政策溢出效應：概念廓清、類型劃分與機制探究

楊開峰 王璐璐

作者簡介：楊開峰，中國人民大學公共管理學院教授、博士生導師，中國人民大學交叉科學研究院院長，循證治理與公共績效研究中心主任；王璐璐，中國人民大學公共管理學院博士研究生。

基金項目：國家社會科學基金重大專項項目“國家治理體系和治理能力現代化指標體系研究”（編號：17VZL003）。

摘要：面對復雜的國內外形勢和系統整體協同的改革要求，綜合考慮政策可能存在的溢出影響對于科學精準施策和增進制度勢能具有十分重要的理論和現實意義。然而，現有關于政策溢出效應的研究主要聚焦單一或某類政策的溢出效應是否存在，缺少從整體視角探究政策溢出效應的普遍規律和底層邏輯。本文從錯綜復雜的政策溢出現象入手，旨在厘清政策溢出效應的概念本質，提出劃分政策溢出效應類型的不同維度，總結產生政策溢出效應的核心機制和影響機制的因素。未來需要深入討論如何從政策全過程更好預見、監測、評估政策溢出效應，從方法、程序和技術上如何予以優化，從而更好應對政策溢出可能帶來的負面影響。

關鍵詞：政策溢出效應；概念；類型；機制

中圖分類號：D630 文獻標志碼：A 文章編號：1007-9092（2023）03-0029-022

一、引言

自20世紀50年代政策科學研究取向確立以來，政策的溢出效應就已受到政策研究先驅者們的關注。Dye從政策評估的角度出發，強調政策對目標以外情境或群體的影響，即政策的溢出效應，也應在政策評估中予以考慮。① Ingram等學者在討論政策失敗時，認為政策失敗可能是由于其他政策的溢出效應阻礙了目標政策的效應發揮。②Hogwood和Peters③以及Kingdon④更進一步指出政策溢出最終表現為對其他政策項目產生新需求，提出某一目標政策的出臺不僅可能會外溢影響另一領域相似主題政策的出臺，而且也可能促使另一領域完全不同主題政策的出臺以應對目標政策帶來的溢出影響。基于此，Peters呼吁政策研究和實踐者需要格外重視政策的負向溢出效應。Peters， B. G.， American Public Policy： Promise and Performance （10th Edition）. California： CQ Press. 2018， pp.71-72.可見，政策研究者早已對政策溢出效應的重要性達成共識。

我國步入全面深化改革的深水區，增強改革的系統性、整體性和協調性是實現改革綜合成效的關鍵，這就需要我們更加關注改革過程中政策溢出效應可能帶來的廣泛影響。溢出現象在自然生態系統和社會經濟系統中長期普遍存在。例如，空氣和水污染的擴散對周邊地區產生影響；Chen X.， Shao S.， Tian Z.， Xie Z.， and Yin P.， “Impacts of Air Pollution and its Spatial Spillover Effect on Public Health Based on Chinas Big Data Sample”， Journal of Cleaner Production， vol.142 （January 2017）， pp.915-925.俄烏沖突對全球經濟增長產生影響。OECD， “General Assessment of the Macroeconomic Situation”， OECD Economic Outlook， 2022， no.1， https：//doi.org/10.1787/62d0ca31-en.政策行為是目的性很強的社會干預活動，它作用在自然生態系統和社會經濟系統上，自然會帶來超出預期目標之外的溢出效應，比如新冠疫情防控中的隔離政策意圖減少人群的感染，但是它在意圖之外改善了空氣質量、減少了噪音污染，也產生了更多的家庭和醫療垃圾。Zambrano-Monserrate M. A.， Ruano M.A. and Sanchez-Alcalde L.， “Indirect Effects of COVID-19 on the Environment”， Science of the Total Environment， vol.728 （August 2020）， 138813.教育“雙減”政策緩解了教育焦慮從而有助于提升居民生育意愿王軍、王廣州：《中國三孩政策下的低生育意愿研究及其政策意涵》，《清華大學學報》（哲學社會科學版），2022年第2期。，扶貧政策帶來的“懸崖效應”可能在某些情況下減緩非貧困人口的發展，降低非貧困戶的生活滿意度。章文光：《精準扶貧政策的“外部性”》，《人民論壇》，2019年第15期。這些政策溢出效應僅是冰山一角，正如Peters所說，任何政策干預都可能產生溢出效應。Peters， B. G.， American Public Policy： Promise and Performance （10th Edition）. California： CQ Press. 2018， pp .71-72.因此，需要全方位把握政策可能帶來的溢出效應，否則可能會低估政策的真實效果以及對其他政策、領域、對象或群體的影響。Angelucci M. and Di Maro V.， “Program Evaluation and Spillover Effects”， Journal of Development Effectiveness， vol.8， no.1（April 2016）， pp.22-43.

然而，當前有關政策溢出效應的研究分散在各個政策領域，大多止步于發現政策溢出效應，較少從政策科學視角系統研究政策溢出的規律性問題。近年來，涉及溢出現象的文章主要集中在經濟學、心理學等學科領域，公共管理和公共政策領域也不乏相關研究。檢索發現，政策溢出效應的相關研究主要出現在1990年以后，在國內外影響因子排名前十的公共管理和公共政策期刊中有超過50篇涉及溢出效應的研究。但這些研究大都聚焦各種具體政策溢出的孤立現象，包括精準扶貧王亞華、舒全峰：《中國精準扶貧實踐的溢出效應》，《國家行政學院學報》，2021年第2期。、環境治理凌卯亮、徐林：《環保領域行為公共政策溢出效應的影響因素——一個實驗類研究的元分析》，《公共管理學報》，2021年第2期。、教育支持Guryan J.， Christenson S.， Cureton A.， Lai I.， et al.， “The Effect of Mentoring on School Attendance and Academic Outcomes： A Randomized Evaluation of The Check & Connect Program”， Journal of Policy Analysis and Management， vol.40， no.3（November 2021）， pp.841-882.等政策項目，對于政策溢出效應的概念內涵尚未形成統一認識，對各種溢出現象的共同特征缺乏總結。不僅如此，現有研究多采用經驗方法檢驗不同政策的溢出效應及其產生的不同機制，但是幾乎沒有研究系統總結政策溢出效應產生機制的類型和這些機制發揮作用的邊界條件。雖然部分研究圍繞醫療衛生領域的政策項目總結了溢出效應的概念、分類和機制，并嘗試設計政策溢出效應的測量方式，Francetic I.， Meacock R.， Elliott J.， Kristensen S.， et al.， “Framework for Identification and Measurement of Spillover Effects in Policy Implementation： Intended Non-Intended Targeted Non-Targeted Spillovers （INTENTS）”， Implementation Science Communications， vol.3， no.1（March 2022）， pp.1-15.但仍未發現政策溢出效應的普遍規律和底層邏輯。該研究對政策溢出效應的理解仍較為片面，對政策溢出效應的普遍性特征把握不足。沒有系統梳理與政策溢出效應相近概念的異同，也并未對政策溢出效應與非意圖后果進行區分。僅根據醫療保健領域的相關文獻提出政策溢出效應類型和機制劃分，研究結論的可推廣性有待考證。本文在梳理以往研究脈絡的基礎上，嘗試為政策溢出效應提供較為明確的概念界定，并試圖對其進行類型學劃分，總結溢出效應產生的核心機制和影響機制的因素。

二、政策溢出效應：內涵與外延

政策溢出效應一詞自20世紀70年代以來在經濟學、社會學、心理學等學科領域得到廣泛使用，但它的內涵與外延并未被精準界定。近期，有學者在衛生和健康政策領域構建了政策溢出效應的概念框架，認為政策干預帶來的溢出效應要么是對最初目標對象以外的個體或組織（或稱非目標對象）帶來影響，要么是對目標對象帶來超出最初意圖的影響。Francetic I.， Meacock R.， Elliott J.， Kristensen S.， et al.， “Framework for Identification and Measurement of Spillover Effects in Policy Implementation： Intended Non-Intended Targeted Non-Targeted Spillovers （INTENTS）”， Implementation Science Communications， vol.3， no.1（March 2022）， pp.1-15.筆者基本認同這一定義，但該概念并未展開，沒有分析在概念使用或操作化中可能遇到的問題，也沒有將它與相關的概念進行比較和區分。

（一）政策溢出效應的內涵

政策溢出效應是政策在一定時間和空間內，對政策目標以外的對象和問題帶來的可預見或不可預見、正向或負向的影響。政策效應的影響范圍是否超出目標對象和政策問題是政策是否溢出的判斷標準。Dye T.R.， Understanding Public Policy. Englewood Cliffs， NJ： Prentice-Hall， 1972， p.51.一是政策影響了最初未針對的對象，包括個體、群體、組織或區域等；二是政策影響了最初未考慮的問題領域。Francetic I.， Meacock R.， Elliott J.， Kristensen S.， et al.， “Framework for Identification and Measurement of Spillover Effects in Policy Implementation： Intended Non-Intended Targeted Non-Targeted Spillovers （INTENTS）”， Implementation Science Communications， vol.3， no.1（March 2022）， pp.1-15.例如，優化營商環境政策的目標對象是企業等市場主體，針對的是解放和發展社會生產力的經濟問題，而其政策效應實際影響了非市場主體和經濟以外的問題。楊開峰、王璐璐、仇納青：《營商環境建設、主觀治理績效評價與溢出效應——來自中國29省的經驗證據》，《公共管理學報》，2023年第1期。關于政策溢出效應的理解要考慮以下五個普遍性特征。

