氣候變化背景下的中國可再生能源法制*

李艷芳

（中國人民大學法學院，北京 100872）

氣候變化背景下的中國可再生能源法制*

李艷芳

（中國人民大學法學院，北京 100872）

盡管在《氣候變化框架公約》及其《京都議定書》的框架下，中國沒有具體的溫室氣體減排義務，但是中國作為溫室氣體排放大國和《氣候變化框架公約》的成員國，近年來積極通過立法等手段控制溫室氣體的排放。中國《可再生能源法》及其一系列配套政策的制定就是一個典型的案例。氣候變化問題對中國可再生能源法制建設的進程、內容以及體系完善上都產生了實質性影響。

氣候變化；可再生能源；政策；立法

人類正面臨氣候變化的嚴重沖擊，全球為應對氣候變化正在進行積極的努力。1992年《氣候變化框架公約》將“減緩”（mitigation）與“適應”(adaptation)作為人類應對氣候變化的兩項最主要措施。所謂“減緩”實質是指公約的成員國通過減少溫室氣體的排放或者增加溫室氣體的吸收“匯”以預防氣候變暖，這一措施也被稱為“預防性”（preventative responses）應對。所謂“適應”實質是指通過增強生態系統的適應性和社會制度的適應性，以減輕氣候變化對人類造成的實際的或者可預期的不良影響，這一措施也被稱為“調節性”(adjustments)應對。1“目前，控制溫室氣體排放主要有三種途徑，一是提高能源效率和節能，二是可再生能源的開發，三是碳封存技術的應用。前兩種方法已經較為廣泛的應用，而碳封存技術還不廣為人知”。2可以說，開發和利用可再生能源，提高可再生能源在能源生產和消費結構中的比重，是除節能、提高能效外最主要的減少溫室氣體排放的途徑，因而有關可再生能源的法律與政策在《氣候變化框架公約》后受到各成員國的廣泛重視。中國作為《氣候變化框架公約》及其《京都議定書》的成員國，在2009年12月哥本哈根舉行的全球氣候變化大會上明確提出“到2020年單位國內生產總值二氧化碳排放比2005年下降40%-45%”，“通過大力發展可再生能源、積極推進核電建設等行動到2020年我國非化石能源占一次能源消費的比重達到15%”。中國在可再生能源法制建設領域的突出表現，表明中國積極應對氣候變化的鮮明態度。

一、氣候變化對中國可再生能源法制建設進程的影響

（一）《氣候變化框架公約》之前：可再生能源法制幾近空白

中國利用可再生能源的歷史源遠流長，例如在遠古時代就利用柴草做飯、取暖和照明，這種傳統的對生物質能的利用一直沿續至今。但是這并不是現代意義上的可再生能源的利用。現代意義上的可再生能源開發利用是20世紀以后的事情。中國在20世紀50年代就開始對風能、太陽能、沼氣、太陽灶、光伏技術等可再生能源及技術的研發與利用。但是從20世紀50年代到80年代末的40年間，最廣泛應用的可再生能源就是小水電，戶用沼氣也有一定的進展，其他可再生能源尚處于研發階段。因而，有關可再生能源的政策除了國家領導人對利用沼氣的口號式宣傳之外3，主要體現在農村能源建設的政策之中，如1986年原國家經濟委員會下發了《關于加強農村能源建設的意見》，明確提出各省、自治區、直轄市在編制發展農村能源的長遠規劃時，應包括“節柴灶、沼氣、森林能源、小水電、小火電、小窯煤、秸稈利用、太陽能、風能、地熱能、海洋能等能源的研究開發和推廣規劃，農村用能規劃(包括鄉鎮企業商品煤、電、油供應)和節能規劃”；同時還提出“特別注意小煤窯、薪炭林、小水電的開發，同時，積極進行風能、太陽能、地熱能、海洋能和能源作物方面的開發試點”。在法律層面，只有1988年頒布的《水法》第十六條明確規定“國家鼓勵開發利用水能資源”。總的來說，由于發展可再生能源的目標在于補充農村燃料的不足，有關可再生能源的政策與法律真可謂鳳毛麟角。

