基于績效導向的事業單位預算管理探究

■趙亮

近年來，事業單位隨著內外部環境的改變使得運營壓力逐步增大，事業單位基于績效導向的預算管理是一種新的管理模式，是通過對各單位經濟活動的預判和分析來進行合理的管控，利用和落實預算分析、調控、編制等多個環節的管理措施，結合事業單位預算管理情況制定科學的管理目標，整合資源實現優化配置，以便提升單位自身的工作效率和整體管理水平。

一、實施基于績效導向的預算管理對于事業單位的意義

1.有利于提高事業單位預算的科學性

目前，在事業單位的發展過程中，提升對預算管理的重視程度，及時找到預算編制與執行過程中遇到的難題，通過完善預算績效管理制度，加大預算績效管理力度，能夠有效避免財務工作過程中的常見問題，有助于提升行政事業單位財務管理的科學性和有效性。事業單位針對績效評價結果進行公開，實現績效評估的及時反饋，不僅提升群眾信服力，也可充分發揮事業單位的公共服務性，樹立良好的社會公眾形象。預算管理本身具有一定的復雜性，必須對其進行深入研究，才可及時發現預算管理潛在的資金風險。

2.能夠提升事業單位資金的利用效率

基于績效的預算管理可以促進事業單位按照國家政策相關要求，積極落實好預算管理工作，貼合單位實際的資金需求，避免出現資金不足或者資金大量結余的情況，從而提升資金的使用效率。預算績效管理的目的在于實現資金的統籌管理，將有限的資金發揮更大作用。雖然事業單位的大部分資金來源于財政撥款，但為防止資金閑置情況出現，應明確預算績效管理的意義，以此提升企業預算管理水平，結合預算編制、預算執行等過程做好事業單位重點工作。事業單位的資金管理作為核心內容，為避免資金浪費情況發生，必須提前做好預算管理工作，以此為事業單位提供精確的經濟支持，充分體現資金的利用價值。

3.有利于提升事業單位資金監管水平

事業單位為確保各項工作內容有序實施，在對單位資金進行管理時，將資金的使用情況進行公開，有利于發揮資金監管作用，以此推斷預算管理是否合理。在開展預算績效管理時，應積極引導單位全體人員參與進來，實現業務部門與財務部門的全面配合，促使事業單位設置更加合理化的預算績效管理目標，并將責任準確落實到個人，防止出現權責混亂，進而提升事業單位監督與管理水平。此外，預算績效有利于實現單位資金全方位監管，避免資金違規行為出現，及時找到預算執行過程中存在的問題，提升資金管理的規范性，從預算管理的全過程實現資金科學管控，提升目前事業單位的資金監管水平。

二、事業單位現階段基于績效導向的預算管理存在的主要缺陷

1.事業單位缺乏明確的基于績效導向的預算管理目標

事業單位大多是財政部門撥款的公益類單位，部分單位的領導層對績效管理認識不足，不重視績效管理理念，致使內部欠缺相應的基于績效導向的預算管理目標，造成實際工作中出現了一些問題，例如，多數單位存在濃厚的重支出輕績效、重投入輕管理的思想認識，領導層更多關注于申報項目的審批和財政資金的爭取，忽視了預算編制及預算績效目標的制定，使單位產生了管進不管出的問題。事業單位的預算編制工作有待加強，部分單位不重視財務數據的統計工作，對各項預算支出和收入沒有科學合理地進行統籌，對預算收支的準確性和完整性產生了很大的影響，而且各單位內部部門之間缺少應有的交流與溝通，都是相對獨立地完成各自的工作，導致部門之間難以結合預算管理情況進行有效分析，無法制定更加明確的預算管理目標。此外，目前財政預算缺乏公開性與透明性，不利于發揮群眾的監督作用，在預算編制過程中，很容易出現一些財務違規行為，導致實際執行出現超出預算的狀況；基于績效導向的預算管理，在執行過程中難以落實到實處，受到預算財政資金到賬時間的限制，當資金不能按時到賬時，便影響項目開展進度，造成預算管理目標與編制內容脫節的情況。

2.事業單位的科學合理的預算指標體系有待完善

指標體系是基于績效導向的預算管理機制中的重要組成部分，可以對預算管理目標進行客觀的細節化描述，能夠為后期的單位績效評估、獎懲分配提供真實可靠的依據，但現階段的部分事業單位，沒有從自身的實際情況出發，也沒有對不同行業和領域的特性進行綜合考慮，在實踐中使用大量統一化的指標，沒有細化和拆分各類指標，缺乏事業單位各自具有代表性的績效指標，整體管理存在較多漏洞，無法反映各單位的真實問題，造成單位職能與績效評價結果不一致。除此之外，還有的事業單位預算績效管理信息滯后，數據庫系統也欠缺完善，舊有的績效評價指標與權重分值欠缺變化而不能適應單位環境的變化，定性評估指標占據比重大而定量指標不足，難以保障預算績效管理的公開性和公平性，也不能體現指標體系的層次性，無法發揮預算績效管理的優勢，使得績效管理與預算之間相互脫節，對預算管理造成負面影響。

