淺議研究型審計

■黃芳芳

2009 年，審計署南京特派辦正式提出研究型審計。2020 年，侯凱審計長在審計署集中整訓時要求，審計機關要把開展研究型審計作為頭等大事，聚焦主責主業，在揭示問題的同時，推動體制機制完善，發揮審計的建設性作用。2021 年，審計署要求各級審計機關“積極推進研究型審計，將研究型審計作為審計系統的一項重要工作要點全面推進”。

一、研究型審計的內涵

研究型審計目前沒有統一的概念，筆者認為，研究型審計與其他理論研究不同，更多的是建立在審計實務、審計實踐的基礎之上的，是與審計實踐高度融合的應用型研究，是對政策、體制、機制的研究作為審計的前置準備，站在推進國家治理體系和治理能力現代化的高度思考審計工作，運用系統思維，把研究貫穿于審計的全過程，以問題為導向，對審計對象、審計環境、審計項目的全過程進行系統的調查研究，透過現象看本質，深入分析審計對象存在的經濟問題和權力問題，著力揭示其體制機制存在的缺陷、障礙和管理漏洞，并在審計項目結束時，結合審計過程中的專題研究和審計發現的問題，圍繞所審查的政治——政策——項目——資金等主線，分析重大政策措施落實、經濟體制改革中存在的風險，促進重點領域和關鍵環節改革，切實發揮審計“治已病、防未病”的功能，更好地服務于國家治理。

二、開展研究型審計的意義

侯凱審計長提出“深入開展研究型審計是實現新時代審計事業高質量發展的必由之路”。開展研究型審計，更好地發揮審計監督職能，更好地服務于社會經濟的高質量發展和國家治理的現代化。

1.開展研究型審計是新時代偉大事業的要求

當前中國特色社會主義進入新時代，中華民族處于偉大復興的征程之中，國家面臨著建黨百年、“一帶一路”、長江經濟帶等國家戰略深入推進的新發展格局。在歷史的新起點，審計作為國家監督體系的重要組成部分，需要通過開展研究型審計，揭示國家大政方針和重大戰略部署執行中發生的新問題、新情況，關注社會經濟運行中存在的風險，并及時預警，提出完善體制機制的建議措施，為推進社會主義現代化提供科學決策，推動新時代國家建設的偉大征程。

2.開展研究型審計是履行新時期審計職責的要求

習近平總書記提出“審計機關要拓展審計監督的廣度和深度，消除監督盲區，加大對黨中央重大政策措施貫徹落實情況跟蹤審計力度，加大對經濟社會運行中各類風險隱患揭示力度，加大對重點民生資金和項目審計力度”。審計機關只有開展研究型審計，通過準確把握經濟形勢和政策文件，深入研究分析黨委政府的工作重點、改革進程的痛點難點、社會公眾的關注熱點，強調“查、治、防”相結合，才能更好地開展政策措施落實審計，既要揭示糾正問題，又要分析問題背后體制機制和歷史根源及后續影響，并提出實際有效的解決措施和辦法，形成有助于服務決策、服務地方經濟社會發展、服務民生的系統性成果，促進體制機制完善，從而有效防范各類風險隱患，切實有效地發揮審計工作的建設性作用。

3.開展研究型審計是加強審計機關隊伍建設的要求

習近平總書記提出，審計人員要有“三立”精神，即以審計精神立身、以創新規范立業、以自身建設立信。開展研究型審計，可以促使審計人員加強學習，開拓看問題的角度和深度，跳出審計看審計，提高思考問題、分析問題和解決問題的能力，做到將揭示微觀問題與服務宏觀決策相結合，從政策制度、體制機制層面發現問題、分析問題、解決問題，不斷提高審計人員的能力素養，促使審計人員成長為研究與實踐相結合的復合型審計人才。

三、研究型審計存在的問題

1.頂層制度設計尚未落實

制度是謀事之基、成事之道。目前，各地都在積極探索和開展研究型審計，但如何具體落實《“十四五”國家審計工作發展規劃》中關于開展研究型審計的要求還沒有具體的辦法，研究型審計項目的質量要求、考核辦法等還沒有明確，關于研究型審計的審計取證、審計成果、審計整改的標準還未規范。

2.思想認識存在不足

研究型審計的核心是審計，落腳點是實踐，貫穿于審計實施的全過程，目的是“研以致用”，揭示審計實踐中發現的問題，深入分析研究，從微觀層面拓展到宏觀層面，以研究成果更好地指導實踐。但現實中，很多人簡單地認為研究型屬于理論研究，屬于科研人員研究的范疇；也有部分人認為審計本來就包含研究性質，無需特別強調研究型審計，再加上審計任務已經很重，沒有時間深入研究。認知上的不足直接影響了開展研究型審計的主動性。