（二）從《氣候變化框架公約》到《京都議定書》：可再生能源法制零散、不成體系

20世紀90年代之后，三個最主要的因素為中國制定鼓勵開發利用可再生能源的宏觀政策奠定了基礎：第一個因素是隨著我國經濟的快速發展，傳統化石能源不能滿足我國城鄉生產和消費的需求，可再生能源在滿足農村用能需求上具有天然優勢；第二個因素是由傳統化石能源消耗帶來的大氣污染問題越來越明顯，要求開發利用清潔的可再生能源；第三個因素就是《氣候變化框架公約》的締結，要求各成員國盡可能減少溫室氣體的排放。在這三個因素的綜合作用下，中國從1990年之后，出臺了一系列有關可再生能源的政策與法律。在政策層面，1992年國務院提出我國環境與發展的十大對策和措施，明確要求“因地制宜地開發和推廣太陽能、風能、地熱能、潮汐能、生物質能等清潔能源”。1994年3月25日國務院通過的《中國21世紀議程—中國21世紀人口、環境與發展白皮書》明確提出“能源工業的發展以煤炭為基礎，以電力為中心，大力發展水電，積極開發石油、天然氣，適當發展核電，因地制宜地開發新能源和可再生能源”。同年10月，原電力工業部頒發了《風力發電場運行管理規定（試行）》，1995年原國家科委、計委和經貿委共同制定了《中國新能源和可再生能源發展綱要（1996-2010）》以及“新能源可再生能源優先發展項目”等。這些文件成為指導中國新能源和可再生能源產業發展的綱領性文件。在法律層面，1995年的《電力法》在總則第五條中規定：“電力建設、生產、供應和使用應當依法保護環境，采取新技術，減少有害物質排放，防止污染和其他公害，國家鼓勵和支持利用可再生能源和清潔能源發電。”在“農村電力建設和農業用電”一章中規定：“國家提倡農村開發水能資源，建設中小電站，促進農村電氣化。國家鼓勵和支持農村利用太陽能、風能、地熱能、生物質能和其他能源進行農村電源建設，增加農村電力供應。”1997年11月1日通過的《節約能源法》第四條也明確規定：“國家鼓勵開發、利用新能源和可再生能源。”其第三十八條又規定：“各級人民政府應當按照因地制宜、多能互補、綜合利用、講求效益的方針，加強農村能源建設，開發、利用沼氣、太陽能、風能、水能、地熱等可再生能源和新能源。”這兩部法律雖然明確要求發展新能源和可再生能源，但是有專家批評它們只是“籠統地提出支持和鼓勵，缺乏具體的和可量化的措施，對可再生能源發展促進作用甚微”。4而被專家贊譽為“可再生能源企業和項目受益匪淺”的法律是1993年7月通過的《科學技術進步法》，該法第二十五條的“對在高新技術產業開發區和高新技術產業開發區外從事高新技術產品開發、生產的企業和研究開發機構，實行國家規定的優惠政策”和第四十六條的“國家鼓勵企業增強研究開發和技術創新的投入，企業的技術開發費按實際發生額計入成本費用”的規定，對大多數太陽能、沼氣企業的發展起了保護作用。5盡管這一階段，我國制定了一些有關可再生能源政策與法律，但它們十分零散，目標顯然主要在于應對大氣污染和解決農村能源供應問題。

（三）從《京都議定書》簽訂到2005年《京都議定書》生效：可再生能源開發利用步入法制軌道

1997年12月，《聯合國氣候變化框架公約》第三次締約方大會在日本京都通過了旨在限制發達國家溫室氣體排放量以抑制全球變暖的《京都議定書》。《京都議定書》的主要內容在于為發達國家設定了溫室氣體減排的目標與時間表，即從2008年到2012年必須完成的削減目標是：與1990年相比，歐盟削減8%、美國削減7%、日本和加拿大削減6%、東歐各國削減5%至8%，新西蘭、俄羅斯和烏克蘭可將排放量穩定在1990年的水平上。這樣一個具體的目標與時間表，對承擔減排義務國家的國內政策與法律產生明顯影響。英國、德國、西班牙等歐盟國家以及歐盟率先頒布法律促進可再生能源的發展。譬如，德國于2000年3月發布了《德國可再生能源優先法》，英國頒布了《2002年英格蘭和威爾士可再生能源義務條例》、《2002年蘇格蘭可再生能源義務條例》，西班牙1998年12月頒布了《關于可再生能源、垃圾或生物質能發電的皇家法令》，歐盟部長理事會于1997年制定了《關于可再生能源的決議》，歐洲共同體于2001年制定了《關于使用可再生能源發電指令的共同立場》，日本于1997年通過了《關于促進新能源利用的特別措施法》等等。盡管在《京都議定書》框架下，中國作為發展中國家不承擔具體的強制性減排義務，但是按照《京都議定書》規定的清潔發展機制（CDM），中國能夠參與發達國家與發展中國家之間的減排貿易。在此背景下，中國具有發展可再生能源的內在動力，可再生能源發展及相關的政策與法律在《京都議定書》通過后步入快車道。在政策領域，1999年原國家計委、科技部發布了《關于進一步支持可再生能源發展有關問題的通知》，明確可再生能源主要包括風力發電、太陽能光伏發電、生物質能發電、地熱發電、海洋能發電等；對可再生能源發電項目可由銀行優先安排基本建設貸款；對可再生能源并網發電項目在還款期內實行“還本付息+合理利潤“的定價原則，高出電網平均電價的部分由電網分攤。此項政策的出臺為我國可再生能源的發展提供了良好的政策激勵機制。2000年8月23日，原國家經貿委《2000-2015年新能源和可再生能源產業發展規劃要點》明確了新能源和可再生能源產業發展目標、產業化體系建設、預期效益分析、制約因素與存在的問題；2001年10月10日，原國家經貿委發布了《新能源和可再生能源產業發展“十五”規劃》，其中明確了2001年至2005年中國新能源和可再生能源發展目標、重點和采取的政策措施。在法律方面，2002年修正的《大氣污染防治法》第一次在大氣污染防治的專門立法中提出國家鼓勵使用新能源和可再生能源。該法第九條明確規定：“國家鼓勵和支持大氣污染防治的科學技術研究，推廣先進適用的大氣污染防治技術；鼓勵和支持開發、利用太陽能、風能、水能等清潔能源。”2002年頒布的《清潔生產促進法》第二條也規定“使用清潔的能源”。除了這些對可再生能源的開發利用予以鼓勵的法律外，2005年2月28日全國人大常委會高票通過了《可再生能源法》6。《可再生能源法》的頒布，標志著我國可再生能源開發利用步入法制軌道。在《可再生能源法》頒布不到半個月前，《京都議定書》因俄羅斯議會的批準而于2005年2月26日生效。這絕非偶然巧合，它與“國際社會對氣候變化問題的密切關注”7等因素有著緊密聯系。但是《可再生能源法》并沒有將“應對氣候變化”作為立法的主要目標，在第一條只宣示“增加能源供應、改善能源結構、保障能源安全、保護環境、實現經濟社會的可持續發展”，可見，《可再生能源法》頒布時，立法者對可再生能源作用的認識仍然有相當的局限性。

