國家善治導向的政府績效評價指標體系構建

田五星 施怡雪

【摘要】國家治理現代化的實現需要加強政府績效管理， 而開展政府績效評價是政府績效管理的關鍵步驟。本文基于我國全面實施政府預算績效管理的政策背景， 對當前政府績效評價的現狀、 問題及影響因素展開具體分析， 并結合《項目支出績效評價共性指標體系框架》明確政府項目支出績效評價的邏輯鏈條包括投入、 過程、 產出、 效果四大環節， 據此探索性地構建出一個涵括經濟性指標、 程序性指標、 效率性指標、 公眾性指標和綜合性指標五個維度的復合型績效評價指標體系。同時提出， 政府績效評價應重視對于“全過程”理念、 成本效益原則及業財融合思想的匹配與運用， 從而為復合型績效評價指標體系的實踐夯實思想基礎。

【關鍵詞】善治導向；政府預算績效管理；績效評價；復合型績效評價指標體系

【中圖分類號】 F810? ? ?【文獻標識碼】A? ? ? 【文章編號】1004-0994（2023）11-0121-7

公共財政是我國經濟治理結構和政府管理功能實現的重要基石和關鍵支撐， 預算績效管理作為現代財政體系的重要構件， 得到黨中央、 國務院的高度重視。2017年黨的十九大報告中， 習近平總書記強調要加快建立現代財政制度， 形成全面規范透明、 科學合理、 制約有力的現代預算管理體系， 全面實施績效管理。2018年中共中央、 國務院發布《關于全面實施預算績效管理的意見》（簡稱《意見》）， 要求從“全方位、 全過程、 全覆蓋”三個層面推動國家行政績效管理工作的全面實施。政府部門要想全面、 高效地實施預算績效管理， 除了要明確具體的實施對象、 加強績效目標管控和做好績效執行過程的監督， 最關鍵、 最核心的步驟在于構建科學、 合理、 有效且可行的績效評價體系以及具體的績效評價指標， 并將其用于判斷和度量政府部門、 公務人員所實施的公共管理和提供的公共服務的業績好壞與質量高低， 據以確定政府的公共績效和社會公眾滿意度。應用創新性、 具體化的績效評價指標體系對政府績效及公眾滿意程度等維度進行有效的評價， 是促進政府向服務型、 民主型和現代型發展的重要手段及工具， 而成功建設兼具這些類型的政府則是推動國家與人民更加緊密結合、 實現國家善治的重要前提。本文正是基于這一視角， 在具體分析我國當前政府績效評價現狀和問題的基礎上， 結合全面預算績效管理改革和國家治理現代化的現實需求， 探索性地構建出復合型政府績效評價指標體系， 以期為相關理論研究和政府部門實踐提供參考， 為實現國家善治添磚加瓦。

一、 文獻綜述

首先， 預算是國家宏觀政策以及政府行為的集中體現， 是政府的“錢袋子”， 而預算績效管理作為一種新型的政府績效思維， 分別從治理主體、 治理工具和治理價值三個維度來支撐和實現國家共治、 法治和善治的價值訴求（何文盛 和蔡澤山，2018）； 基于治理體系的績效管理制度建構和凸顯治理能力的績效管理執行力又以績效評價為核心環節（何強，2020）， 可見政府績效評價與國家治理實乃密不可分。隨著國家治理重心的轉變， 政府績效評價的理念也逐步發生變化。我國政府績效評價在計劃經濟轉向市場經濟這一階段是以發展生產為導向， 在社會主義市場經濟體制的建設時期則是以市場為導向， 然而隨著在以習近平同志為核心的領導團體在黨的十九大上提出“以人民為中心”這一發展思想后， 我國政府績效評價需要立足于全新的歷史定位進行體系重塑， 將實現人民群眾所期望的美好生活這一目標貫徹于政府活動之中， 評價政府行為績效、 行為結果績效并將二者有機統一（彭文龍，2019）。類似這種方式的績效評價與傳統的政府評價有顯著不同， 其可以有效地提高行政效率及資金使用效率， 還可以從促進問責機制、 提高決策管理和改善激勵這幾個方面對政府行為及工作方式起到積極作用。

