體意識為主線的法律規范體系需要認真對待的重要問題。

隨著我國進入中國特色社會主義新時代，民族領域的社會主要矛盾和民族工作實踐也呈現出新的階段性特征，包括“民族地區發展邁上新臺階，但發展不平衡不充分問題仍然相對突出；各民族人口大流動大融居趨勢不斷增強，如何順應形勢構建互嵌式社會結構仍需加強探索；中華民族共同體的思想基礎不斷鞏固，但局部地區反分裂形勢依然嚴峻，國際勢力干涉破壞我國民族團結的風險不容小覷”[4]等。立足于新時代民族工作的新特征和新要求，以鑄牢中華民族共同體意識為主線，加強民族事務治理、推進民族工作高質量發展，其根本目的是要解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，而能否做好全面推進中華民族共有精神家園建設、推動各民族共同走向社會主義現代化、促進各民族廣泛交往交流交融、提升民族事務治理體系和治理能力現代化水平、防范化解民族領域重大風險隱患等重點工作，則是決定能否順利這一根本目的的關鍵所在。

因此，系統研究并有效回應做好這些重點工作的新的法律和政策需求，就構成了構建以鑄牢中華民族共同體意識為主線的法律規范體系的主要著力點。當前亟待解決的問題主要包括：一是要深入研究實施文明創建、公民道德建設、時代新人培育等工程，推廣普及國家通用語言文字、科學保護各民族語言文字的法律和政策需求，構建推進中華民族共有精神家園建設的法律和政策體系。二是要從基礎設施建設、產業結構調整、脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接等方面，對民族區域自治法及其配套政策法規的有效性進行清理和研究，進一步完善支持民族地區全面深化改革開放、推動各民族共同走向社會主義現代化的差別化區域支持政策。三是要深入研究并有效回應開展民族團結進步創建、鑄牢中華民族共同體意識宣傳教育，推進各民族在空間、文化、經濟、社會、心理等方面全方位嵌入的法律和政策需求，將各民族交往交流交融納入法治軌道。四是要從牢固樹立總體國家安全觀的高度，深入研究防范民族領域重大風險隱患的法律和政策需求，強化維護國家主權、安全、發展利益的法治保障。

三、構建鑄牢中華民族共同體意識規范基礎的路徑措施

按照《立法法》的規定，我國實行的是“一元兩級多層次的立法體制”。在這一體制下，要夯實通過法治鑄牢中華民族共同體意識的規范基礎，需要全國人大及其常委會、國務院及其組成部門、地方人大及其常委會和地方人民政府等不同層級的立法主體嚴格遵循科學立法的要求，認真履行法定職責，對現行民族工作法律規范體系進行修改完善，構建一個以憲法及其相關法有關規定為根基，以民族團結進步促進法為核心，以民法典為依托，以刑法為保障，以其他法律、法規、規章和規范性文件為補充的完備的法律規范體系。由此，才能從根本上解決法律規范與鑄牢中華民族共同體意識、推進中華民族共同體建設實踐的適應性和可執行性問題。

（一）加強憲法及憲法相關法修改完善

“憲法是國家的根本法，是治國安邦的總章程，具有最高的法律地位、法律權威、法律效力。”[21]一方面，憲法發揮著凝聚中華民族法治共同體自我組織的重要作用，表達了各族人民鑄牢中華民族共同體意識、推進中華民族共同體建設的社會生活形式，彰顯了維護中華民族根本利益和建設統一多民族國家的價值追求。另一方面，從法律性質的角度講，憲法不屬于具體的價值秩序，憲法的價值亦不能作邏輯上的概念把握，作為一種法律規范，憲法必須通過法律原則和法律規則等以義務性行為規范模式予以表述，[22]由此才能保證憲法價值的實現。因此，做好憲法及憲法相關法的修改完善，夯實鑄牢中華民族共同體意識的憲制根基，是構建以鑄牢中華民族共同體意識為主線的法律規范體系需要解決的首要問題。