（四）2005年2月《京都議定書》生效之后：可再生能源法制逐步形成體系

雖然《京都議定書》對中國等發展中國家沒有硬性的減排約束，但毫無疑問，《京都議定書》的生效對中國產生了巨大的壓力。“《京都議定書》邏輯可以這樣理解：第一步，是部分發達國家（附件一）短期（2008-12）微減排量（平均約5%）。簽署后續的系列協議是第二步，第三步則是每個新協議都要進一步限定附件一國家的排放。可以預見，適時地，非附件一國家也必將納入減排。最后，可期望每一個國家都要遵從于一個排放限額”。8實際上，從《京都議定書》生效開始，國際社會就對后京都時代各國的減排義務展開了激烈討論。作為全球二氧化碳的排放大國，中國應對氣候的態度受到國際社會的普遍關注。加之中國國內一方面面臨十分嚴重的大氣污染，另一方面又遭遇高油價時代，這些因素都決定了中國有開發利用可再生能源的強烈愿意。《可再生能源法》的頒布，為開發利用可再生能源提供了基本的法律保障，但總的來看，《可再生能源法》比較原則，只有33個條文，僅規定了開發利用可再生能源的一些基本原則和制度，尚不能滿足可再生能源開發利用的現實需求。因此，《可再生能源法》頒布后，全國人大常委會辦公廳發文國務院辦公廳，函請國務院辦公廳督促協調國務院各有關部門研究起草與《可再生能源法》配套的12項規章和技術規范，包括：（1）水電適用《可再生能源法》的規定；（2）可再生能源資源調查和技術規范；（3）可再生能源發展的總量目標；（4）可再生能源開發利用規劃；（5）可再生能源產業發展指導目錄；（6）可再生能源發電上網電價政策；（7）可再生能源發電費用分攤辦法；（8）可再生能源發展專項資金；（9）農村地區可再生能源財政支持政策；（10）財政貼息和稅收優惠政策；（11）太陽能利用系統與建筑結合規范；（12）可再生能源電力并網及有關技術標準等。這些規章除少數幾個外9，其余均已頒布實施。另外，國家發改委、財政部、建設部還針對可再生能源某些領域的情況，發布了一些專門的部門規章或者政策文件，例如國家發改委與財政部聯合下發了《促進風電產業發展實施意見》、《關于加強生物燃料乙醇項目建設管理，促進產業健康發展的通知》，財政部等五部委聯合下發了《關于發展生物能源和生物化工財稅扶持政策的實施意見》，財政部印發了《可再生能源建筑應用專項資金管理暫行辦法》和《可再生能源建筑應用示范項目評審辦法》等。這些部門規章和政策性文件對推動可再生能源一些專項技術和產業的發展發揮了重要的作用。除了這些有關可再生能源的專門法律和政策之外，中國有關環境保護、其他能源法律和政策中也強調了對可再生能源的開發利用。譬如，2005年12月國務院《關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》中明確指出“大力發展風能、太陽能、地熱、生物質能等新能源，積極發展核電，有序開發水能，提高清潔能源比重，減少大氣污染物排放”。2007年10月28日修訂通過的《節約能源法》10、2008年8月29日通過的《循環經濟促進法》11、國務院制定的國發[2007]15號《節能減排綜合性工作方案》、2007年6月4日國家發展和改革委員會發布的《中國應對氣候變化國家方案》和2009年8月27日全國人大常委會《關于積極應對氣候變化的決議》12等都對可再生能源開發利用作了規定。為了進一步加快可再生能源的發展，解決《可再生能源法》實施以來出現的一些突出問題，2009年12月26日，全國人大常委會通過了《關于修改〈中華人民共和國可再生能源法〉》的決定》。可以看出，這一階段，開發利用可再生能源已經滲透進中國有關環境保護、能源安全特別是應對氣候變化等多領域，氣候變化正在越來越成為中國加強可再生能源法制的又一明確和主要的驅動力與源泉。13可再生能源法制已逐步形成一個規模龐大的體系。

二、氣候變化對中國可再生能源法制內容的影響

按照當前主流的對中國《可再生能源法》的解讀，《可再生能源法》最主要的貢獻在于建立了總量目標制度、強制上網制度、分類電價制度、費用分攤制度和專項資金制度。14這五項制度都是間接地借鑒了《京都議定書》附件一所列國家有關可再生能源的法律與政策的經驗，并結合中國實際情況確立的。

