關于地方政府融資平臺公司審計的思考

■曾碧云

近年來，隨著地方政府融資平臺的不斷擴張，其償債風險越來越受到廣泛關注，地方政府對各融資平臺公司真實的債務規模和償債能力缺乏了解，融資新規出臺后，舊模式下的各平臺公司融資能力和可持續性勢必受到影響，一旦出現政府融資平臺暴雷，會產生一系列社會問題，甚至會危及到一定范圍內的社會穩定。因此，開展好地方政府融資平臺審計成為審計機關的重要審計方向和研究課題，更是國家審計的應有之義。審計人員應當聚焦主責主業，幫政府摸清家底，客觀、真實地反映存在的問題，提出具有針對性和可行性的建議。

一、地方融資平臺公司審計發現的主要問題

2020 年9 月至12 月，某省審計廳組織對全省經濟發展環境進行全面審計，對地方政府及其部門和機構設立的承擔投資、融資、建設、資產運營等功能的類平臺公司進行了重點關注，審計發現類平臺公司在融資、借款、擔保、投資和建設等方面存在許多問題。具體表現在：

1.違規融資，支付高額融資成本，且未發揮資金的使用效益。主要包括：為包裝融資項目，在未發生實際業務的情況下，多次虛構供貨合同，通過銀行承兌匯票貼現方式進行融資；部分融資平臺公司應金融機構要求承接不良資產獲取銀行貸款資金；在貸款利息之外支付高額的融資中間費用；在融資成本高的情況下，仍存在大量資金閑置，未能體現出資金的使用效益，或出現購買理財等與融資目的相違背的情況。

2.違規出借資金。平臺公司對外出借資金違規，未能體現作為政府平臺的公平性與效率性。主要表現在：資金未用于當地扶持產業和資信良好企業，而是將資金借給不符合支持條件的企業和個人，導致大量資金逾期難以收回。特別是，借款給失信企業、停產企業、空殼企業和房地產企業。同時存在出借資金決策不審慎，保全措施執行不到位；未嚴格遵守相關利息政策；未約定還款期限，逾期不催收等資金流失情況。

3.擔保不準確。部分平臺公司保前調查不盡職，決策程序不合規，抵押措施不到位，為信用不佳或無還款能力的企業提供擔保導致發生大額代償。如，某地市融資平臺公司在不確定實際融資主體、借款真實用途和償債能力情況下，為北京一家公司提供大額過橋融資擔保，導致擔保本息已逾期超過2 年。

4.投資不理想。部分平臺公司投前調查不盡職或決策程序不合規，投后管理監督缺失導致投資效果不佳，甚至面臨損失。如，抽查發現該省3 個市本級和5 個縣（市、區）11 家類平臺公司存在上述問題，涉及問題資金超億元，其中部分公司未通過有效的集體研究決策，投資資金以“工程項目款”“設備采購款”和“服務費”等名義轉至合作方關聯公司，造成投資無法收回且未形成有效資產的問題。

5.工程項目建設不規范，項目前期準備不充分、中期管理不到位、后期支付不嚴格。如：未按規定招標，破壞公平競爭環境；未批先建，未嚴格執行招投標程序；虛假簽證浪費項目資金，項目嚴重超概算；未按合同約定付款，拖欠工程款；項目完工后未按期辦理竣工決算等。

二、地方融資平臺公司經營風險

基于審計發現的問題，本文認為地方融資平臺主要存在以下經營風險：

1.融資受限導致無法還本付息的財務風險

地方融資平臺公司因其承擔的公共基礎設施建設等責任不斷增大，往往面臨著負有歸還義務的債務增長速度持續加快和融資環境收緊的必然趨勢。如，2017年后非標融資面臨異常嚴厲的監管，PPP 和地方建設基金等開始面臨全面清查，導致債務面臨無法續接；2021年交易商協會和交易所根據地方債務率分檔情況并按照募集資金用途對城投債進行分檔管理，根據分檔情況限定了企業債資金用途；2022 年12 月中央經濟工作會議中提出要防范化解地方政府債務風險，推動融資平臺分類轉型，意味著可以預期的是政策層面將借助此輪國企改革，推動低層級、償債能力較弱的融資平臺公司進入破產重組階段。在此情況下，依靠借新還舊方式運營的地方融資平臺公司必然會因為融資受限而產生無法還本付息的財務風險。

2.市場化轉型中，決策失控或無效投資產生的國有資產損失風險

地方政府投融資平臺公司在企業改革和市場化轉型進展中，根據自身經驗和資源也在不斷探索和拓展經營領域。如房地產開發業務、物業資產經營業務、不良資產處置和金融小貸擔保業務等，且常以投資入股共建方式進行。地方政府投融資平臺公司業務長期由地方政府主導，經營管理層業務導向政策性強，而對市場化投資項目的成本效益管理重視力度不夠，市場化項目的經營管理能力有限，極易造成投資效益低下，甚至因為決策失控違規投資、對外出借資金、提供擔保等引起國有資產損失的風險。

3.工程建設不規范存在的合法合規性風險

地方政府投融資平臺公司的融資需求主要是完成政府工程項目建設。投資項目數量多且單個項目投資額較大，項目立項、可行性研究、建設用地規劃許可、初步設計、工程規劃許可、工程預算審核、工程招標、建設管理、資金支付、竣工決算等關鍵環節操作過程中合法合規風險較大。工程項目建設中如操作不當，易產生安全生產質量不達標、農民工工資難以支付、貪污腐敗等問題，甚至影響地方政府的社會穩定工作。