第一，普遍性。根據馬克思主義哲學觀，任何事物總是與其他事物保持一定關系，事物的發展變化會改變、創建或消滅其與其他事物的關系。簡言之，事物之間都是普遍聯系和相互作用的，這是事物和現象的客觀本質。因此，只要存在政策，必然有其帶來的溢出影響，政策效應的溢出實際上是由于事物之間普遍聯系而產生的。哪怕是在一個相對封閉的政策空間，溢出效應也是普遍存在的，比如當下的政策效應會影響同一封閉空間中后續政策的效應發揮。在現代社會，隨著現代性的擴張，溢出效應更加普遍和明顯。吉登斯指出，現代性是一種“制度性的轉變”，社會關系從以往時空一體的地域性關聯中“脫域”，在更為廣闊的時間空間中構建新的社會關系，產生更為廣泛的社會聯系。在全球化和數字化時代，政策效應借助不斷快速延伸的時空而擴散和溢出。

第二，時空性。政策溢出效應隨時間和空間動態變化。辯證唯物論認為，物質是在時間和空間中運動的，是在時間和空間中獨立于個體意識的客觀存在。一方面，政策溢出效應的產生和消散體現為政策效應在時間上的延續。另一方面，政策溢出效應的本質是政策效應在物理空間和社會空間上的轉移?？疾煺咭绯鲂粌H需要確定觀察時間線，還要明確溢出的空間范圍，否則從回溢的視角來看，政策的溢出效應在長期和廣泛空間里有可能轉化為內部效應。Chen Y.， Huang K.， Hu J.， Yu Y.， et al.， “Understanding the Two-Way Virtual Water Transfer in Urban Agglomeration： A New Perspective from Spillover-Feedback Effects”， Journal of Cleaner Production， vol.310 （August 2021）， 127495.時空性也意味著情境性，同一個政策在不同的時空可能產生大相徑庭的溢出效應。時空性還意味著有些溢出效應與政策的執行是同步出現的，甚至早于政策的目標效應，而有些溢出效應則是滯后的，需要較長的時間才能顯現，其中一些滯后的溢出效應會產生巨大的影響，帶來積重難返的損害。

第三，價值性。政策溢出既可能帶來正向積極影響，也可能帶來負向消極影響。價值性具有三重意蘊。一是直接功能性的，即溢出效應對目標政策的執行有支持或阻礙作用，對目標政策的意圖實現有或好或壞的影響。二是間接功能性的，即溢出效應對其他政策的目標有正向或負向影響。三是規范性的，即溢出效應可能是對個體、群體、社會帶來價值導向和倫理規范上的影響。

第四，多元性。政策溢出效應一般不是單一的，而是全方位的，包括多種子效應。溢出效應可能作用于不同的層次，比如社區、街道、城市、國家等；也可能作用于同一層次的不同對象，比如一個國家的不同群體；還可能作用于不同的政策領域，比如一個教育政策可能對環境治理和經濟治理都產生溢出效應。不同子效應在時空性和價值性上可能具有不同的特點，這加大了對政策溢出效應分析的復雜性，往往要求人們抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，但是同時也要意識到主要矛盾和矛盾的主要方面可能發生轉化。

第五，復雜性。一是多元的子效應之間可能相互影響和轉化。溢出到社區層面的子效應在社區層面無法消解時會集聚上升至更高層級，而作用于國家的子效應最終都會被構成國家的各個單元所分解；居家辦公政策既可能影響家庭中夫妻另一半的幸福感，也可能影響子女幸福感，而且這種幸福感還能夠相互促進。二是政策溢出效應受到很多外在因素的影響，包括政策干預的模式、政策目標實現的難易程度、目標對象的特征等。例如，當環保政策意圖推廣的環保行為難度越高時，這一政策對其他環保行為意愿的正向溢出效應越易被激活。凌卯亮、徐林：《環保領域行為公共政策溢出效應的影響因素——一個實驗類研究的元分析》，《公共管理學報》，2021年第2期。除了上述影響因素外，還有很多偶發性因素，比如重大突發事件會促使政策表現出更高的溢出可能。Ouyang Z.， Dou Z.， Wei L.， and Vasa L.， “Nonlinear Spillover Effect of Us Monetary Policy Uncertainty on Chinas Systematic Financial Risks”， Journal of Business Economics and Management， vol.23， no.2 （February 2022）， pp.364-381.三是政策溢出效應的產生也可以看作是復雜適應性系統的進化過程。政策帶來復雜系統中個體互動規則的變化，催生了個體的適應性變化，這種適應性進一步創造了系統的復雜性，帶來更多新現象，比如蝴蝶效應。

在這五個普遍性特征之外，對政策溢出效應的理解還要注意下面五個問題。其一，相對性。一方面，“政策”具有相對性，或者說政策溢出效應的分析單位存在模糊性。政策按照層次從高到低可分為元政策、基本政策、具體政策。高層次的政策可能包含多個目標對象和政策問題，其中單個政策目標對象和問題的變化可能會影響到其他對象和問題。如果將元政策作為分析單位，其內部低層級政策的溢出效應都可看作是高層級政策的內部效應，而內部效應的轉移不應被看作政策溢出。如果將元政策中的具體政策看作分析單位，則不同具體政策間的相互影響屬于本文所指的政策溢出效應。另一方面，溢出效應的價值影響具有相對性，一個效應對某些政策主體而言是積極的，對另外一些主體而言可能是消極的。比如上游河流的污染治理政策對上游地區的經濟發展可能帶來負向影響，而對下游地區帶來積極影響。

其二，主客觀的雙重作用。盡管學者們普遍認為政策溢出效應難以預見，且大部分時間是客觀存在的現實，是無意為之的必然結果。Leslie L.M.， “Diversity Initiative Effectiveness： A Typological Theory of Unintended Consequences”， Academy of Management Review， vol.44， no.3（July 2019）， pp.538-563.但是，有些政策溢出效應是可預見的，甚至是故意設計的結果。Angelucci M. and Di Maro V.， “Programme Evaluation and Spillover Effects”， Journal of Development Effectiveness， vol.8， no.1（April 2016）， pp.22-43.政策行動者在一些情況下出于理性動機設計具有溢出效應的政策以實現“損人利己”的效用。例如，美國對反補貼法中發展中國家名單進行修訂，造成原有名單中的一些國家無法享有其他國際協議的相關權益，對這些國家帶來較大經濟發展壓力。張劍智、孫丹妮：《美國環境政策變化趨勢及對我國環境領域國際合作的影響》，《環境保護》，2020年第15期。也有一種情況是政策行動者出于“曲線救國”的考慮，在看似不相干的政策領域采取行動，以較為隱蔽的方式影響目標政策領域。

其三，政策目標的模糊性。很多政策的影響都具有非均衡性，或者損害一部分人群的利益，或者給不同人群帶來大小不同的利益，因而不同社會群體對一個政策的具體組成部分往往有不同看法或者訴求。政策制定者常常需要求同存異，把各種存在內在張力的訴求容納在政策語言中，以推動政策及時出臺。因此，政策目標的描述普遍存在模糊性和復雜性，Peters， B. G.， American Public Policy： Promise and Performance （10th Edition）. California： CQ Press. 2018， pp.71-72.這使得我們有時候很難判斷政策效應是否溢出了目標對象和目標問題的范圍。此外，政策目標有明示目標和潛在目標的區別，有的目標在正式政策文本中顯示，有的在領導人正式講話中明確表達，有的則是政策制定者暗藏的目標。

其四，風險問題。一般情況下，政策溢出效應是客觀發生的，但是它也可以從風險和概率的角度進行分析。在政策制定階段，改革者對可能發生的溢出效應進行預判，分析不同子效應的發生概率。比如政策對相鄰地區產生溢出效應的概率可能大于對非相鄰地區，對同一產業鏈上企業的溢出效應可能大于對其他產業鏈企業。

其五，象征性問題。Dye指出，政策效應不僅能夠帶來實際影響，還會產生象征性的影響，包括人們對政策行為的看法等。Dye T.R.， Understanding Public Policy. Englewood Cliffs， NJ： Prentice-Hall， 1972， p.51.由此可見，政策效應的溢出也可能帶來象征性影響，比如政府在一地政策溢出雖然沒有帶來實際影響，但人們會根據政府的良好意圖產生正面評價，這種正面評價有助于團結民眾維持社會秩序。