（一）總量目標制度

《京都議定書》最主要的內容就是為附件一所列發達國家設定明確的溫室氣體減排的目標和時間表。許多發達國家為應對氣候變化和履行自己的減排義務均在各國的國內立法或者政策中確定了本國可再生能源的發展的目標與時間表。例如1998年6月8日歐洲聯盟部長理事會《關于可再生能源的決議》第四條提出：“到2010年共同體整體上的可再生能源使用數量增長12%。”2001年3月23日歐盟部長理事會《關于使用可再生能源發電指令的共同立場》則要求歐盟國家到2010年，可再生能源在其全部能源消耗中占12%，在其電量消耗中可再生能源的比例達到22.1%。丹麥制定了題為“21世紀的能源”的能源行動計劃，該計劃的目標是在2005年，全國的二氧化碳的排放量要比1988年減少20%，而到2030年要減少50%。西班牙政府提出到2010年可再生能源占其能源消費總量12%和在電力消耗中占29%的國家總量目標。澳大利亞提出到2010年可再生能源發電量應增加到255億千瓦時，相當于全國總發電量的12%，可再生能源的供應量增加2%。16中國在起草和制定《可再生能源法》時，借鑒和參考了歐盟、西班牙、澳大利亞等發達國家的做法和經驗，結合中國的實際情況，在《可再生能源法》的制度設計中，明確規定了“總量目標”制度，即在第一章總則第四條規定：“國家將可再生能源的開發利用列為能源發展的優先領域，通過制定可再生能源開發利用總量目標和采取相應措施，推動可再生能源市場的建立和發展。”為了保障總量目標制度的實施，該法第二章第七條、第八條17對總量目標制度進行了具體化。這些規定，實際上是想通過國家中長期目標和地方中長期目標的制定來實現總量目標，而國家中長期目標和地方中長期目標則通過全國可再生能源開發利用規劃和地方可再生能源開發利用規劃來實現。依照《可再生能源法》的規定，2007年8月中國出臺了《可再生能源中長期發展規劃》，提出了可再生能源中長期發展目標“力爭到2010年使可再生能源消費量達到能源消費總量的10%，到2020年達到15%”。為了進一步落實可再生能源總量目標和中長期目標，根據《可再生能源法》和《可再生能源中長期發展規劃》的規定，國家發展和改革委員會制定了《可再生能源十一五規劃》，“到2010年，可再生能源在能源消費中的比重達到10%，全國可再生能源年利用量達到3億噸標準煤”。2009年9月22日國家主席胡錦濤在紐約召開的聯合國氣候變化峰會開幕式上發表題為《攜手應對氣候變化挑戰》的重要講話，莊嚴承諾中國“大力發展可再生能源和核能，爭取到2020年非化石能源占一次能源消費比重達到15%左右”。

可以看出，雖然中國并沒有發達國家的減排義務，但是受全球應對氣候變化的影響，一些發達國家應對氣候變化最關注的指標與時間表對中國可再生能源法制產生了實質性影響。

（二）“強制上網”、“固定電價”、“費用分攤”和“經濟激勵”制度

發達國家應付氣候變化的措施對中國的影響不僅體現在中國確立了發展可再生能源的總量目標上，還體現在落實總量目標制度的具體制度和措施方面。這些措施主要體現在《可再生能源法》規定的以下四項制度上。

1、強制上網制度。可再生能源與常規能源的一個重大差異在于，無論是太陽能發電還是風力發電均存在不穩定的問題，因而電網企業天然地排斥可再生能源電力入網。發達國家為了實現其可再生能源總量目標以應對氣候變化，通過政策與法律為可再生能源的發展掃清技術與制度制約上的障礙。有的國家和地區如美國部分州、英國、澳大利亞等推行可再生能源配額制，有的國家如德國、西班牙等則推行“強制入網”制18。中國根據自己的實際情況和發展可再生能源的強烈愿望，借鑒了發展可再生能源績效突出的德國的“強制入網”制度。《可再生能源法》第十四條規定：“電網企業應當與依法取得行政認可或者報送備案的可再生能源發電企業簽訂并網協議，全額收購其電網覆蓋范圍內可再生能源并網發電項目的上網電量，并為可再生能源發電提供上網服務。”

2、分類固定電價制度。強制入網制度解決了可再生能源發電商所發電力的入網問題，也就是可再生能源電力的銷售問題，但是由于可再生能源開發利用受技術、原料、資源等制約，在開發利用的成本上通常高于常規能源，如果讓可再生能源電力與電網企業按照常規能源所發電力的價格進行交易，可再生能源發電商整體上必然會因為高成本、高價格處于不利境地，甚至退出可再生能源領域。因而，各國都對可再生能源在價格上進行扶持。但是可再生能源種類復雜，可再生能源之間也存在發展不平衡問題，因而對發展程度不同的可再生能源不可能采取程度相同的扶持。比如德國對可再生能源根據技術發展水平分門別類地制定上網電價。我國基本上采用德國的做法，實行“分類固定電價”。《可再生能源法》第十九條規定：“可再生能源發電項目的上網電價，由國務院價格主管部門根據不同類型可再生能源發電的特點和不同地區的情況，按照有利于促進可再生能源開發利用和經濟合理的原則確定，并根據可再生能源開發利用技術的發展適時調整。”19