三、地方融資平臺公司審計要點

針對地方融資平臺公司存在的普遍性問題及風險點，對地方融資平臺公司進行審計時，可以重點關注以下方面。

1.關注資產配置情況

平臺公司資產大部分是由地方政府出資或劃撥形成的，但上述資產往往是為融資需要注入，導致資產權屬不明，不生息資產與虛假資產占比高，資產結構不合理，財務報表反映的資產不真實。根據融資平臺公司的實際情況，可將資產劃分為土地資產、貨幣及實物資產（包括貨幣資產、房屋、店鋪、辦公設備、車輛等）、股權投資、經營產品（包括房產開發、可供出售金融資產、購買的理財產品、經營類庫存商品等）、特許經營權、應收款項、在建工程等七個方面進行核實，重點關注資產的真實性、完整性及效益性。

如，通過審查所有權登記情況，關注資產管理的完整狀況；通過比對融資平臺公司臺賬、會議紀要與國資委文件，掌握資產基數及其組成，重點關注近三年資產增減變動情況，特別是實物資產、經營資產、在建工程管理情況；通過獲取資產出租出借臺賬，調取有關合同，關注資產出租出借審批手續履行、租金收益收繳方式及資產管理的效益性等；通過檢查會議記錄、投資協議、合同和相關審批文件及入賬原始憑證，審查投資業務的合法合規性及會計記錄的準確性，關注長期投資的增減及收益情況。

2.關注負債及債務償還情況

對于地方融資平臺公司來說，籌資來源主要依賴負債，特別是外部借貸，比如銀行借款、企業債券等。過度依靠外部借貸負債經營的融資平臺公司，往往存在因超預期的融資計劃和方式，將大量資金長期閑置在賬上或挪作他用，大量融資活動不計資金成本，經營性財務支出和資本性財務支出界限不明，購買銀行不良資產包，形成較高的資產負債率等問題。這要求審計既要厘清負債狀況，又要關注其中存在的風險和問題。

因此，一要審查融資平臺公司負債狀況。重點關注公司負債結構、規模，核實公司累計融資余額和負債結構，關注平臺公司融資形成了多少政府隱性債務，對債務余額及未來年度還本付息金額進行靜態測算，了解償債壓力及還款資金來源。二要對融資資金投向及融資成本進行審計。關注平臺公司融資資金使用及存儲情況，核算實際的資金成本，對實際利率較大的融資進行重點審計，揭示其中存在的盲目融資行為，關注平臺公司為融資購買不良資產包的業務處理及后續管理情況，揭示其中存在的管理失范，損失浪費等問題。三要關注平臺公司對融資及擔保業務的控制情況。審查企業資產負債的控制措施及日常約束機制，是否厘清企業債務與政府債務邊界，是否有防范和化解重大債務風險的具體措施等。檢查公司對外擔保是否履行規定的決策和審批程序，是否按規定進行保證、抵押和質押，有無違反程序擔保以及承擔連帶責任問題。

3.關注企業經營效益

地方融資平臺的改革目標是要提高自身的盈利能力，但平臺公司市場化轉型仍舉步維艱，依附在工程上“等靠要”，為政府融資、為政府建設，經營好壞都由政府“托底”和“買單”。雖然地方平臺公司利用各自資源開拓了市場業務，但盈利能力弱，產生了一種“凡是平臺公司經營項目均難以盈利”的怪象。因此，對損益情況的審計重點在于核實營業收入及費用的真實性和完整性。

一要審查平臺公司業務收入的真實性和完整性。關注平臺公司主營業務收入、營業外收入、投資損益的形成、確認、計量與記錄是否真實、合法、準確，分析政府補助收入對平臺公司利潤的影響。二要審查平臺公司成本費用支出的合規性、合法性。對主營業務成本，重點關注成本核算的準確性，是否與收入相匹配。對各類費用，按支出性質統計各類費用的發生金額，對大額費用進行詳細審計，關注費用支出的合理合規性，查找違規發放津貼補貼，大額非本單位支出等問題。對營業外支出中的損失，應關注損失金額計價的準確性，并延伸審計有關資料，審查相關業務的合法合規性，分析損失原因。

4.關注重點工程

地方融資平臺承接了絕大部分地方政府工程項目，這些工程項目的核算極大影響了平臺公司資產、負債、損益的真實性。一方面因工程項目竣工后工程結算、財務決算不及時，工程建設項目資產掛往來賬和在建工程，導致資產的產權不清晰。同時政府未履行回購協議，導致平臺公司無法計量收入、結轉成本。另一方面，平臺公司在工程管理方面也存在上文中提到的問題和風險。因此對平臺公司工程項目的會計核算，項目管理情況進行審計也非常重要。

一是工程項目會計核算方面。需厘清“在建工程”科目中核算的工程項目個數、費用類別、建設狀況、核算金額等基本情況。抽查大額已完工及新建項目，檢查項目合同的執行狀況及項目資金的收付情況，審查相關會計核算的準確性和完整性。二是對項目建設程序的履行情況進行審計。可抽查近年來新建大額投資項目，關注在基本建設程序方面是否執行國家規定的建設程序；審查工程建設項目投資的真實性，工程變更簽證的合理性；審查項目是否按概算執行，有無超概算等問題，分析超概算形成的原因；審查項目是否按計劃竣工，有無因工程質量等問題造成不能及時交付使用的問題。

四、結論

在不斷深化國資國企改革，提高國企核心競爭力，有效防范化解地方政府債務風險的政策背景下，加強對地方融資平臺審計是政府全面了解和掌握融資平臺實際情況的有力手段。各級審計機關應當加強對平臺公司的資產負債損益情況審計，從財務報表入手，結合對業務臺賬等資料的審查，全面核實資產、負債、損益的真實性、完整性，了解政府工程項目建設管理情況，做到理清思路，摸清家底，掌握實情，為地方政府加強對融資平臺公司的綜合治理，推動分類轉型助力。