（二）政策溢出效應的外延

政策溢出效應的外延是指它反映的范圍，特別是它與相關類似概念的關系。由于在現有研究中政策溢出效應常常與外部性和非意圖后果兩個概念同時出現，我們對它們之間的關系進行分析。

1.外部性與溢出效應

外部性概念最早出現在經濟學領域，后續拓展至其他學科領域，與溢出效應的內涵一致。經濟學中的外部性指參與生產和交換等經濟活動的主體行為對不直接參與該經濟活動的第三方強加的成本或收益。保羅·薩繆爾森、威廉·諾德豪斯：《經濟學》，蕭琛等譯，商務印書館2012年版，第105頁。例如，企業污染危害居民身體健康，企業研發和創新對其他企業和社會成員帶來收益。Buchanan和Stubblebine將外部性的適用范圍由經濟活動擴展至所有集體行動，意指一些人為他人利益而無端承擔成本。Buchanan J.M. and Stubblebine W.C.， “Externality”， Economica， （1962）， pp.138-154.后續研究者進一步指出政府行動同樣也會強加給目標對象以外的其他對象收益或成本，帶來正向或負向的外部性。Wolf C.， “Market and Non-Market Failures： Comparison and Assessment”， Journal of Public Policy， vol.7， no.1（January 1987）， pp.43-70.Tullock特別關注針對多數人的政策可能會影響少數人利益的政策溢出現象。Tullock G.， “Externalities and Government”， Public Choice， vol.96， no.3/4， （November 1998）， pp.411-415.與外部性相似，溢出效應的概念也較早出現在經濟學研究中，常用于解釋企業知識創新對地區整體創新和經濟回報的影響，Knott A.M.， Posen H.E.， and Wu B.， “Spillover Asymmetry and Why It Matters”， Management Science， vol.55， no.3 （November 2009）， pp.373-388.或是一國經濟活動對其他國家的影響。張劍智、孫丹妮：《美國環境政策變化趨勢及對我國環境領域國際合作的影響》，《環境保護》，2020年第15期。后期也擴展至其他領域，指經濟、社會、政治等各領域中看似不相關的獨立事件對其他主體帶來的影響。Angelucci M. and Di Maro V.， “Program Evaluation and Spillover Effects”， Journal of Development Effectiveness， vol.8， no.1（April 2016）， pp.22-43.可見，溢出效應與外部性的概念內涵較為一致，都是指行動對其他第三方帶來的影響。

公共政策的外部性與溢出效應在內涵上基本沒有差別。伴隨外部性和溢出效應概念在政府活動中的應用，公共政策的外部性與溢出效應研究逐漸深入，都指政策對其所針對情境或群體以外其他情境或群體帶來的影響，Anderson J.E.， Public Policymaking： An Introduction （8th Edition）. Stamford： Cengage Learning， 2015， pp.273-275.這與Dye對政策溢出效應的理解一致。Dye T.R.， Understanding Public Policy. Englewood Cliffs， NJ： Prentice-Hall， 1972， p.51.政策外部性同樣具有普遍性、時空性、價值性、多元性、復雜性等特點，也同樣面臨相對性、主客觀雙重性、不確定性等問題。以精準扶貧政策為例，該政策實施以來，在較長時間內對貧困地區和非貧困地區的經濟社會問題以及對貧困人群和非貧困人群都產生了正向外部性，包括增進鄰里和睦、提升整體人民素質、改善基礎設施落后情況等，但也減緩了非貧困人群發展，加大了地方財政壓力等。章文光：《精準扶貧政策的“外部性”》，《人民論壇》，2019年第15期。再如產業政策對企業產出的影響能夠對整個產業和經濟整體帶來外部性，且這種外部性是因時、因地而異的。比如一些國家在二戰后利用部門產業政策帶動重工業發展獲得經濟騰飛，在20世紀80年代后則利用橫向產業政策支持企業創新，優化產業結構，提升發展質量。楊瑞龍、侯方宇：《產業政策的有效性邊界——基于不完全契約的視角》，《管理世界》，2019年第10期。政策外部性同樣體現了政策溢出效應概念內涵中的關鍵要素，可以與政策溢出效應互換使用。

2.非意圖后果與溢出效應

溢出效應與非意圖后果緊密聯系，既有相似性，也有差異性。兩個概念都描述社會行動導致的與行動主要意圖不同的結果。非意圖后果率先由Merton正式提出，他指出有明確目的的社會行動帶來預料之外的結果是社會學研究的中心問題。Merton R.K.， “The Unanticipated Consequences of Purposive Social Action”， American Sociological Review， vol.1， no.6 （December 1936）， pp.894-904.但是早期Merton過于強調社會結構的決定性作用，認為非意圖后果都是由外在客觀因素導致的，與行動者本身無關，因此對非意圖后果和未預見后果不加區分。后來，Giddens考慮到行動者的主觀能動性，認為非意圖后果并非完全外在于行動者控制，它既可能是行動者預料之外的，也可能是行動者事先預料到了但是未加重視或者經過權衡之后的自甘冒險。Giddens A.， The Constitution of Society： Outline of the Theory of Structuration. Cambridge： Polity Press， 1984， p.11.雖然非意圖后果的研究起源于社會學領域，但越來越多的公共管理和政策研究者注意到政府行為尤其是公共政策的非意圖后果的重要性。Hood等認為政策的非意圖后果是政策行動帶來的超出最初意圖的結果。非意圖后果也同溢出效應一樣發生在特定的時間和空間，表現為非意圖后果既可能產生于行動發生同時，也可能產生于行動發生之后，既作用于微觀個體，也可能影響社會系統，且非意圖后果也具有價值判斷的方向性。Hood C.， Margetts H. and 6 P.， Paradoxes of Modernisation： Unintended Consequences of Public Policy Reform. New York： Oxford University Press， 2010， pp.3-16.

盡管常有研究將非意圖后果與溢出效應兩詞混用，但二者內涵并不相同。有些學者認為二者是包含關系，溢出效應是非意圖后果的重要內容，后者的范圍更廣，既包括與行動目標或意圖直接相關的“適得其反”和“虛假進展”，也包括與行動目標或意圖不直接相關的正負溢出效應。Leslie L.M.， “Diversity Initiative Effectiveness： A Typological Theory of Unintended Consequences”， Academy of Management Review， vol.44， no.3（July 2019）， pp.538-563.還有一些學者認為非意圖后果與溢出效應是交叉而非包含關系，前者指代的行動結果并非行動者最初想要實現的，而后者既可能如前者那般是行動者無意造成的結果，也可能是行動者刻意造就的影響。Angelucci M. and Di Maro V.， “Program Evaluation and Spillover Effects”， Journal of Development Effectiveness， vol.8， no.1（April 2016）， pp.22-43.Vedung指出，政策行動既作用于政策目標本身，也涉及政策目標之外，既可能是行動者最初想要實現的，也可能不是行動者最初意想的。Vedung E.， Public Policy and Program Evaluation. New York： Routledge， 2017， pp.117-127.他將政策行動帶來的影響分為四類，包括作用于政策目標本身并產生政策行動者想要實現的核心影響，即政策主效應（main-effects）；作用于政策目標本身但帶來的影響卻與行動者意圖背道而馳，即政策的逆向效應（perverse effects）；作用于政策目標范圍之外、其影響可能符合也可能不符合行動者意圖，即政策的附帶效應或溢出效應（side-effects or spillovers）；對政策目標范圍內外都不產生任何影響，即政策空效應（null effect）。Hood等根據政策行動結果是否可預見、是否符合決策者最初意圖、是否受歡迎三個維度將政策行動可能帶來的后果劃分八類。Hood C.， Margetts H. and 6 P.， Paradoxes of Modernisation： Unintended Consequences of Public Policy Reform. New York： Oxford University Press， 2010， pp.3-16.其中，行動結果不符合決策者意圖的意外之憂（bad surprise）、意外之喜（happy surprise）、良性附帶效應（benign side-effects）、明知故犯（risks knowingly run）四類后果歸屬于政策的非意圖后果。這里的意外之憂和意外之喜既可以指Leslie（2019）所說的與政策行動帶來與目標直接相關的不可預見的事與愿違和錦上添花后果，也可指行動作用于政策目標范圍之外帶來不可預見的影響。

我們認為政策非意圖后果與溢出效應既有交叉又有聯系（見圖1）。一方面，政策非意圖后果既關注政策行動對政策目標本身帶來的影響，也關注行動在政策目標之外的影響，而政策溢出效應僅聚焦行動對政策目標以外的其他群體和政策問題的影響。另一方面，溢出效應既包括政策行動者意圖之內的影響，也包括行動者意圖之外的影響，而非意圖后果僅聚焦行動者意圖之外的影響。相較而言，有關政策溢出效應存在與否的判斷相對客觀，一般不以行動者意圖為轉移，它既可以是符合行動者最初意圖的結果，也可以與行動者最初意圖相悖。不過，雖然政策效應能否溢出是一個客觀性的問題，但政策溢出效應是否符合行動者意圖以及能否提前預見等能夠為其分類提供幫助。