3、費用分攤制度。強制入網和分類固定電價制度解決了可再生能源發電商的電力銷售和投資回報問題，但是并沒有解決電力供應商或者電網企業收購高成本的可再生能源電力所支出的高于常規能源所發電力的費用問題。如果這個問題不能解決，那么作為獨立市場主體的電網企業必然不可能長期承擔此項“額外”義務。因而在發達國家，對于電網企業收購可再生能源電力所支付的高出常規能源的費用，采用費用分攤的辦法來消化。比如，英國將發展可再生能源的費用均衡地分攤給各個供電商，澳大利亞和德國將其分攤給最終的消費者。20中國借鑒國外經驗，將這部分額外的費用分攤給最終的消費者。《可再生能源法》第二十條規定：“（電網企業）收購可再生能源電量所發生的費用，高于按照常規能源發電平均上網電價計算所發生費用之間的差額，附加在銷售電價中分攤。”該法第二十一條規定：“電網企業為收購可再生能源電量而支付的合理的接網費用以及其他合理的相關費用，可以計入電網企業輸電成本，并從銷售電價中回收。”

4、經濟激勵制度。制約中國可再生能源開發利用另一大障礙是缺乏足夠的資金，資金的缺乏既制約可再生能源技術的研發，也制約國外先進技術的引進，還制約可再生能源基礎設施的建設和投資設廠。國際社會在有關氣候變化的談判中，技術和資金成為發展中國家關注的焦點，其原因大概也在于此。費用分攤制度只解決了可再生能源發電高于常規能源（燃煤）發電的額外成本分攤問題，沒有解決其他制約可再生能源發展的資金障礙問題，如技術的研發、設備制造、資源勘查等。因此，《可再生能源法》第六章對經濟激勵措施，如專項資金、優惠貸款、稅收優惠等進行了明確規定。2006年財政部發布《可再生能源發展專項資金管理暫行辦法》明確規定，可再生能源發展專項資金是“由國務院財政部門依法設立的，用于支持可再生能源開發利用的專項資金。發展專項資金通過中央財政預算安排”。財政部的這個辦法使專項資金制度得以落實，而其他經濟激勵措施尚需要通過進一步的政策制定加以落實。

通過以上制度和措施，我國《可再生能源法》及其配套政策取得了令人矚目的成就。到2008年底，全國水電裝機總容量達到了1.72億千瓦，占全部發電量的16%；全國風電裝機容量達到了1200多萬千瓦；光伏電池產量達200多萬千瓦，是世界第一大光伏電池生產國；太陽能熱水器年生產能力達到了4000萬平方米，全國累計太陽能熱水器使用量超過1.25億平方米，占世界太陽能熱水器總使用量的60%以上；生物質能開發利用也有較大發展，戶用沼氣池達到了2800多萬口，大中型沼氣設施達到了8000多處，沼氣年利用量達到了約120億立方米。2008年的可再生能源利用量約為2.5億噸標準煤，約占一次能源消費總量的9%。21

三、氣候變化與現行中國可再生能源法制內容的完善

盡管在全球應對氣候變化潮流的沖擊與中國國內應對能源與環境問題的雙重壓力下，我國《可再生能源法》及其配套政策的制定取得了可觀的成績，但也應當看到，中國現行可再生能源法律與政策還不能完全適應可再生能源的重要戰略地位和可再生能源產業發展的需要。一是現行《可再生能源法》以及其他有關可再生能源的政策，均沒有開宗明義地提出開發利用可再生能源的目標之一是應對氣候變化；二是《可再生能源法》及相關配套政策在實施中暴露出許多問題，已經不適應可再生能源產業發展的需要。為此，全國人大常委會于2009年12月26日通過了《關于修改〈中華人民共和國可再生能源法〉的決定》。此次修改涉及7個條文，雖然不是大修，但也不能謂之小修，因為其涉及《可再生能源法》一些重要制度的完善。根據全球共同面臨的氣候變化的現實、中國溫室氣體減排的國際壓力以及中國節能減排的內生需求，我們不僅需要對《可再生能源法》進行個別條款的修正，將來恐怕還需要對《可再生能源法》進行全面的修改，以改變中國能源結構、大幅增加可再生能源在能源消費中的比例。

（一）關于立法目標

不論是歐盟，還是美國等國家，均在有關可再生能源的法律中明確規定，開發利用可再生能源的目標除了保障能源安全、保護環境外，還要積極應對氣候變化。中國實際上已經通過立法和制定政策鼓勵大力發展可再生能源，并且也在2007年6月4日中國國家發展改革委發布的《中國應對氣候變化國家方案》和2009年8月27日全國人大常委會《關于積極應對氣候變化的決議》中明確了中國應對氣候變化的主要措施之一就是大力發展水電、風電、太陽能、生物質能等可再生能源。如果說我們在2005年出臺《可再生能源法》時，應對氣候變化的目標還不緊迫的話，現在應當已經非常迫切了。在《可再生能源法》中開宗明義地將應對氣候變化作為開發利用可再生能源的目標，有兩個好處：一是向國際社會表明中國應對氣候變化的明確態度以及中國應對氣候變化的實際行動；二是提高中國發展可再生能源的戰略層次，也就是說，發展可再生能源不僅關系中國的能源安全和環境保護，而且關系到全人類的未來，從而提高全社會對發展可再生能源意義的認識。此次修改沒有將“應對氣候變化”作為可再生能源的立法目標進行原則宣示，不能不說是一種缺憾。