其次， 指標體系的構建是政府績效評價的重要依托， 是對績效評價的具體化。就整體層面而言， 在早期， 有學者運用隸屬度分析、 相關分析和鑒別力分析這三種方法逐步過濾從行政管理、 經濟發展等六個領域遴選出來的66個指標， 建立合理體現“科學發展觀”和“執政為民”原則的績效評價體系（范柏乃和朱華，2005）； 也有學者基于中央政府統攬治理和建設民主型政府的雙重背景， 借助平衡計分卡工具構建“自上而下”（中央政府在制定發展規劃的同時應從法律和政策層面對地方政府的績效評價工作賦予合理范圍內的權力）與“自下而上”（發展規劃需要貼合公眾意愿、 需求且績效評價應具有公眾基礎）相結合的績效評價指標體系（陳天祥，2008）。進入新時代后， 建立健全包括預算編制、 預算執行過程、 結果績效這三部分的“全覆蓋”預算績效評價體系成為實現國家現代化治理的催化劑（孫玉棟和席毓，2020）； 也有學者提出在大數據的時代條件下， 建設覆蓋預算的決策、 審批、 執行及評價四大環節的“全過程”預算績效管理體系（馬蔡琛和趙 笛，2020）。

而從具體的領域來看， 學界對于績效評價指標體系的研究聚焦于法治、 財政政策及政府債務領域。其中， 對于法治政府的績效評價存在技術體系不完善的問題， 首當其沖的便是指標體系的龐雜和操作困難問題， 因此指標體系的構建須解決平衡統一性與差異性（普遍通用的共性體系標準與所評價對象的個性）之間的矛盾， 并嚴格對主、 客觀指標進行科學劃分（鄭方輝和尚虎平，2016）。除了這種較為泛化的構建思想， 結合法治建設的內涵及現實工作情況， 可將其一級指標分為法制建設、 過程推進、 目標實現、 法治成本、 結果滿意五個維度（鄭方輝和邱佛梅，2016）， 隸屬的二級、 三級指標再依據主觀和客觀的原則分別進行細分。在法治政府績效評價領域， 需要慎重遴選主客觀指標， 是由于主客觀指標具備互補性及互證性（陳磊和林婧庭，2016）。而對于財政政策的指標構建則需要遵循政策目標， 體現滿足需求條件、 契合績效目標、 遵循技術標準和方便實施執行等原則， 并能夠從價值焦點、 事實焦點和連續焦點三個視角進行分析。關于地方政府債務的研究中， 有學者分別從債務需求偏好匹配指數（洪 源等，2015）、 投入產出理論和“4E”理論（考燕鳴等，2009）的視角出發進行實證研究， 分析關于政府性債務使用效率的影響因素并據此構建出更有效的績效指標體系， 提出實質性的建議。實際上， 關于績效評價指標體系的構建經驗對于各政府領域而言都是相通的， 亦即， 在構建之前需要充分了解該領域的工作內涵、 目標定位及實際情況， 在構建過程中需要平衡共性指標與個性指標、 主觀指標與客觀指標之間的矛盾統一關系， 是一個不斷填充與驗證的動態過程。

綜上所述， 鑒于政府預算績效管理及績效評價在國家治理中的重要程度， 目前學術界關于績效管理及績效評價的研究在整體層面及具體領域層面均有涉及， 其中： 整體層面側重點在于基于對相關理論的剖析， 提出與理論思維適配的政府績效管理或績效評價體系的構建思路； 具體層面則是在已有理論的指導下， 針對不同政府治理領域的特點， 構思出不同的政府績效評價體系框架。通過對已有相關文獻的閱讀及整理， 能夠凝練出政府績效管理、 績效評價相關理論的核心思想及評價體系構建的共性， 從而為本文提供理論指導。但是， 整體層面的研究大多集中于理論及頂層思想邏輯的解釋與構建， 而具體領域研究中涉及的績效評價指標體系往往是針對某一領域（項目）， 各具特色。即目前績效評價指標體系的構思雖依據或應用了整體層面分析中的相關理論， 但不同領域（項目）所設計出的各級指標仍存在共性不足、 個性凸顯的狀況。然而， 隨著預算績效理念的進一步深入， 部門和資金使用單位被賦予了更多的管理自主權， 其績效評價工作更是五花八門， 為使得不同地域、 不同層級的政府部門及單位績效評價之間存在可比性， 需要在“全覆蓋、 全過程績效管理”理念、 投入產出理論和“4E”理論的指導下， 構建一個復合型政府績效評價共性指標體系， 一方面能夠為各級政府部門、 單位提供指標設計參考， 另一方面可將不同政府之間的共性指標進行比較， 從共性指標表現差異的背后尋求、 填充各領域（項目）的個性指標。

基于這一思想， 本文立足于“投入—過程—產出—效果”邏輯， 對政府績效評價工作的影響因素展開分析， 從多維視角思考并構建復合型績效評價指標體系， 以期填補理論界對共性指標體系框架研究的不足， 為政府績效評價工作提供一定的參考。