當前，我國憲法并未對“鑄牢中華民族共同體意識”及其相關表述作出明確規定。有學者認為，從體系解釋角度講，現行憲法文本具有豐富的鑄牢中華民族共同體意識內涵，特別是2018年“中華民族”入憲，更是為鑄牢中華民族共同體意識提供了根本法上的權威依據。[4]這一主張雖然可以從憲法文本的規定為構建鑄牢中華民族共同體意識的法律規范體系提供間接依據，但從這種推論式立法“空缺結構”[23]中并不能自然而然地引申出鑄牢中華民族共同體意識、推進中華民族共同體建設的理念和要求。

“法律的生命在很大程度上存在于確定的規則對官員和私人的指導”。[23]2018年憲法修正案雖然將實現中華民族偉大復興作為國家的根本任務和奮斗目標載入憲法，但并未對適應于加強和改進新時代民族工作需要確立的新的基本政策作出必要規定，也沒有對與主線要求和時代發展不符的規定進行修改完善，不符合法律規定應當清晰、明確的內在道德的要求，[24]難以為構建以鑄牢中華民族共同體意識為主線的法律規范體系提供明確的憲法依據，進而為實現中華民族偉大復興的憲法價值提供明確具體的法律規范指引。因此，以黨的基本政策為指導，對憲法及其相關法進行修改完善，推進鑄牢中華民族共同體意識的主線要求及基本政策“入憲”“入法”，既是以國家根本法的方式夯實鑄牢中華民族共同體意識的憲法根基，為構建鑄牢中華民族共同體意識法律規范體系提供明確的憲法依據的需要，也是推進國家民族事務治理體系和治理能力現代化，實現中華民族偉大復興憲法價值的需要。

馬克思指出：“立法者應該把自己看作一個自然科學家。他不是在創造法律，不是在發明法律，而僅僅是在表述法律。”[25]在我國社會主要矛盾轉型背景下，民族地區經濟社會發展程度極大提高，各民族交往交流交融的趨勢不斷增強，中華民族共同性日益增進，各族人民在中華民族的身份歸屬、美好生活的社會愿景、實現中華民族偉大復興的夢想追求等方面具有愈加深厚的共識。在此背景下，將以鑄牢中華民族共同體意識為主線的思想、理念和政策載入憲法及憲法相關法，不僅符合中華民族的發展規律，也與各族人民的共同意志和根本利益相一致，能夠更好地增強人民對國家法的認同感和接受度，提升通過法治引導各族人民鑄牢中華民族共同體意識的實際效果。

從具體的建構路徑來看，當前亟待從憲法序言和總綱修改、各級人大和政府職權充實、民族區域自治制度完善和立法法、村民委員會組織法、居民委員會組織法、公務員法等憲法相關法修改等方面，將以鑄牢中華民族共同體意識為主線的黨的基本政策載入憲法及憲法相關法，與時俱進地對有關民族區域自治的憲法規定進行修改完善，進一步明確落實依法治理民族事務要求、推進民族事務治理體系和治理能力現代化的憲法原則、規則和制度，構建以鑄牢中華民族共同體意識為主線的法律規范體系的憲制根基。

（二）推進《民族團結進步促進法》及其配套政策法規的制定和完善

民族事務治理是國家機關、企事業單位、社會組織和公民等多方主體共同參與的治理，民族事務治理現代化是“在黨的領導、政府依法管理下，不斷拓展與全社會合作以及共同進行社會治理”的現代化，[26]各類主體都應發揮其應有作用。但從法理上講，只有通過法律明確規定各類主體在民族事務治理中的權利、義務和責任，充分發揮法治的功能，才能更好地引導各類主體積極參與民族事務治理，各類主體也才能更好地履行其應履行的義務，承擔其應承擔的責任。正因為此，2021年中央民族工作會議強調“必須堅持依法治理民族事務，推進民族事務治理體系和治理能力現代化”。[1]在這個意義上講，民族事務治理現代化實質上是以法治為核心的現代化。