（二）關于可再生能源規劃

《可再生能源法》將國務院和地方政府制定可再生能源開發利用規劃作為實現可再生能源總量目標的保障性措施，但是可再生能源開發利用規劃在實施中逐步暴露出一些問題，如“規劃缺乏足夠的資源評價基礎，規劃目標缺乏科學預見性，國家和地方規劃間缺乏相互銜接，使可再生能源的發電規劃同電網規劃不同步、不協調的問題日益突出”。21這導致可再生能源電力因為電網負荷有限、距離長遠等難以并網等。對此，需要通過修改法律或者制定政策對現行制度加以完善，如增強規劃的科學性，防止規劃目標過高或者過低22；促進國家規劃和地方規劃的銜接，防止地方規劃脫離國家規劃，使國家規劃虛置；加強電網建設，使電網規模與可再生能源發展規模相適應，防止可再生能源因電網缺陷而出力受限、電量損失。為此，新修改的《可再生能源法》將現行法第八條第一款修改為：“國務院能源主管部門會同國務院有關部門，根據全國可再生能源開發利用中長期總量目標和可再生能源技術發展狀況，編制全國可再生能源開發利用規劃，報國務院批準后實施。”將第二款改為第三款，內容為：“省、自治區、直轄市人民政府管理能源工作的部門會同本級人民政府有關部門，依據全國可再生能源開發利用規劃和本行政區域可再生能源開發利用中長期目標，編制本行政區域可再生能源開發利用規劃，經本級人民政府批準后，報國務院能源主管部門和國家電力監管機構備案，并組織實施。”

（三）關于可再生能源發電配額與全額收購

現行《可再生能源法》第十四條明確規定了電網企業對可再生能源的全額收購義務，但是全額收購制度并沒有得到很好的實施。其原因有執行方面的，也有立法方面的。立法方面的問題主要表現為對全額收購規定不全面、不具體，如《可再生能源法》第十四規定電網企業有義務“全額收購其電網覆蓋范圍內可再生能源并網發電項目的上網電量，并為可再生能源發電提供上網服務”，但并沒有明確規定電網企業對電網與可再生能源發電項目的接入系統建設的責任和義務，由此，電網企業既沒有義務建設與可再生能源發電相配套的電網和接入系統，也沒有義務對電網未覆蓋地區的上網電量進行收購。由于對電網企業應當負有的電網建設的責任義務規定不明確，造成可再生能源發電不能正常上網、電量損失的問題。因而，修改《可再生能源法》，明確電網企業電網建設、接入系統建設的責任和義務成為當務之急。另外，《可再生能源法》雖然鼓勵可再生能源發電，但是對可再生能源發電量占全部發電量的比重亦即發達國家所稱的“配額”指標沒有規定，也客觀上影響了可再生能源發電與收購的積極性。為此，新修改的《可再生能源法》作出三個重要修改。第一，實行可再生能源發電配額制度，明確規定：“國務院能源主管部門會同國家電力監管機構和國務院財政部門，按照全國可再生能源開發利用規劃，確定在規劃期內應當達到的可再生能源發電量占全部發電量的比重。”第二，實行可再生能源發電全額保障性收購制度，規定：“國務院能源主管部門會同國家電力監管機構和國務院財政部門，按照全國可再生能源開發利用規劃，確定在規劃期內應當達到的可再生能源發電量占全部發電量的比重，制定電網企業優先調度和全額收購可再生能源發電的具體辦法，并由國務院能源主管部門會同國家電力監管機構在年度中督促落實。”“電網企業應當與按照可再生能源開發利用規劃建設，依法取得行政許可或者報送備案的可再生能源發電企業簽訂并網協議，全額收購其電網覆蓋范圍內符合并網技術標準的可再生能源并網發電項目的上網電量。”第三，設置電網企業電網建設和服務義務，規定：“電網企業應當加強電網建設，擴大可再生能源電力配置范圍，發展和應用智能電網、儲能等技術，完善電網運行管理，提高吸納可再生能源電力的能力，為可再生能源發電提供上網服務。”

（四）關于經濟刺激

《可再生能源法》通過可再生能源發電費用分攤和附加收入調配等解決電網企業收購可再生能源電量所發生的高于按照常規能源發電上網電價的差額、為收購可再生能源電量而支持的合理的接網費用和其他合理的相關費用。對于如何具體操作，《可再生能源法》并沒有明確規定。國家發改委發布的《可再生能源上網電價及費用分攤管理試行辦法》和《可再生能源電價附加收入調配暫行辦法》中，對此作出了具體規定。當前可再生能源電價附加通過電網企業網間結算方式調配，但是這種結算方式也存在一些問題：一是可再生能源附加計為電網企業收入，所繳納增值稅和所得稅等要占全部附加資金的三分之一；二是資金調配周期長，補貼資金不能及時到位，電力企業資金壓力較大。為此，全國人大常委會建議將電價附加改為基金方式征收和調配，并把現行《可再生能源法》規定征收的電價附加和國家財政專項資金合并為政府基金性質的國家可再生能源發展基金，根據可再生能源電量交易的情況由基金進行直接補貼，實現可再生能源電價附加資金專款作用，提高資金的調配效率。24為此，新修改的《可再生能源法》將現行法第二十條修改為：“電網企業依照本法第十九條規定確定的上網電價收購可再生能源電量所發生的費用，高于按照常規能源發電平均上網電價計算所發生費用之間的差額，由在全國范圍對銷售電量征收可再生能源電價附加補償。”將現行法第二十二條修改為：“國家投資或者補貼建設的公共可再生能源獨立電力系統的銷售電價，執行同一地區分類銷售電價，其合理的運行和管理費用超出銷售電價的部分，依照本法第二十條的規定補償。”將現行法第二十四條修改為：“國家財政設立可再生能源發展基金，資金來源包括國家財政年度安排的專項資金和依法征收的可再生能源電價附加收入等。可再生能源發展基金用于補償本法第二十條、第二十二條規定的差額費用，并用于支持以下事項：（1）可再生能源開發利用的科學技術研究、標準制定和示范工程；（2）農村、牧區的可再生能源利用項目；（3）偏遠地區和海島可再生能源獨立電力系統建設；（4）可再生能源的資源勘查、評價和相關信息系統建設；（5）促進可再生能源開發利用設備的本地化生產。本法第二十一條規定的接網費用以及其他相關費用，電網企業不能通過銷售電價回收的，可以申請可再生能源發展基金補助。”另外，國家也需要制定有關促進可再生能源發展的稅收政策，以進一步通過經濟刺激推動可再生能源的開發利用，加強應對氣候變化的能力。