三、政策溢出效應：多維視角下的類型劃分

一般而言，現象的不同類型是根據其特征屬性和研究目的進行劃分。目前雖有研究嘗試對政策溢出效應進行類型劃分，但多數文獻僅關注政策溢出后果的正向和負向價值性，忽略了經濟社會快速發展中政策溢出表現出復雜多元等新的重要屬性，這些屬性對于準確理解和定位政策溢出現象具有重要意義。也有研究在政策設計和實施階段以提前預測和及時糾偏政策行動為目的，將政策溢出效應是否符合行動者最初意圖作為分類標準。Francetic I.， Meacock R.， Elliott J.， Kristensen S.， et al.， “Framework for Identification and Measurement of Spillover Effects in Policy Implementation： Intended Non-Intended Targeted Non-Targeted Spillovers （INTENTS）”， Implementation Science Communications， vol.3， no.1（March 2022）， pp.1-15.但僅基于一個或兩個標準對政策溢出效應進行分類，無法全面把握政策溢出效應的發展規律，還可能成為還原論的犧牲品。有研究強調政策溢出在影響的層次、強度和可預見性等方面有明顯差異，但相關結論并未用作類型劃分。不充分的類型劃分一定程度上阻礙了對真實世界政策溢出現象的描述和比較，進而影響了基于特定類型政策溢出效應的中程理論的發展進程。

解決上述問題的方法之一是構建現象的多維分類。Parsons和Shils在研究一般社會行動類型學時，就將行動區分為每組有兩個選項的五組模式，且采用選項之間可以相互組合的多維分類方式，并指出這種方式可以描述復雜社會中各種社會形式并進行比較研究。Parsons T.， and Shils E.A.， Toward A General Theory of Action. Cambridge： Harvard University Press， 1951， p.77.類似地，Baert在研究行動后果時也采用了五維分類方式，從而避免忽略實際存在但并未囊括于現有分類中的行動后果類型，比如符合行動最初意圖與不符合行動最初意圖以及可預見與不可預見的行動后果。Baert P.， “Unintended Consequences： A Typology and Examples”， International Sociology， vol.6， no.2 （June 1991）， pp.201-210.需要注意的是，這種多維分類方式并非要求所有研究都要全部考慮所有分類維度，而是為研究和實踐者提供所有可選的維度。在面對具體的實際問題和現象時，研究者和實踐者通常需要從中選擇更直接相關的維度?；诖耍疚膮⒄詹⑽涨叭搜芯恐械亩嗑S分類方式，以溢出效應與最初意圖的關系、是否可預見、影響層次、影響方向和影響強度五個關鍵屬性作為維度，嘗試對政策溢出效應進行分類（見圖2）。

第一，政策溢出帶來的影響可能涉及多個層次，包括對微觀個體的溢出效應（A1）、對中觀組織層面的溢出效應（A2）、對宏觀社會層面的溢出效應（A3）。從微觀視角來看，政策效應可能溢出影響微觀個體的認知、態度和行為。例如，反腐敗政策減少了個人貪腐行為的同時還減少了逃稅等其他不道德行為的發生。Banerjee R.， Boly A.， and Gillanders R.， “Anti-Tax Evasion， Anti-Corruption and Public Good Provision： An Experimental Analysis of Policy Spillovers”， Journal of Economic Behavior & Organization， vol.197 （May 2022）， pp.179-194.從中觀視角來看，政策對一個或一類組織的影響可能會通過組織之間的模仿、學習、競爭等方式影響到政策目標以外的組織，比如低碳城市試點政策激發了非試點城市企業的綠色創新行為。田玲、劉春林：《“同伴”制度壓力與企業綠色創新——環境試點政策的溢出效應》，《經濟管理》，2021年第6期。從宏觀視角來看，政策既可以帶來地區層面的溢出影響，比如碳排放權交易試點政策減少了非試點地區的碳排放，Zhu J.， Ge Z.， Wang J.， Li X.， and Wang C.， “Evaluating Regional Carbon Emissions Trading in China： Effects， Pathways， Co-Benefits， Spillovers， and Prospects”， Climate Policy， （May 2022）， pp.1-17.也可以對經濟社會整體帶來溢出效應，比如精準扶貧政策不僅直接實現減貧目標，還在政治、經濟、社會、文化、組織等領域產生顯著溢出效應。王亞華、舒全峰：《中國精準扶貧實踐的溢出效應》，《中共中央黨校（國家行政學院）學報》，2021年第2期。

第二，根據政策溢出效應與政策行動最初意圖的關系，政策溢出效應可以是符合行動者意圖的結果（B1），或不符合行動者意圖的結果（B2）。前者指行動者刻意對政策目標以外的對象和政策問題帶來的溢出影響，這些影響有時甚至是隱藏于明確目標之下行動者的真實目的，例如，美國聯合七國集團提出的“重建更好世界”（Build Back Better World）全球基建計劃雖避免直接針對“一帶一路”倡議，但其真實意圖被廣泛認為是對抗和替代“一帶一路”倡議Bennon M. and Fukuyama F.， “The Obsolescing Bargain Crosses the Belt and Road Initiative： Renegotiations on BRI Projects”， Oxford Review of Economic Policy， vol.38， no.2（May 2022）， pp.278-301.。后者則是政策行動者無意之中帶來的溢出影響，包括一地環境規制政策的出臺加劇了其他地區的環境污染程度，Fang D.， Chen B.， Hubacek K.， et al.， “Clean Air for Some： Unintended Spillover Effects of Regional Air Pollution Policies”， Science Advances， vol.5， no.4（April 2019）， eaav4707.旨在提升私人健康保險質量的監管政策實施卻提高了公共保險的覆蓋率。Li X. and Ye J.， “The Spillover Effects of Health Insurance Benefit Mandates on Public Insurance Coverage： Evidence from Veterans”， Journal of Health Economics， vol.55（September 2017）， pp.45-60.

第三，從政策溢出效應是否可預見視角出發，我們區分了可預見的溢出效應（C1）和不可預見的溢出效應（C2）?？深A見的溢出效應指政策行動者在實施干預時就已考慮到或應該考慮到的政策可能帶來的溢出影響。這種預見性可能源于溢出對象與政策目標對象之間存在相似特征、具有類似處境、處于相鄰區域，也可能源于溢出現象較易出現在與政策問題相似的領域。例如，由于對少數族裔膚色和姓氏的刻板印象，出生在美國的少數族裔同樣會受到移民政策的影響；Huo Y. J.， Dovidio J. F.， Jiménez T. R.， et al.， “Local Policy Proposals Can Bridge Latino and （Most） White Americans Response to Immigration”， Proceedings of the National Academy of Sciences， vol.115， no.5（January 2018）， pp.945-950.一國宏觀審慎政策的出臺會影響他國金融市場的房價和信貸，從而引起他國宏觀審慎政策被動調整。方意、歐陽輝、張碧瓊：《金融穩定與外部宏觀審慎政策溢出效應——以存款準備金率和貸款價值比為例》，《中央財經大學學報》，2022年第4期。反之，不可預見的溢出效應是政策行動者事先沒有考慮到的溢出影響，一般出現在與政策最初目標對象看似沒有交集的群體、區域等，以及政策最初政策問題所在領域之外的其他領域。例如，國家安全政策的出臺能夠促進教育立法通過。Bleiberg J.， “An Exploration of Spillover Effects： Evidence from Threat-Induced Education Reform”， Journal of Education Policy， vol.36， no.5（December 2021）， pp.643-670.

第四，政策溢出帶來的影響有價值判斷的方向性，既有正向積極的政策溢出效應（D1）又有負向消極的政策溢出效應（D2）。根據唯物辯證法，任何事物發展包含著矛盾（性），政策溢出亦是如此，表現出矛盾的斗爭性和同一性特征。一方面，政策可以帶來正向和負向二元對立的溢出影響。例如，疫情隔離政策提升了環境質量，Zambrano-Monserrate M. A.， Ruano M.A. and Sanchez-Alcalde L.， “Indirect Effects of COVID-19 on the Environment”， Science of the Total Environment， vol.728 （August 2020）， 138813.反腐敗政策降低其他不道德行為的發生率，Banerjee R.， Boly A.， and Gillanders R.， “Anti-Tax Evasion， Anti-Corruption and Public Good Provision： An Experimental Analysis of Policy Spillovers”， Journal of Economic Behavior & Organization， vol.197 （May 2022）， pp.179-194.都屬于政策的正向溢出效應。而扶貧政策會降低非貧困戶的幸福感，章文光：《精準扶貧政策的“外部性”》，《人民論壇》，2019年第15期。生產外包政策的實施會增加其他地區的污染排放，Fang D.， Chen B.， Hubacek K.， et al.， “Clean Air for Some： Unintended Spillover Effects of Regional Air Pollution Policies”， Science Advances， vol.5， no.4（April 2019）， eaav4707.則屬于政策的負向溢出效應。另一方面，同一政策也可能同時帶來正向和負向溢出效應。例如，垃圾分類政策能夠正向促使居民在購物、旅行等方面也堅持綠色生活方式，Xu L.， Zhang X.， Ling M.， “Pro-Environmental Spillover Under Environmental Appeals and Monetary Incentives： Evidence from an Intervention Study on Household Waste Separation”， Journal of Environmental Psychology， vol.60（December 2018）， pp.27-33.但垃圾分類政策的實施也提高了居民家庭用電量，增加了能源損耗。徐林、凌卯亮：《垃圾分類政策對居民的節電行為有溢出效應嗎？》，《行政論壇》，2017年第5期。