二、 我國政府績效評價現狀及存在的問題

（一）我國政府績效評價現狀

我國政府的績效評價工作長期以來取得了許多進展。回顧政府績效評價改革40多年來的歷程， 基于“異質性事件標志”原則可將該歷程劃分為改革開放始 ～ 1999年、 1999 ～ 2007年、 2007 ～ 2014年和2014 ～ 2018年四個階段（尚虎平，2018）， 改革歷程中績效評價主要扮演著政治監督和管理工具的作用； 但2014 ～ 2018年這一階段的績效評價主要由各地編制委員會負責， 未產生公認的評價模式。在此之后， 2018年出臺的《意見》、 2021年頒布的《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》及2020年印發的《項目支出績效評價管理辦法》（簡稱《評價方法》）等相關法律法規中都強調了績效評價和評價指標體系建設工作的重要性。《意見》中的三個全面思想對于績效評價的范圍及效果都有顯著的影響， 不僅逐步擴大了評價范圍的覆蓋面， 還將“預算”與“績效”緊密聯合， 促使績效評價的效果快速顯現。《評價方法》中也對績效評價的對象及內容、 標準及方法、 組織管理與實施、 結果應用及公開、 法律責任等都做出了總體性的規定。可見， 我國政府績效評價在法律法規層面的部署一直處于穩步進行中。

另外， 在績效評價指標體系的構建方面， 各地政府多年來也在持續地推進， 通過對部分地區績效評價指標構建的核心思想的總結和提煉， 可以明晰我國政府在構建指標體系時所依據的政策背景及具體理念， 同時對省、 市、 縣（區）這三個層級的政府在構建指標體系時核心思想的異同點進行區分和聯系， 從而確定一個更加客觀、 更具備共性的構建理念， 以作為支撐本文構建復合型政府績效評價指標體系的理念邏輯。無論是省、 市還是縣（區）層面， 多數政府傾向于按照“投入—過程—產出—效果”的預算績效理念框架進行指標體系的構建， 在《意見》頒布后， 部分省、 市級政府積極響應了《意見》提出的要求， 對績效評價指標做出了適當的調整； 區別是縣（區）政府所制定的指標相較于省、 市層級政府的指標更加具體， 更注重區分定性與定量指標、 共性與個性指標（見表1）。據此， 本文在參考這些地區建設績效評價指標時的核心思想及財政部于2013年4月印發的《預算績效評價共性指標體系框架》（財預［2013］53號）中的《項目支出績效評價共性指標體系框架》（簡稱《共性指標體系框架》）的基礎上， 構建出符合“投入—過程—產出—效果”這一預算績效評價框架和《意見》要求的復合型績效評價指標體系。

（二）我國政府績效評價現存問題

我國政府的績效評價工作雖然取得了較多進展， 但仍存在許多亟待解決的問題， 具體包括以下四個方面。

1.? 缺乏科學的評價方法。長期以來， 績效評價的方法主要是部門自評及引進外部第三方評價機構， 缺乏客觀性及有效性。根據審計署對預算績效管理進行各項審計所發現并記錄的問題內容， 績效自評存在許多不規范的地方， 包括覆蓋程度不充分或自評開展不嚴格； 部分自評未按要求進行、 評價內容不完整以及自評結果不實， 例如私自將定量指標變更為非量化指標并評為滿分， 不詳細列明二級及三級自評指標的得分， 將未全面開工、 執行的項目或政策直接自評為滿分以及個別滿意度指標自評較高的項目缺乏評價依據等（鄭涌和郭靈康，2021）。此外， 雖然第三方績效評價機構在績效評價中扮演了中介角色， 其與政府部門之間的關系仍然是委托代理關系， 但第三方評估模式在專業性、 權威性和獨立發展空間上仍需完善（徐雙敏，2011）。根據《意見》相關要求， 需要基于多維角度、 使用多元數據探索符合當前治理需求且具備創新性的績效評價方法， 即需要立足不同的研究視角并運用相關數據分析方法， 從客觀性、 準確性和信息化等方面來提升績效評價的全過程建設， 并以績效評價的創新敦促國家治理現代化的實現。隨著《意見》中“全面實施預算績效管理”這一理念的不斷深入， 政府績效評價工作開始強調全過程管理以及對結果的系統性分析， 重視使用統計抽樣的方法匯集證據并進行分析， 以建立可預測的因果關系模型。據此， 許多實證分析方法逐步被提出和應用于績效評價過程， 包括德爾菲法、 成本—效益分析法、 （準）實驗研究設計法、 多元回歸分析法、 投入產出分析法（高娟，2019）。