四、氣候變化與中國可再生能源法制體系的完善

中國可再生能源法律與政策在短短四年多的時間里為中國可再生能源開發利用提供了最基本的制度保障，可再生能源發展取得了良好成績，但是毫無疑問，作為應對氣候變化的最主要措施之一，可再生能源的發展在未來具有巨大的發展空間，現有可再生能源法律與政策很難滿足可再生能源未來發展的需要。客觀地說，我國可再生能源法制還處于成長期，不僅現行的可再生能源法律與政策需要逐步完善，未來還要制定更多的法律與政策，以對一些立法空白加以填補，使可再生能源的法制形成完整的體系。

第一，平衡各類不同技術類型的法律與政策。目前中國有關風電的政策比較系統和豐富，但是有關太陽能光伏發電、生物液體燃料、潮汐、地熱、水電等的政策相對滯后，一些基本的技術規范與標準、經濟激勵措施等都不到位，造成可再生能源發展不平衡。因而加強和平衡不同技術類型的可再生能源法律與政策應當受到重視。

第二，分門別類立法。美國等發達國家不僅有綜合性的新能源與可再生能源法律與政策，還針對風能、太陽能、生物質能、地熱能、海洋能等分門別類地制定法律和政策，而且針對不同技術種類制定專門的技術研究、示范與推廣法。我國也應當借鑒發達國家的經驗，在綜合性立法到位的基礎上，再分門別類地、有針對性地制定專門的法律，如《太陽能法》、《風能法》《生物質能法》等。

第三，加強地方可再生能源立法。由于各地資源情況、經濟和技術發展水平、氣候條件等存在差異，發展可再生能源需要因地制宜。目前我國有部分省市制定了有關地方性法規，如湖南省、黑龍江省、山東省、四川省等少數幾個省制定了本省的《農村可再生能源條例》，大部分可再生能源資源大省并沒有制定有關的地方性法規；已經制定了有關的地方性法規的省，也將開發利用可再生能源局限于解決農村用能問題，沒有將可再生能源的開發利用置于與其承載的任務相匹配的位置。為此，各地應當根據《可再生能源法》的精神和原則規定，制定適合本地區的可再生能源發展的地方性法規，以彌補《可再生能源法》及其全國性配套政策的不足。

第四，其他相關法律與政策的修改也應當考慮可再生能源開發利用帶來的新問題，以加強相關法律和政策與《可再生能源法》的協調性。雖然我國近兩年頒布或者修改的法律如《循環經濟促進法》、《節約能源法》注意到新能源與可再生能源的利用，并在內容上作了規定，但是大部分法律和政策并未考慮這一問題。隨著可再生能源規模化應用，以后由可再生能源開發利用帶來的法律問題會涉及土地、城市規劃、行政管理等行政立法，財政、稅收、產業與競爭、金融等經濟立法，財產所有權、知識產權等民事立法。因此，在我國其他法律領域，也需要在新法的制定與現行法的修改過程中充分考慮可再生能源開發利用產生的法律問題。

注：

1David Hunter,James Salzman & Durwood Zaelke's：International Environmen tal Law and Policy,Third Edition,Foundation Press,2007,p650.

2Michael B.Gerrard,Editor,Global Climate Change and U.S.Law,American Bar Association Section of Environment,Energy and Resources,2007.p15.

3毛澤東在湖北、安徽等地視察沼氣利用技術時指出“沼氣又能點燈，又能做飯,又能作肥料,要大力發展”，“要好好推廣”。國家經貿委可再生能源發展經濟激勵政策研究組：《中國可再生能源發展經濟激勵政策研究》，中國環境科學出版社1998年版，第1頁。

4、5葉榮泗、吳鐘湖主編：《中國能源法律體系研究》，中國電力出版社2006年版，第234頁。

6、7《可再生能源法》從列入立法規劃到最終通過，全程只用了18個月的時間，許多人認為這“表明國家立法機關、有關部門在對這部法律認識上的高度一致，這種一致性也充分反映了全國人民對發展清潔可再生能源和走可持續發展道路的強烈愿望”。李俊峰、王仲穎主編：《中華人民共和國可再生能源法解讀》，化學工業出版社2005年版，序言二。

8Scott Barrett,Climate treaties and the imperative of enforcement,Oxford Review of Economic Policy,Volume 24,Number2,2008,pp.239-258.