第五，政策溢出影響的強度具有異質性，表現出溢出效應的影響范圍和影響力度相對主效應既可增強又可減弱。據此，政策溢出效應可以被分為影響范圍擴大的溢出（E1），影響力度增強的溢出（E2），影響范圍縮小的溢出（E3），影響力度減弱的溢出（E4）。其中，強化的政策溢出（E1、E2）經常出現在技術創新、社會福利、疫苗接種、環境保護等外部性較強的政策領域，這些政策能夠對經濟社會整體產生更大范圍和更深層次的全方位影響。例如，除了對疫苗接種人群發病率的直接影響，疫苗強制接種政策能夠更大幅度降低全體人群相關疾病的發病率。Carpenter C. S. and Lawler E. C.， “Direct and Spillover Effects of Middle School Vaccination Requirements”， American Economic Journal： Economic Policy， vol.11， no.1（February 2019）， pp.95-125.弱化的政策溢出（E3、E4）則更多出現在針對性強、目標對象較為集中的政策領域。例如，營商環境政策行動的目標對象是企業主體，它雖然能夠同時提升企業主體和非企業主體對美好生活的滿意度和對法治、回應、有效、透明、參與政府的認可度，但對企業主體的影響力度更大。楊開峰、王璐璐、仇納青：《營商環境建設、主觀治理績效評價與溢出效應——來自中國29省的經驗證據》，《公共管理學報》，2023年第1期。

四、政策溢出效應：核心機制與影響因素

社會科學研究的首要任務和難點在于解釋現象如何發生，其中，探究現象發生的過程也即機制問題是核心。學者們關于何謂機制的討論從未休止，至今未有定論。主流研究對于機制的理解至少包括分析社會學、批判實在論和關系實在論，三者分別側重從個體行動、系統變化過程和實體間相互作用視角研究機制問題。分析社會學中，Elster將機制看作“經常發生且容易識別的因果模式”Elster J.， Explaining Social Behavior： More Nuts and Bolts for the Social Sciences. Cambridge： Cambridge University Press， 2015， p.36.，Hedstr¨om將機制定義為相互聯系的實體以某種方式定期產生特定結果。Hedstr¨om P.， Dissecting the Social： On the Principles of Analytical Sociology. Cambridge： Cambridge University Press， 2005， p.11.二人都主張將個體行動作為社會現象的機制解釋，認為所有社會現象原則上都可以被簡化為個體行為（選擇）。其次，作為批判實在論的代表人物，Bunge主要關注系統的運作過程，認為機制是引起或阻止系統發生某種變化的過程。Bunge M.， The Sociology-Philosophy Connection. New York： Routledge， 2017， p.21.最后，關系實在論的提出者Tilly則認為機制是實體間相互作用的事件，或者說是改變特定元素組合關系的事件。McAdam D.， Tarrow S.， and Tilly C.， Dynamics of Contention. Cambridge： Cambridge University Press. 2001， p.5.盡管上述研究對于機制的理解不盡相同，但他們都圍繞產生現象的過程這一機制的核心內涵展開討論。這些過程具有“一般性”，能夠超越具體的政策領域和政策項目而發揮作用。

經濟社會是開放系統，政策溢出現象并非由單一機制所支配，而是多個機制共同作用的結果，這些機制可以在不同層次上進行歸類。在Bunge看來，系統由個體等微觀要素、子系統和系統整體三個層面構成，系統的變化既可能源于微觀個體，也可能是系統之間及外部環境刺激帶來的結果，不同層級和類型的系統及變化都有不同機制。Bunge M.， The Sociology-Philosophy Connection. New Brunswick＆New Jersey： Transaction Publishers， 1999， p.67．Tilly直接將機制劃分為三類：環境機制，即改變社會現象產生過程的外部影響；關系機制，即改變個體、群體與人際網絡間的關系與連接；認知機制，即個體與群體感知和態度的變化。Tilly C.， Explaining Social Processes. Boulder： Paradigm， 2008， p.139.政策溢出處于自然、經濟、社會的開放系統中，它經由不同的核心過程機制而發生，同時這個發生過程受到其他因素的影響。Bhaskar R.， The Possibility of Naturalism： A Philosophical Critique of the Contemporary Human Sciences. London： Routledge， 2014， pp.63-69.據此，討論政策溢出現象的機制，不僅需要關注指向不同過程的不同核心機制，還需要考慮可能影響這些機制發揮作用的因素。圖3概括了政策溢出效應的三個核心機制及其影響因素。

（一）政策溢出的核心機制

政策溢出現象不僅頻繁出現，而且無法避免，還表現出分類上的復雜性，需要尋求現象如何產生的普遍性解釋，即核心機制。根據機制的層次性，可以將種類繁多的政策溢出效應的產生機制歸入以下三個核心機制。

1.自然物理空間的連結

政策效應能夠伴隨物理空間中物質的傳遞和距離的拉近進行轉移和擴散，自然生態系統的流動性、地理位置的相鄰性和交通網絡連通性是物理空間中物質順利傳遞的基礎張啟楠、張凡凡、麥強、伍國勇：《中國糧食生產效率空間溢出網絡及提升路徑》，《地理學報》，2022年第4期。，也是政策效應溢出的關鍵路徑。一方面，水、大氣等自然生態系統依靠自身的循環和流動促使生態環境保護相關政策產生的影響向其他空間溢出。例如，各地出臺的生態環境保護政策不僅提升了本地環境質量，也能夠減少水和空氣污染物通過河道、大氣湍流向下游或其他地區擴散，也就是污染治理效果外溢到其他地區。沈坤榮、金剛：《中國地方政府環境治理的政策效應——基于“河長制”演進的研究》，《中國社會科學》，2018年第5期；Zhao Y.， Liang C.， Zhang X.， “Positive or Negative Externalities？ Exploring the Spatial Spillover and Industrial Agglomeration Threshold Effects of Environmental Regulation on Haze Pollution in China”， Environment，Development and Sustainability， vol.23， no.8（November 2021）， pp.11335-11356.

另一方面，地理位置鄰近或處于互聯互通交通網上的地區之間關聯性較強，Tobler W. R.， “Cellular Geography”， in Gale S. and Olsson G.， eds： Philosophy in Geography. Dordrecht： D. Reidel Publishing Company， 1979， pp.379-386.為政策效應的溢出提供了便利和渠道。相鄰地理位置和交通網絡都為地區之間低成本高頻次的資源流動、交流互鑒和信息傳播創造機會，使其相互間能及時覺察到彼此的變化。牛方曲、辛鐘齡：《中國高鐵站的溢出效應及其空間分異——基于夜間燈光數據的實證分析》，《地理研究》，2021年第10期。在這一背景下，政策對一個地區帶來的影響，可能會對鄰近地區或處于交通網絡中的地區產生一定的示范帶動效應或負向虹吸效應，促使相關地區根據政策效應做出改變。例如，產業轉型升級示范區雖顯著提升了區域內企業創新投入，但同時也導致鄰近非示范區的企業和資源借助地理鄰近便利更多向示范區集聚，產生負向虹吸作用。佟孟華、李慧、張國建：《區位導向性政策的創新驅動效應——基于產業轉型升級示范區的證據》，《經濟管理》，2022年第4期。

當前，地理科學和經濟地理研究中的空間交互分析方法為預測和展現政策效應在自然物理空間上的傳播和擴散提供了可能?？臻g交互是指物理空間中處于不同位置的主體產生聯系的過程，伴隨過程中出現的物質、能量、信息等在位置之間的流動就會形成空間交互網絡。Roy J.R.，Thill J.C.，“Spatial Interaction Modelling”，Regional Science， vol.83， no.1（October 2004）， pp.339-361.為了描述和預測空間交互網絡的形成機制，學者們先后提出多個空間位置與交互強度關系的空間交互理論模型，包括交互強度與距離成正比與起點規模成反比的引力模型，將人口流、信息流、物流的形成等看作受概率分布支配的輻射模型，以及基于地理大數據建立的刻畫個體連續移動的隨機游走模型等。閆小勇：《超越引力定律：空間交互和出行分布預測理論與方法》，科學出版社2019年版，第10頁?；谏鲜瞿Ｐ头治龈黝愔黧w在空間上的相互依賴性，探究主體行動如何在物理空間中相互影響，挖掘其中的空間分布規律，不僅是城市規劃、公共衛生、環境保護、國際貿易等領域關注的話題，也為相關領域的政策研究提供助益，尤其是在地理大數據時代背景下，為理解政策效應通過空間交互網絡溢出的過程開創新途徑。劉瑜、姚欣、龔詠喜、康朝貴、施迅、王法輝、王姣娥、張毅、趙鵬飛、朱遞、朱欣焰：《大數據時代的空間交互分析方法和應用再論》，《地理學報》，2020年第7期。