從現有法律的規定來看，我國《憲法》第52條有關公民應該承擔“維護國家統一和全國各民族團結的義務”的規定，構成了新時代以鑄牢中華民族共同體意識為主線的民族工作法治化的核心規范。[27]《地方組織法》對地方人大和政府行使鑄牢中華民族共同體意識、促進各民族交往交流交融的職權的規定，構成了地方人大和政府開展以鑄牢中華民族共同體意識為主線的地方立法和執法等工作的法律依據。一些地方人大或政府制定的民族團結進步促進條例也對鑄牢中華民族共同體意識作出了原則規定，呈現出立法體系化趨勢。[28]但無論是從法理上講，還是從實踐需要的角度講，現有法律規定還存在諸多需要進一步完善的問題，包括國務院的職權沒有明確規定，公民維護民族團結的憲法義務尚未法律化，社會組織鑄牢中華民族共同體意識、促進各民族交往交流交融的義務沒有規定，民族區域自治法相關規范缺失，地方立法過于原則、缺乏可執行性等。

從法理上講，缺乏引導和規范國家機關、企事業單位、社會組織和公民參與民族團結進步創建、促進各民族交往交流交融的專門法律，是制約民族工作高質量發展的主要制度根源，也是造成以鑄牢中華民族共同體意識為主線的法律規定過于分散、體系化程度不高、可執行性差的重要原因。為進一步明確有關國家機關、企事業單位、社會組織和公民開展民族團結進步創建、促進各民族交往交流交融的義務和責任，更好發揮行政機關通過實施必要的政策措施，引導、激勵和規范企事業單位、社會組織和公民積極參與民族團結進步創建、促進各民族交往交流交融，當前亟待制定《民族團結進步促進法》，對開展民族團結進步創建、促進各民族交往交流交融的基本原則、主要內容、評價機制等做出專門規定。在制定該法時，應從維護國家統一和安全、推進各民族共同實現社會主義現代化、促進中華文化傳承發展、構建互嵌式社區、推進生態文明建設、加強創建表彰和宣傳教育、民族團結進步創建評價標準等方面，對各級國家機關的職權職責和企事業單位、社會組織和公民的權利義務等做出明確規定。

在此基礎上，各有關國家機關應遵循民族團結進步促進法的規定和要求，推進相關法律、法規或規章等的制定、修改或完善。一是要制定《民族團結進步法》實施細則、辦法和政策措施，對民族團結進步促進法的規定和要求進行細化和具體化。二是要按照差別支持政策區域化精準性改革的要求，以促進各民族交往交流交融和團結進步為重點，對《民族區域自治法》及其配套政策法規進行修改完善。《民族區域自治法》是落實我國民族區域自治制度的基本法律，也是我國現行民族工作法律規范體系的主干法律。制定和實施《民族區域自治法》的主要目的在于通過民族自治地方自治機關行使自治權和上級國家機關履行幫助職責，維護民族自治地方內各民族平等、團結、合作和共治共享，以此實現各民族共同繁榮發展；而《民族團結進步促進法》則是一部規范和引導全國范圍的民族團結進步創建和交往交流交融的基本法律，在民族自治地方和非民族自治地方都具有法律效力。因此，需要在認真分析兩部法律的銜接關系的基礎上，根據鑄牢中華民族共同體意識的主線要求和《民族團結進步促進法》的規定，對《民族區域自治法》及其配套政策法規進行必要的修改完善。三是要將《城市民族工作條例》《民族鄉工作條例》及其配套政策法規融入《民族團結進步促進法》及其配套政策法規。由于《民族團結進步促進法》對各級國家機關、企事業單位、社會組織和公民促進民族團結進步和交往交流交融的權利義務的規定，已經涵蓋了城市和民族鄉調整民族關系、促進民族團結進步的相關事項，不需要再對城市和民族鄉中的民族關系作出特別規定。當然，在制定《民族團結進步促進法》時，應當充分吸收《城市民族工作條例》《民族鄉工作條例》及其配套政策法規中的合理成分和經驗。