3.研究能力不匹配

研究型審計是一個深入調查研究的過程，是審計成果和審計效率的提升，它要求審計人員要著眼于審計對象、立足于審計環境、樹立系統觀念，對準精準揭示問題這個靶心，以審計的視角研究審計對象的歷史沿革、發展現狀、職責履行、業務運行等，一體推進揭示問題、規范管理、防范風險，充分發揮審計的“經濟體檢”功能和建設性作用。這對審計人員的專業能力和綜合素養提出了更高的要求，需要審計人員主動學習、總結經驗、深入思考，不斷提升自身的理論深度和實踐高度，從而更好地推進改革、促進治理。

四、推進研究型審計的建議

1.強化頂層設計

一是堅持政治統領。始終把堅持和加強黨的集中統一領導作為審計工作的最高統領，增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”，精準領會國家大政方針和重大決策部署的整治意圖和實踐要求，主動站在服務黨和政府的角度研究謀劃審計工作，提升審計層次，提高審計宏觀服務能力。二是建立健全研究型審計制度機制，推動制度保障到位。研究出臺深化研究型審計的具體辦法、實施細則、評價機制等，以制度為抓手，用機制作保障，為開展研究型審計指明方向。三是強化重點突破。樹立精品意識，集中優勢資源，形成“領頭雁”效應。以問題為導向，深入研究總結，注重提煉經驗，堅持以用為本，真抓實干，勇于破題，做到研以促學、研以促審。

2.提高思想認識

一是樹立系統觀念。將研究型審計工作理念貫穿于審計項目的全過程，加大資源整合力度，鞏固協同合作模式，完善審計管理，保持與時俱進的研究精神和勇于變革的擔當姿態，努力實現以研促變、以變促審，促進審計前瞻性思考、全局性謀劃、戰略性布局，推動審計理論、審計實際和審計制度的創新變革。二是強化率先垂范。領導班子要對研究型審計進行統籌謀劃、系統推進，強化全員研究型審計的意識。對于重大審計項目和重大審計課題，親自參與謀劃，發揮示范引領作用，形成領導重視、骨干帶動、全員參與的工作格局。三是突出審計理念。突出做好事前謀劃、方案制定、審計實施和項目后評估四個環節的研究，注重轉變審計思路，從關注財務收支向關注資金績效、經營風險等方面轉變，不斷提高審計工作的政治性、前瞻性和大局性，全面思考深挖問題背后隱藏的政策、體制機制方面的深層次原因，發揮好審計監督服務保障功能。

3.提升研究能力

一是拓寬交流渠道，增加理論儲備。著力搭建溝通交流平臺，審計人員要通過學習研討、項目協作等渠道積極學習，強化與專業院校、科研部門、社會審計等單位的深度交流互動，及時掌握先進的理論研究成果，豐富自身理論涵養。充分發揮局網站、微信公眾號等載體作用，宣傳推介研究成果，通過資源共享，切實提高研究型審計的水平和層次。二是注重能力建設，營造良好氛圍。圍繞“能查能說能寫”的目標要求，積極組織開展政策法規解讀、案例指導研究、實務導師制等活動，將研究型審計納入干部能力建設的重要內容；制定研究型審計領軍人才、骨干人才培養計劃，著重培養政治站位高，具備較高政策研究水平和問題核查能力的審計人才；組織開展調研征文活動，加強理論研討和業務交流，推廣審計經驗，營造研究型審計的良好氛圍。三是強化審計實踐。以審計實踐作為提升審計人員的政治意識和政策分析能力的第一跑道。積極參與上級審計機關組織實施的審計項目，加強重大審計項目的歷練，增長見識；通過審前調查、審計實施方案制定、審計問題線索發現和核查、審計取證、審計報告撰寫、審計整改落實等各個環節的鍛煉，開闊眼界，不斷提升審計人員的政治判斷力、政治領悟力和政治執行力。

4.強化審計全過程管理

一是聚焦審計立項研究。做好審計調查研究，堅持圍繞中心、服務大局，注重研究中央和地方重大政策措施以及群眾關注的熱點、難點問題；摸清審計對象底數，按照審計領域、行業特色等分類研究、細化豐富審計對象庫，分類確定審計重點和審計頻次，增強項目制定的科學性、前瞻性和針對性。二是加強審計現場管理。結合項目實施特點和實際，把提質提效觀念貫穿于審計目標確定、切入點把握、階段任務推進、預期成果實現等各個審計實施環節，注重審計證據的嚴謹性、審計發現問題的多發性，在審計現場進行充分地研究與討論，推深做實現場審計實施研判工作，提升審計現場的效率和質量。三是促進審計成果運用。及時梳理總結，深化對審計發現問題的研究和分析，加強對審計發現問題的特點把握和規律研究，剖析問題背后的政策瓶頸、制度缺陷和管理漏洞，提出可批示、能落實的審計建議，推動問題解決和風險防范。深化審計項目后評估制度，研究可供推廣的審計方法，結合審計應用實踐，加快審計科研成果轉化。