2.經濟社會系統的關聯

相較物理空間的結構相關性為政策溢出提供了外在連結，政策還可以通過經濟社會系統內在聯系產生溢出效應。根據系統論，構成經濟社會系統的要素之間以及各個子系統都是相互關聯和相互作用的，且經濟社會系統是從整體角度對政策行動做出反應，政策行動對經濟社會系統中任何要素帶來的變化可能會影響其他要素甚至拓展到系統整體。Buckley W.， Sociology and Modern Systems Theory， New Jersey： Prentice-Hall， 1967， pp.3-15.也就是說，政策行動借助經濟社會系統的相關性和整體性產生溢出效應。從結構功能主義的角度來看，無論是帕森斯（Talcott Parsons）所說的系統需要協調各要素關系以維持系統和諧，還是默頓（Robert King Merton）提出的“社會由相互關聯的子系統構成”，都表明經濟社會系統的單個要素甚至子系統受到政策影響后，其他要素和子系統也會進行相應調整以維持系統整體均衡。

第一，政策效應能夠通過經濟社會系統內部要素之間的關聯性溢出到其他要素甚至整個系統。陳振明：《公共生活的世界：哲學與公共事務研究》，中國社會科學出版社2020年版，第164頁。一般而言，經濟社會系統內的關聯包括經濟系統中產業鏈、價值鏈、供應鏈等，政治系統中地緣關系、黨政關系、階級關系、民族關系等，社會系統中的婚姻關系、血緣關系等。例如，鼓勵外資的政策能夠對本國環境治理領域產生溢出效應，這種溢出可能來自外資企業向產業鏈中的內資企業引入關于綠色環保方面技術和管理經驗，提升行業整體環保技術水平，李新安、李慧：《外資引入、技術進步偏向影響了制造業的碳排放嗎？——來自我國27個制造行業面板數據模型的實證檢驗》，《中國軟科學》，2022年第1期。也可能由于外資企業傾向于與環境友好型內資企業構建采購和供應關系，促使本國企業注重提升綠色技術改善管理效率。黃永源、朱晟君：《外資企業的環境溢出對內資企業污染排放強度的影響》，《地理研究》，2022年第1期。

第二，政策效應也能夠通過經濟、社會、政治等系統之間的關聯溢出到其他系統。經濟社會系統是龐大且復雜的開放系統，內部嵌套著包括經濟、政治、社會、文化等子系統，它們之間相互作用，不斷與外部環境進行物質、能量、信息、價值等交換以保持相對穩定。魏宏森、曾國屏：《系統論——系統科學哲學》，清華大學出版社1995年版，第224頁。因此，政策效應能夠通過一個系統對外部環境進行信息、價值等的輸出轉化為對其他系統的輸入從而產生溢出效應。這一過程在實踐中體現為經濟基礎與上層建筑相互作用的辯證關系，也體現為全面深化改革中各項改革任務的協同配合和整體推進，在理論上解釋了韋伯（Max Weber）和格蘭諾維特（Mark Granovetter）提出經濟與社會系統相互交織緊密聯系，以及一個領域政策如何影響另個領域的政策設計和執行。

通過計算機仿真技術建立的系統動力學模型可以實現對政策效應在經濟社會系統中溢出過程的模擬和分析。Forrester J. W.， “System Dynamics and the Lessons of 35 Year”， in De Greene K.B.， ed.： A Systems-Based Approach to Policymaking. Boston， Ma： Springer， 1993， pp.199-240.系統動力學模型從宏觀系統及其構成入手，根據經濟社會系統內部要素之間和子系統之間的相互影響及制約關系，模擬政策行動對企業經營、區域和城市建設、國家經濟社會發展等方面產生影響的因果關系和反饋過程。同上。在政策溢出研究方面，Forrester較早采用系統動力學模型發現初衷良好的低成本城市住房建造政策會對城市就業機會帶來負的外部性。Forrester J. W.， Urban Dynamics. Cambridge， Mass： Mit Press， 1970， p.67.近期也有研究模擬出約束資源上限和環保底線等政策的影響機制，包括政策會提高節能和環保方面的投資，但同時也會降低生產性投資從而減緩地區經濟增長，溢出影響經濟子系統，而生產性投資的降低也會進一步減少能源消耗提升環境質量，回溢到資源和環境子系統。彭昕杰、成金華、方傳棣：《基于“三線一單”的長江經濟帶經濟-資源-環境協調發展研究》，《中國人口·資源與環境》，2021年第5期。

3.人際社會網絡的聯系

所有社會現象最終都落腳于個體行動者，都可以用個體及其行為來解釋，Elster J.， “A Plea for Mechanisms”， in Hedstrom P. and Swedberg R.， eds： Social Mechanisms： An Analytical Approach to Social Theory. Cambridge： Cambridge University Press， 1998， p.47.政策溢出現象亦是如此，政策效應能夠通過人際社會網絡傳播擴散。公共選擇學派認為，個人的偏好、觀念、思想與產品和服務一樣具有外部性，也就是說，政策對個體認知行為等產生的影響也能產生溢出效應，這主要體現在政策溢出方與政策溢出對象之間的互動。Buchanan J. M.， “The Institutional Structure of Externality”， Public Choice， vol.14， no.1 （March 1973）， pp.69-82.格蘭諾維特的強關系和弱關系與費孝通的遠近親疏的“差序格局”，都強調了嵌入在社會網絡之中個體受到網絡中人際互動的影響。政策效應不僅對與政策目標對象具有直接關系或“強關系”的個體帶來影響（如朋友、親屬），還波及到嵌入在社會網絡中看似不直接相關的外圍或“弱關系”的個體（如朋友的朋友、同事的親屬）。例如，環境保護政策不僅鼓勵了個體的環境友好行為，還潛在影響了與其關聯的家庭成員、鄰居、朋友等的環境友好行為。

Ｆａｒｒｏｗ Ｎ ，Ｇｒｏｌｌｅａｕ Ｇ. and Ｉｂａｎｅｚ Ｌ.，“Social Norms and Pro-Environmental Behavior： A Review of the Evidence”， Ecological Economics， vol.140（October 2017）， pp.1-13.

政策效應通過人際社會網絡的溢出過程表現為社會結構與個體行動的互動過程。一方面，社會網絡對嵌入其中的個體行為和互動關系產生影響。Burt R. S.， Neighbor Networks： Competitive Advantage Local and Personal. Oxford： Oxford University Press， 2010， pp.5-18.因此，當政策效應作用于社會網絡結構時，嵌入其中的政策目標對象以及與其共處同一網絡下的其他對象都會受到網絡結構變化帶來的影響。例如，增加公共組織中少數族群代表性的行動使得組織中多數族群官員有更多機會與少數族裔官員互動和交流，重新“社會化”的多數族群官員對外服務少數族群時相較以往更加公平。Li D.， “Spillover Effects of Minority Representation on Majority Bureaucrats Behavioral Change”，Public Administration Review， vol.81， no.6 （December 2021）， pp.1071-1091.另一方面，具有能動意識的個體主動跨越結構洞與其他主體建構互動關系，以消除以往不利位置可能帶來的負面影響，創造獲取信息和資源的新機會。Tasselli S. and Kilduff Ｍ.，“Network Agency”， Academy of Management Annals， vol.15， no.1（Feb 2021）， pp.68-110.例如，考慮到低碳城市試點政策可能帶來的資源競爭和環境績效考核等“同伴”制度壓力，非試點地區主動對標試點地區采取相似低碳環保措施提升本地區綠色創新水平。田玲、劉春林：《“同伴”制度壓力與企業綠色創新——環境試點政策的溢出效應》，《經濟管理》，2021年第6期。

上述提及的個體在人際社會網絡中的互動過程實際上也是復雜系統的自組織過程，可以借助基于主體建模方法理解政策效應如何在這類復雜適應系統中溢出。人際社會網絡作為由眾多具有適應性和能動性的個體組成的復雜適應系統，其演化過程的實質是網絡中個體相互適應的過程，即個體與環境、個體與個體之間通過互動調整自身行為改變互動規則。Holland J.， Hidden Order： How Adaptation Builds Complexity， New York： Addison-Wesley， 1995， pp.1-21.實踐中，基于主體建模（Agent-based Modeling，ABM）是從微觀個體出發探討復雜適應系統中社會現象發生機制的方法，通過在模型中設置自主個體的屬性特征、行為方式、互動規則等要素，利用計算機模擬個體的行動和互動，觀察現象的產生過程和結果，現已應用于疾病傳播、集體行動、政策制定和評估等。喬天宇、邱澤奇：《復雜性研究與拓展社會學邊界的機會》，《社會學研究》，2020年第2期。從原理出發，ABM可以模擬政策效應通過人際社會網絡中個體之間的互助、學習、模仿、競爭等互動行為發生溢出的過程。De Marchi S. and Page S. E.， “Agent-Based Models”， Annual Review of Political Science， vol.17（May 2014）， pp.1-20.