（三）完善全面實施《民法典》的配套法律措施

從民族關系的發生機理來看，民族關系作為一種群體化的人與人之間的關系，只有通過各民族成員之間的交往交流交融行為才能現實化。因此，促進各民族交往交流交融，關鍵在于促進各民族成員間的交往交流交融。從共同體建設的角度講，“各民族在交往交流交融中形成的‘共性，是維系各民族對中華民族的認同、增強中華民族凝聚力、鑄牢中華民族共同體意識的根基。”[12]《民法典》是各民族的共同性在民事行為準則方面的集中體現，是以鑄牢中華民族共同體意識為主線的法律規范體系的重要內容，因此，除人大代表和國家機關及其組成部門的工作人員的職務行為外，無論基于實現何種利益，各民族成員之間的交往交流交融行為所形成的社會關系，都屬于平權型社會關系，都應接受民法的調整和規制。[29]

但在現實生活中，各民族成員的民事交往和市場交易行為既受到以《民法典》等國家法律為主要內容的正式制度的影響，也要受到各民族成員在長期的日常交往中形成的風俗習慣等非正式制度的影響。因此，妥善處理體現各民族共同性的《民法典》與反映各民族差異性的民事風俗習慣的關系，推進以《民法典》為核心的民事法律制度的全面實施，將各民族成員的民事交往行為和市場交易行為納入民事法律調整范圍，是在民事法治軌道上促進各民族成員間的交往交流交融和鑄牢中華民族共同體意識的關鍵。

在《民法典》正式實行以前，《民法通則》《婚姻法》《繼承法》《收養法》等法律賦予了民族自治地方人大根據當地民族的特點和具體情況，在不違背法律原則要求的前提下，對法律的一些具體規定進行變通或補充的權力。但是，由于《民法典》沒有對此作出規定，而《民法通則》等法律又因為《民法典》的實施被廢止，民族自治地方人大能否對《民法典》的相關規定作出變通或者補充規定，就構成了全面貫徹實施《民法典》需要解決的重要問題。[30]從法理上講，《民法通則》等法律中有關變通或補充規定制定權的規定屬于授權性規范，其實質是允許在這些法律作出的一般規定之外還可以存在特別規定，只是將這些特別規定的制定權授予民族自治地方來行使。在《民法典》實施后，如何解決《民法典》與《民法通則》等法律之間存在的新的一般規定（沒有賦權規定）和舊的特別規定（有賦權規定）之間的沖突，是充分發揮法治的功能，將各民族成員間的交往行為納入法治軌道必須認真對待的重要問題。

《立法法》第94條規定：“法律之間對同一事項的新的一般規定與舊的特別規定不一致，不能確定如何適用時，由全國人民代表大會常務委員會裁決。”因此，如何解決《民法典》與《民法通則》等法律之間的沖突，還需要全國人大常委會結合《民法典》有關規定進行裁決。[30]《民法典》第10條規定：“處理民事糾紛，應當按照法律；法律沒有規定的，可以適用習慣，但不得違背公序良俗。”從法理上講，這一規定不僅為糾紛裁斷者處理民事糾紛時如何選擇裁斷依據提供了必要的準則，也為各民族保持或者改革其風俗習慣提供了廣闊空間。一方面，在法律有規定的情形下，如果當事人能夠遵循本民族風俗習慣及其實施機制的約束，糾紛就能夠通過風俗習慣及其實施機制得到有效解決，無需將糾紛提交法定解紛機構；如果當事人主動將糾紛提交法定解紛機構，則說明當事人對本民族的風俗習慣及其實施機制已經發生認同與不認同的分化，有必要引入法律機制，才能更好地化解糾紛。另一方面，在當事人主動將糾紛提交法定解紛機構而法律又沒有規定的情形下，如果存在雙方都認同的習慣，可以依據習慣裁斷案件；反之，則應依據民法原則或一般性條款裁斷案件。[29]因此，從民事行為調整和民事糾紛解決的角度講，根據現有規定，已經可以有效保障各民族都享有的保持或者改革其風俗習慣的自由，無需對《民法典》的規定進行變通。