9尚未頒布的規章主要包括：水電適用《可再生能源法》的規定、農村地區可再生能源財政支持政策、財政貼息和稅收優惠政策。

10《節約能源法》第七條第三款規定：“國家鼓勵、支持開發和利用新能源、可再生能源。”

11《循環經濟促進法》第二十三條規定：“建筑設計、建設、施工等單位應當按照國家有關規定和標準，對其設計、建設、施工的建筑物及構筑物采用節能、節水、節地、節材的技術工藝和小型、輕型、再生產品。有條件的地區，應當充分利用太陽能、地熱能、風能等可再生能源。”該法第三十二條規定：“企業應當采用先進或者適用的回收技術、工藝和設備，對生產過程中產生的余熱、余壓等進行綜合利用。建設利用余熱、余壓、煤層氣以及煤矸石、煤泥、垃圾等低熱值燃料的并網發電項目，應當依照法律和國務院的規定取得行政許可或者報送備案。電網企業應當按照國家規定，與綜合利用資源發電的企業簽訂并網協議，提供上網服務，并全額收購并網發電項目的上網電量。”

12《中國應對氣候變化國家方案》提出“通過大力發展可再生能源,積極推進核電建設，加快煤層氣開發利用等措施,優化能源消費結構。到2010年，力爭使可再生能源開發利用總量（包括大水電）在一次能源供應結構中的比重提高到10%左右”。全國人大常委會《關于積極應對氣候變化的決議》又明確提出“改善能源生產和消費結構，鼓勵和支持使用潔凈煤技術，積極科學地發展水電、風電、太陽能、生物質能等可再生能源”。

13中國國家主席胡錦濤于2009年9月22日在美國紐約的“聯合國氣候變化峰會開幕式上”發表題為《攜手應對氣候變化挑戰》的重要講話，承諾將“大力發展可再生能源和核能，爭取到2020年非化石能源占一次能源消費比重達到15%左右”作為中國應對氣候變化的強有力的措施之一。

14、15、19參見李俊峰、王仲穎主編：《中華人民共和國可再生能源法解讀》，化學工業出版社2005年版，第16-38頁，第20頁，第16-38頁。

16《可再生能源法》第七條規定：“國務院能源主管部門根據全國能源需求與可再生能源資源實際狀況，制定全國可再生能源開發利用中長期總量目標，報國務院批準后執行，并予公布。國務院能源主管部門根據前款規定的總量目標和省、自治區、直轄市經濟發展與可再生能源資源實際狀況，會同省、自治區、直轄市人民政府確定各行政區域可再生能源開發利用中長期目標，并予公布。”該法第八條規定：“國務院能源主管部門根據全國可再生能源開發利用中長期總量目標，會同國務院有關部門，編制全國可再生能源開發利用規劃，報國務院批準后實施。省、自治區、直轄市人民政府管理能源工作的部門根據本行政區域可再生能源開發利用中長期目標，合同本級人民政府有關部門編制本行政區域可再生能源開發利用規劃，報本級人民政府批準后實施。”

17德國《可再生能源優先法》明確規定：“電網運營商有義務將可再生能源電力納入其營運網，優先購買其提供的全部電量。”1998年的《德國電力輸送法》也明確規定：“電網運營商有義務接納在其供電網范圍內生產出來的可再生能源電力，并對所輸送的電力給予償付。地理位置不在電網運營商供電區域的可再生能源電廠，距離該電廠最近的電網運營商有接納的義務。”1998年西班牙《關于可再生能源、垃圾或生物質能發電的皇家法令》（六）規定，可再生能源“發電站的發電機組和配電企業的電網進行并聯。通過配電企業把產出的額外的電能輸入電網，只要電網從技術上可以吸收”。

18中國國家發展改革委于2006年發布了《可再生能源發電價格和費用分攤管理試行辦法》，對風力發電項目實行政府指導價，電價標準由國務院價格主管部門按照招標形成的價格確定；生物質發電項目有政府指導價，也有政府定價的；太陽能發電、海洋能發電和地熱發電項目則實行政府定價。

20《可再生能源進入快速發展階段》，中國新能源網，http://www.newenergy.org.cn/htm l/0092/2160925249.html。

21、23關于《中華人民共和國可再生能源法修正案(草案)》的說明，見全國人大網：http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/ lfgz/flca/2009-08/28/content_1516272.htm。

22如我國風力發電的規劃目標就明顯不符合風電發展的實際情況。很多專家估計，到2020年，不考慮電網制約因素，風電有可能達到8000萬千瓦到1億千瓦裝機，甚至1.5億千瓦，將遠遠超過原定3000萬千瓦的目標。另外，太陽能光伏發電預計也將遠超規劃發展目標。目前國務院有關部門正在制定新能源產業振興規劃，估計2010年內可以出臺。該規劃對風電、太陽能發電等2020的目標會有大幅度調整。

（責任編輯：陳歷幸）

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1005-9512（2010）03-0011-11

李艷芳，中國人民大學法學院能源法中心主任、教授、博士研究生導師。

*本文系教育部哲學社會科學重大課題攻關項目“新能源與可再生能源開發利用政策與立法研究”（項目編號：07JZD0014）的階段性成果。