（二）影響機制的因素

政策溢出的發生還會受到政策制定的結構性因素和政策執行的能動性因素影響，前者主要與政策自身屬性相關，后者主要與政策執行情況相關。

1.政策自身屬性

從政策自身屬性出發，政策目標的模糊性、內容的穩定性、環境的公共性都是影響溢出效應產生的基本因素。首先，政策目標的模糊性不僅會影響政策效果，還可能為政策溢出創造條件。政策目標的模糊性是政策制定過程中多元利益相關者的妥協的結果，包括政策目標對象和問題缺乏明確量化要求的標的模糊性、沒有設定目標完成時間表的時限模糊性、難以通過投入產出指標衡量目標是否實現的評估模糊性。Jung C. S.， “Extending the Theory of Goal Ambiguity to Programs： Examining the Relationship Between Goal Ambiguity and Performance”， Public Administration Review， vol.74， no.2（February 2014）， pp.205-219.這些模糊性一定程度會影響政策效應的充分發揮，同上。還可能帶來政策目標以外的溢出影響。一是標的模糊性不僅導致政策資源不能精準配置，還可能導致政策意圖被曲解，引發“歪曲執行”帶來政策目標以外的負向溢出。二是時限模糊性可能促使政策效應在時間上得到延續，擴大政策影響范圍。三是評估模糊性較高的政策表明其影響可能較為廣泛且需要長期評判，相較低評估模糊性的政策更容易產生溢出效應。另外，由于存在上述政策目標模糊性，還可能為后續以降低這些模糊性為目的的政策出臺打開了政策窗口，進一步延長政策存續時間并影響可能帶來的溢出效應。

其次，政策內容的穩定性能夠確保政策影響的確定性和持續性，進一步影響政策效應溢出的可能性和強度。政策并非一成不變，而是根據外部環境和現實需求不斷調整的，政策內容穩定性降低的同時也增加了政策影響的不確定性，表現為政策效應難以在現有政策目標和問題領域延續。李力、孫軍衛、蔣晶晶：《評估中國各省對環境規制策略互動的敏感性》，《中國人口·資源與環境》，2021年第7期。面對新冠肺炎等全球重大風險事件，美聯儲經常性的政策調整將經濟運行不確定的信號傳遞至其他經濟體，比如美國貨幣政策不確定性水平的提高促使更多資本流入中國市場，有些政策調整甚至解釋新興經濟體20～45%的波動。Ouyang Z.， Dou Z.， Wei L.， and Vasa L.， “Nonlinear Spillover Effect of Us Monetary Policy Uncertainty on Chinas Systematic Financial Risks”， Journal of Business Economics and Management， vol.23， no.2 （February 2022）， pp.364-381.需要注意的是，政策內容穩定性還標志著政策效應的連續性和可持續性，有時政策的重大調整或中斷也會導致政策溢出效應的流失。

最后，政策溢出效應的產生還會受到政策形成的環境公共性影響，伴隨政策環境公共性水平的提高，政策效應越有可能帶來更廣泛的影響。政策環境的公共性反映了政策形成的環境中政治權威對政策效果產生的潛在影響，由政策行動者的集體公共性和政策問題的相對公共性構成，前者可以通過政策行動者中政府及非營利組織的比例或政策行動者中受到政府資助的組織的比例來表示，后者通過對政策問題進行立法和財政支持情況來表示對政策領域的重視程度。Miller S.M. and Moulton S.，“Publicness in Policy Environments： A Multilevel Analysis of Substance Abuse Treatment Services”， Journal of Public Administration Research and Theory， vol.24， no.3（July 2014）， pp.553-589.從政策環境的集體公共性出發，當政策行動者中政府及非營利組織占比越大時，私人組織等其他類型組織面對制度同構壓力開展與政府及非營利組織相似實踐活動的可能性越高，最終表現為政策受眾范圍的擴大。例如，人大代表選舉中對于性別、民族、黨派的代表性要求已經滲透到社會其他組織的公眾參與活動中，盡管有些活動并未明確設立代表性要求。從政策問題的相對公共性出發，當政策問題得到更高層級政府重視并出臺相應政策或得到更大力度財政支持時，側面說明這類政策影響范圍相較更低層級政策或旨在解決單一問題的政策更為廣泛，處于這一政策環境下的其他主體雖并非政策目標對象，但為了維護自身合法性，也可能根據政策要求調整自身行為。例如，針對公共部門平權行動法案影響了私營部門的種族平權進展。Zhang L.， “Regulatory Spillover and Workplace Racial Inequality”， Administrative Science Quarterly， vol.67， no.3（March 2022）， pp.595-629.

2.政策執行情況

政策效果不僅取決于政策自身屬性，政策執行者能否正確理解政策要求并貫徹執行是影響政策效應發揮以及政策效應溢出的重要因素。面對層級結構復雜和多元主體參與的政策執行環境，由于政策執行偏離最初政策目標產生效果偏差是必然的行政現象。趙靜：《執行協商的政策效果：基于政策裁量與反饋模型的解釋》，《管理世界》，2022年第4期。當前有關政策執行的研究形成了基于“模糊——沖突”模型并結合中國政策執行特征的多種政策執行模式，包括行政性執行、試驗性執行、象征性執行、調適性執行、變通性執行、選擇性執行、共謀執行、運動式執行等。這些模式都處于政策執行偏離最初政策目標程度從低到高的連續體上，偏離程度低指嚴格按照政策目標的政策執行，偏離程度高指嚴重偏離政策目標的政策執行。一些研究指出上述執行偏離尤其是結合自身情況的適應性執行能夠有效避免政策效果不佳，Xue L. and Zhao J.， “Truncated Decision Making and Deliberative Implementation： A Time-Based Policy Process Model for Transitional China”， Policy Studies Journal， 2020， vol.48， no2（May 2020）， pp.298-326.但同時變通性、選擇性、共謀等運動式應對的政策執行策略也帶來政策走樣。需要注意的是，一些政策失敗并非源于執行不力，而恰恰是嚴格甚至超額執行設計上存在缺陷的政策導致的結果。王仁和、任柳青：《地方環境政策超額執行邏輯及其意外后果——以2017年煤改氣政策為例》，《公共管理學報》，2021年第1期?？梢?，政策執行情況與政策效果并非線性關系。

類似地，政策執行情況對政策溢出效應的影響也不能一概而論，二者之間存在復雜關系。一方面，政策執行偏離是導致政策效應溢出的原因之一。政策執行是將政策目標轉化為結果的過程，當政策執行偏離最初政策目標時，就可能帶來政策目標以外的溢出效應。例如，地方政府超額完成清潔取暖政策原定的煤改氣目標，導致天然氣供不應求，群眾冬季無暖可取。同上。另一方面，政策執行偏離有時也是政策行動者規避溢出效應的策略性行為。政策執行者面對可能對自身產生負面影響的政策要求時，通過采取變通等偏差執行方式削弱政策影響，進一步減少可能帶來的溢出效應。例如，地方政府會根據鄰近地區環境政策執行力度的降低而減弱自身執行力度，借助執行偏離避免自身要素資源流出到其他地區。李力、孫軍衛、蔣晶晶：《評估中國各省對環境規制策略互動的敏感性》，《中國人口·資源與環境》，2021年第7期。

五、余論

盡管政策溢出效應的重要性已得到普遍認可，但現有研究缺少針對政策溢出概念、類型、機制等理論圖景的系統研究。本文通過梳理各領域中政策溢出效應的相關研究，明確界定政策溢出效應是政策在一定時間和空間內對政策目標以外的對象和問題帶來的影響，發現其概念與外部性相似但不同于非意圖后果，并從政策溢出效應的影響層次、是否符合行動者意圖、是否可預見、影響方向、影響強度五個維度對其進行類型學劃分，最后識別出自然物理空間的連結、經濟社會系統的關聯、人際社會網絡的聯系三個政策溢出的核心機制，指出政策目標模糊性、內容穩定性和環境公共性等自身屬性以及政策執行的偏離程度是影響政策溢出的重要因素。

面對紛繁復雜的國內外形勢和艱巨繁重的改革任務，從政策科學視角討論如何在政策制定、實施和評估中更好預見、監測、刻畫政策溢出效應，盡可能削弱負向溢出增強正向溢出，是未來需要進一步討論的理論和實踐問題。第一，在政策制定時如何提高政策溢出效應的預見性。雖然大多政策溢出現象難以預料，但從理性視角出發，仍有必要根據過去經驗提高對政策溢出效應的可預見性。親環境行為相關研究在這方面做出諸多嘗試，它們結合行為公共政策研究對于政策在一個領域對一些行為的控制會帶來另一個領域的行為放縱等研究結果，發現了針對一種環境友好行為的政策可能會影響其他環境友好行為，并總結出帶來這種現象可能原因，包括不同政策干預方式、政策工具使用等。凌卯亮、徐林：《環保領域行為公共政策溢出效應的影響因素——一個實驗類研究的元分析》，《公共管理學報》，2021年第2期。相關研究思路應該被拓展至其他政策領域。