更為重要的是，在風俗習慣多元化的背景下，人們在與外部市場主體交往時，如果堅持以本地區或者本民族的風俗習慣來規范自己的行為，作為地方性知識的風俗習慣必然限制資本流入、技術進步、產業結構調整和人才引進等，從而阻礙市場運行和經濟增長。[31]因此，在各民族交往交流交融不斷加深的背景下，應當明確全面貫徹民法典重在實施而非變通的原則，消除將變通民法規定作為實施民事法律重要手段對全面實施民法典的制約，同時采取必要的政策措施，加強《民法典》的宣傳、學習和實施，提升人們的民事法治意識、觀念和能力。此外，我國《民法典》不僅是調整民事交往行為的基本法律，也是調整市場交易行為的基本法律。為夯實鑄牢中華民族共同體意識法治保障的市場規范基礎，還需要依據民法典的原則和精神，對反壟斷法、反不正當競爭法、消費者權益保護法、產品質量法等法律進行必要的修改完善。由此，才能充分發揮法治的功能和作用，更好促進民族地區融入全國統一大市場，實現民族地區和非民族地區之間、不同的民族地區之間的協調發展，消除物質基礎對推動各民族交往交流交融和互嵌式社會建構的制約。

（四）修改完善《刑法》相關規定

防范化解民族領域的重大風險隱患，嚴厲打擊敵對勢力的滲透、破壞、顛覆和分裂活動，堅決維護國家主權、安全和發展利益，是鑄牢中華民族共同體意識和推進中華民族偉大復興的必然要求。在全面依法治國背景下，刑法既是維護憲法和法律權威、保護各民族合法權益和中華民族根本利益的基本法，也是貫徹總體國家安全觀、維護國家統一和安全的基本法，是通過法治方式引導各族人民鑄牢中華民族共同體意識的重要屏障。

當前，我國《刑法》對嚴重的分裂主義犯罪和宗教、民族極端主義犯罪等嚴重破壞鑄牢中華民族共同體意識的犯罪行為進行了明確的規制，體現了以兜底式的刑事打擊思維維護中華民族共同體的實體統一和內部團結的理念，為鑄牢中華民族共同體意識提供了刑事法治進路的保障。[10]但從調整民族關系、維護民族團結、推進中華民族共同體建設的角度講，《刑法》中有關“刑法在民族自治地方的變通實施（第90條）”“煽動民族仇恨、民族歧視罪（第249條）”“出版歧視、侮辱少數民族作品罪（第250條）”“非法剝奪公民宗教信仰自由罪、侵犯少數民族風俗習慣罪（第251條）”等規定主要聚焦的是“各民族”關系調整和“各民族”利益保護，與我國《憲法》將“實現中華民族偉大復興”規定為國家建設的根本任務和奮斗目標所蘊含的理念和要求存在差距。

為充分發揮刑法對鑄牢中華民族共同體意識、維護中華民族根本利益和實現中華民族偉大復興的功能，亟需對《刑法》相關條文進行必要修改，以進一步夯實鑄牢中華民族共同體意識的刑法保障。其一，將“實現中華民族偉大復興”規定為刑法的宗旨和目的，將“維護中華民族根本利益”規定為刑法的根本任務。其二，將危害中華民族根本利益的行為規定為“背叛國家罪”（第102條）和“分裂國家罪”“煽動分裂國家罪”（第103條）的規制對象。其三，修改“出版歧視、侮辱少數民族作品罪”“非法剝奪公民宗教信仰自由罪”的有關規定，更好維護民族平等。《刑法》第250條和第251條中對“少數民族”的特殊化保護不符合各民族一律平等的憲法原則要求，應將這兩個條文中的“少數民族”修改為“各民族”。其四，修改完善《刑法》第90條關于刑法在民族自治地方變通實施的規定，明確在罪刑法定原則約束下刑法變通的邊界，將刑法變通實施置于《刑法》總則第13條的“但書”規定、第36條有關經濟損失賠償的規定、第37條有關犯罪情節輕微可免除刑事處罰的規定，以及刑法分則有關“罪量要素”“兜底條款”等規定的約束之下，推進刑法統一實施，提升各民族成員的刑事法治意識。

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收稿日期：2022-10-28 責任編輯：王 玨