3.事業單位基于績效導向的預算管理制度有待健全

基于績效導向的預算管理模式具有整體性，涉及到很多環節的工作內容，包括預算立項、預算編制、審批執行、后期考評等一系列繁瑣復雜的流程管理，另外，基于績效導向的預算管理在多數事業單位中，其推廣實施的時間較短，管理制度仍處于起步階段，管理基礎薄弱，現有的制度并沒有涵蓋預算績效管理的所有工作內容和細節，仍然存在制度不健全、規定不明確、部分條款內容不清晰等問題，在實際管理中，也沒有體現自我約束、自我完善、自我提高的特征，同時，現階段的事業單位也尚未制定系統、規范的績效管理工作流程和操作細節、績效指標和標準，基于績效導向的預算管理制度體系建設尚不完善，未能細化、量化績效指標，突出各事業單位的績效特色，各事業單位尚未建立比較完善的預算績效管理制度，在建設層面仍然停留在較淺的層面缺乏一定的深度。例如，如果在預算績效管理中出現了意外問題，目前的制度沒有明確規定如何解決這類問題，而是依賴于管理人員的工作經驗和自身的主觀判斷進行處理，降低了預算績效管理活動的標準化和規范化。

4.事業單位的預算執行力度不到位

從預算執行與績效監管的視角看，現階段的事業單位在預算執行和績效監督方面存在三個主要問題：監督范圍狹窄、獎懲力度不夠、監督結果應用不力。事業單位在監督范圍中依舊使用傳統的粗放型監管方式，沒有建立涵蓋預算管理所有方面的整體過程監測機制，也沒有進行后續調查及具體研究，以便解決監測期間發現的問題；事業單位現有的獎懲機制不完善，欠缺明確的獎懲規定條款，沒有公示獎懲方案的實施程序，在預算執行過程中，對私自改變資金用途、不正確的預算編制和未能實現項目成果的質量目標責任人所實施的處罰相對較輕，不能起到警示作用，造成類似問題多次發生。由于事業單位監管意識落后導致監督結果應用不力，雖然對相關人員進行懲處糾正了部分不規范操作行為，但是并沒有分析問題的深層次原因，也沒有實施調整單位的績效目標，重構業務流程等措施改進管理水平，沒有充分發揮基于績效導向的預算管理的價值。

三、事業單位基于績效導向的預算管理體系的優化路徑

1.科學制定預算績效管理目標

事業單位應該轉變舊有的管理理念，強化基于績效導向的預算管理認知，促使單位內的在職人員積極樹立起資金、效益、責任三者相匹配的思想意識，單位領導層還應加大宣傳力度，使用多樣化管理手段來主動推進預算績效管理的建設，各單位要在實踐中明確各部門的職能和權限，細化單位的投入、產出及考核標準，量化績效目標并分解下達到個部門崗位當中，保障實現預算指標；強化預算編制的工作環節，在預算執行之前，應做好充分的準備工作，結合預算編制內容保障預算編制的精確性，保障預算管理人員結合管理目標與管理內容開展工作，并進一步加強對預算績效的執行監管，實現資金的合理運用，防止資金風險問題出現，為后期事業單位開展各項經濟活動創造有利條件。在預算編制工作完成后，應重視預算執行相關工作內容，實時掌握單位資金的動向，避免資金挪用、濫用等違規行為，從而提高單位的預算績效管理水平。

2.優化預算績效指標設計

財政部門應該與各單位管理人員進行基于不同維度和視角的全面討論，科學合理地設定與各事業單位實際情況相符合的績效目標和指標，所設指標能體現事業單位的共性特點之外，還應優先考慮能反映各單位的產出和效益方面最具代表性和最新合理實用的核心指標，通過各項指標達成率，能夠反應各單位的真實財務狀況和存在的問題。在開展績效考核評價工作時，各單位應使用定量與定性相結合且凸顯定量的方法來制定具體指標，科學地衡量預算支出的績效工作，在設定具體指標后，各單位還應該設定與具體指標相對應的權重和評價區域，并確保盡可能多地選擇量化指標來強調績效考核結果的客觀性，降低主觀評價的影響，強調績效評估的公正性。各事業單位還需要對績效評價體系進行不斷地完善，在綜合考慮各方面的因素的情況下，科學地創新現行的績效評價方法，進一步豐富績效評估的信息和數據的多面性，全方位體現出績效評估結果的科學合理性。

3.完善補充績效導向預算管理制度

各事業單位要根據自身的實際狀況來完善補充預算績效管理制度，可以借鑒其他機構的成功案例，來優化和調整自身的制度體系和框架，預算績效管理模式可以根據側重點的不同選擇單式、復式、零基預算等；完善和補充業務流程、評價標準等制度內容，預算績效管理形成在預算種類、內容、編制等方面的全覆蓋閉環管理體系；預算績效管理工作涉及到事業單位內多部門的工作，需要明確各部門的職責權限并設置相應的考核標準，將績效目標進行分解和量化后下發至各崗位，領導層可以使各部門和崗位形成協作機制，提高預算績效管理工作效率，以便更好的進行管理工作。

4.加強績效導向預算管理的監管力度

事業單位預算執行期間，應當在財政批準績效目標的基礎上，指派專門人員跟蹤監督預算的具體執行過程，將實時信息與預期目標值進行定量分析和比較，當目標值與實際值的偏差過大時，要上報問題并對偏差原因進行深入研究，要求有關部門限期整改，復查整改過程和取得的效果，并將有關資料匯編成冊報送財政部門，各事業單位也可按照預算執行的重要程度進行不同級別的監管，級別高的可以一年內多次跟蹤問效；各單位預算計劃執行結束后開展自我評價工作，基于各項資料和報告探討預算執行中出現的績效目標和指標的設定是否合理、監管方式是否改變等各種問題，并對上述問題進行解決和優化；各單位還需要增強績效獎懲力度達到警示效果，對項目達不到效益標準、預算資金流向不清、私自改變預算資金用途等現象應按照有關政策和法律規定，對相關責任人進行懲罰，對在預算執行過程中達到績效目標并做出突出貢獻的人應給予精神和物質上的獎勵，這樣的預算績效跟蹤監管體系更有利于各事業單位的監管工作的開展。