第二，如何更好監測和響應政策實施過程中產生的溢出效應。政策溢出效應并非一成不變，而是會隨時間和外部環境動態變化，Ouyang Z.， Dou Z.， Wei L.， and Vasa L.， “Nonlinear Spillover Effect of Us Monetary Policy Uncertainty on Chinas Systematic Financial Risks”， Journal of Business Economics and Management， vol.23， no.2 （February 2022）， pp.364-381.需要政策行動者實時監測和及時響應。一方面，同一政策效應在不同時點的溢出強度或方向會有所不同。例如，鄰近地區交通基礎設施投資對東北地區經濟發展帶來的溢出效應，從1991-2000年間的負向溢出到2001-2009年間的正向溢出。Yu N.， De Jong M.， Storm S.， et al.， “Spatial Spillover Effects of Transport Infrastructure： Evidence from Chinese Regions”， Journal of Transport Geography， vol.28（April 2013）， pp.56-66.另一方面，同一政策在短期和長期會表現出不同溢出效應。教育領域的近期研究發現，留級政策會對非留級學生認知能力產生短期負面影響，但隨著非留級學生通過與留級學生相處過程中鍛煉出應對不利局面的非認知能力逐漸提升，長期來看對他們帶來正面積極影響。Bietenbeck J.， “The Long-Term Impacts of Low-Achieving Childhood Peers： Evidence from Project STAR”， Journal of the European Economic Association， vol.18， no.1（January 2019）， pp.392-426.面對政策溢出效應的動態變化，政策行動者如若只關注某一時間點或時間段的溢出效應，就會導致對溢出效應的錯誤判斷，從而無法及時調整政策以應對過程中帶來的負面影響。

第三，如何在政策評估中更為全面系統刻畫政策溢出帶來的影響。評估政策影響最重要的是明確評估范圍，不同范圍內政策溢出的表現不一，這些表象的背后可能還會帶來更深層次的經濟社會影響。首先，同一政策對不同空間、領域、對象或群體可能產生異質性影響。例如，低碳城市試點政策對非試點城市中污染行業和國有企業的綠色創新水平有顯著溢出效應，而對非污染行業和非國有企業的綠色創新水平沒有顯著溢出效應。田玲、劉春林：《“同伴”制度壓力與企業綠色創新——環境試點政策的溢出效應》，《經濟管理》，2021年第6期。溢出影響的差異還與不同人群特征有關。例如，日本的長期護理保險政策對男性護理者勞動參與率的溢出影響大于女性，對年輕護理者勞動參與率的溢出影響大于年長護理者。Fu R.， Noguchi H.， Kawamura A， et al.， “Spillover Effect of Japanese Long-Term Care Insurance as an Employment Promotion Policy for Family Caregivers”， Journal of Health Economics， vol.56（December 2017）， pp.103-112.其次，不同地區、領域、對象的相似政策行動也會產生差異化的溢出影響。有研究通過觀察中美貨幣政策等事件沖擊對相關國家GDP增長的影響，發現新興市場和發達經濟體之間的溢出效應存在非對稱性，發達經濟體對新興市場的溢出效應遠大于新興市場對發達經濟體的溢出效應。Arezki R. and Liu Y.， “On the （Changing） Asymmetry of Global Spillovers： Emerging Markets vs. Advanced Economies”， Journal of International Money and Finance， vol.107（October 2020）， 102219.最后，有些溢出效應長期來看還能造成更大范圍的經濟社會影響。例如，日本長期護理保險政策對不同性別和年齡人群之間勞動參與率的溢出影響差異，長此以往還會加劇全社會不平等狀況?？梢?，未來研究要在政策評估時除了關注政策溢出效應對政策真實效果的影響，還要全盤考慮政策效應在不同時間段對不同地區、領域、對象等帶來的系統影響。

上述理論問題也對政策實踐的現有方法、程序和技術提出現實挑戰。在方法上，傳統政策實踐中識別和測量政策效應的相關方法，較少考慮政策實踐對政策效應本身和其他地區、領域、對象等帶來的溢出影響，比如成本效益分析僅關注經濟上的直接投入和產出，忽略了政策可能帶來的非經濟性的溢出影響。不僅如此，目前已有識別和測量政策溢出效應的方法較為單一，多在政策實施后采取統計調查和實驗法，Angelucci M. and Di Maro V.， “Program Evaluation and Spillover Effects”， Journal of Development Effectiveness， vol.8， no.1（April 2016）， pp.22-43.難以提前識別和實時把握政策可能的溢出影響。未來有必要從復雜科學的視角，結合使用空間交互分析、系統動力學模型、基于主體建模等仿真模擬方法對政策可能產生的溢出效應進行更加全面系統的分析。在程序上，面對政策溢出貫穿政策實踐始終的局面，已有研究者在醫療衛生領域發現政策溢出效應會對政策制定、實施、評估有著重要影響，并呼吁從政策實踐全過程考慮溢出效應，

尤其是強調對政策行動的潛在影響進行早期預警的重要作用。Francetic I.， Meacock R.， Elliott J.， Kristensen S.， et al.， “Framework for Identification and Measurement of Spillover Effects in Policy Implementation： Intended Non-Intended Targeted Non-Targeted Spillovers （INTENTS）”， Implementation Science Communications， vol.3， no.1（March 2022）， pp.1-15.管理技術上，大數據建模、仿真模擬等現代科學技術都可以為識別、管理和應用政策溢出效應提供幫助。同時這些技術還要以更為全面準確的政策數據庫作為支撐，需要大數據、自然語言處理、機器學習等技術助力公共政策全過程數據信息的檢索、收集、整理，還需要各地區、部門、行業的協同配合形成多元化的數據源。

此外，我們還需清醒認識到政策溢出對國際國內政策實踐具有十分重要現實意義，尤其需要警惕地區間惡性競爭帶來的負向溢出。放眼全球，任何國家的政策行動都會對其他國家帶來正或負的溢出效應，而且這種溢出具有自反性，一段時間后還會回溢到溢出發起方，形成吉登斯所說的“反饋圈”或“因果循環”。因此，在全球化的當下，通過向他國輸出負向溢出以維護本國利益的做法難以為繼。然而，看似能夠帶來積極溢出的維護安全、促進發展、保護環境等全球治理實踐，有時也因參與國的制度不確定性、“普世價值”推廣、單邊主義行為等對全球經濟社會產生負向溢出效應，需要加強自身政策協調，防止其他國家政策調整等外部環境不確定性帶來的負向溢出。

立足中國，面對地區之間聯系更加緊密、政策問題愈加復雜的局面，需要從國家層面統籌考慮到各地相互之間的政策溢出影響。由于屬地管理原則，地方政府一般僅站在本地視角出臺政策，較少考慮其可能對其他地區帶來的負面影響，甚至出現惡性競爭現象。例如，地方政府環境規制中的“逐底競爭”和“逐頂競爭”。有時單一地區和領域的政策行動帶來的正向溢出效應也因無法形成規模經濟難以增進集體利益，要求更高層級和更為系統的政策干預。Feiock R.C.， “Rational Choice and Regional Governance”. Journal of Urban Affairs， vol.29， no.1（Dec 2016）， pp.47-63.當前建設全國統一大市場，改變以往市場分割打破地方保護，就是通過頂層設計將各地各領域相關政策帶來的溢出效應內部化的有益嘗試。

本文的主要貢獻在于綜合各類政策特點和規律，從政策全域視角明確政策溢出效應的內涵和外延，從多維視角識別可能存在的溢出類別，從底層邏輯出發歸納總結政策溢出的核心機制和影響機制的因素，一定程度上豐富了政策科學的研究視角和理論思考，為系統探究政策實踐的深遠影響提供了分析框架。當然，討論如何在政策制定、實施和評估過程中更好預見、監測、評估可能存在的政策溢出效應以及相關的方法、程序、技術等問題時，可能都需要具體到某一情境，需要認識到不同地區、政策類型、問題領域的政策實踐規律存在差異。尤其在繼續推進改革走深走實、改革方案精準有效、制度體系更加全面完善的要求下，有必要走向解釋具體情境中規律性問題的中程理論?；谡邔嵺`的某一場景、某一類型、某一機制，探究包括短期和長期、應急和非應急、重大事件發生前后等場景下政策溢出現象的區別和聯系，管制性、分配性、再分配性等不同政策類型溢出現象的異同，全球、國家、地區政策以及元政策、基本政策、具體政策等不同政策層級政策溢出效應之間的聯系與互動。

（責任編輯：蘇騰飛）