2. 缺乏合理的評價指標。《意見》中明確指出， 各級財政部門要建立健全定量和定性相結合的共性績效指標框架， 而隨著評價方法進一步科學化、 系統化， 對于定量指標的需求擴大， 對于定性指標的要求也逐漸向具體化、 可評價性、 可比性等更加科學有效的目標轉變。目前， 《部門整體支出績效評價共性指標體系框架》《共性指標框架》以及《財政預算績效評價共性指標體系框架》的三級指標中， 定量指標與定性指標的比例分別為16∶12、 6∶14和30∶2。可以看出， 后兩個共性指標體系中的三級指標都存在定性與定量分配不合理的現象， 也未指出定性指標的具體性質定位； 并且財政預算中對于績效評價共性指標的設計也未與項目支出中的指標有明顯的勾稽關系， 實際上仍屬于業財分離。合理的共性指標框架應該綜合考慮財政預算、 部門支出及項目支出之間的聯系之處， 亦即， 將財政預算以項目為導向進行分配和評價， 且部門整體支出也與項目進行準確匹配。此外， 實際評價中的定量指標偏少， 而定性指標又難以衡量； 且對于公眾滿意度這一核心指標的評價通常是采用社會調查的方式， 定量程度稍顯不足且指標也較為有限， 因此應探索更科學、 有效的方式及指標。另外， 公眾滿意度的定性指標應該從單位形象、 服務態度及質量、 政策宣傳情況、 突發事件的應對能力等多個柔性指標進行綜合性考慮和衡量（田五星和王海鳳，2017）。

3. 評價結果缺乏考核與監督。《意見》中關于建立全過程預算績效管理鏈條的制度部署中明確指出要完善績效考核結果反饋與問題整改責任制度， 強化績效考核結果的運用， 而這一目標實現的前提正是績效評價結果能夠得到有效的考核和監督。一般情況下， 各部門各單位需要在自評之后將自評報告報送至本級財政部門， 以供其對部門、 單位的財政流轉情況進行綜合考核和整體評價， 而后各級財政部門在建立重大政策、 項目的評價體系之后逐步開展部門整體績效評價， 在必要時引入第三方評價機構。但實際上， 仍存在業財融合不足的問題， 即本級財政部門和上級監管部門未必對下屬各部門各單位的業務、 財務情況有足夠的了解， 也未必具備了解項目實施全過程并能夠將之與財務結果結合評價的人才， 綜合績效評價和對評價結果的考核難以落到實處； 而且目前對于績效評價的考核結果未嚴格與干部選拔、 晉升等事項進行掛鉤， 也未與相關的獎勵、 責令整改、 懲罰制度緊密聯系， 易導致考核結果流于形式。此外， 目前對績效評價結果的監督方式通常是接受國家審計， 但政府工作較為復雜， 可能存在績效評價內容泛化、 評價指標主觀性強等問題， 使得審計監督難以進行具體化的檢查。除了審計監督， 公眾監督也是一種正在探索和發展的監督方式， 但當下各級政府對于績效信息的公開不足， 尚未搭建合適的平臺或途徑來加強社會公眾的參與和監督， 不具備公眾監督的現實基礎。完善對績效評價結果的考核與監督并將其與預算安排、 政策調整和激勵約束之間的鏈條打通， 有助于實現將安排不妥或使用效果不佳的預算資金進行削減或取締、 對交叉重疊或零散化的政策（項目）進行調整或整合、 對沉淀周期過長的資金予以收回等多個治理目標， 更是促進績效評價更好發展的必要舉措。

4. 績效評價技術仍不成熟。績效評價技術指的是政府績效評價工作中依托一定的技術手段或方式， 構建科學、 有效、 合理的績效指標體系， 并依據這一技術手段或方式落實績效評價工作。而隨著新時代數據技術的快速發展和滲透， 對于進行績效評估的相關技術也需要隨之更新或變革， 即以數據技術賦能政府績效評價。其中， 有學者運用信息傳播要素理論對蘭州西固區案例進行分析， 提出了“雙線”考評機制（同時運用該區數字中心反饋的績效評價信息和被評價單位或部門上報的績效評價信息）， 此機制通過借助互聯網及大數據技術達到了弱化信息不對稱的目的， 增強了績效評價的有效性、 真實性， 同時對政府績效評價引進第三方數字機構提供了理論思想（何陽和高小平，2020）。另外， 將區塊鏈技術應用于績效評價也是一大創新思想， 區塊鏈技術能夠協助政府解決績效評價中的過度中心化、 高度權威化、 評估主體單一化、 評估指標泛化、 評估內容固化、 評估方法機械化等問題， 但同時也面臨著數據技術所帶來的數據丟失、 信息泄密等風險； 若想降低應用此技術所帶來的風險， 需要努力開發“私有公用鏈”及“共有私用鏈”來分別對干部績效和政府社會績效進行評價（戴建忠，2021）， 從而推進政府績效評價體系的構建。目前， 績效評價的技術創新及應用尚且不足， 無法將全過程的績效管理理念貫穿于具體的技術平臺中， 即尚無法建立能夠將投入、 過程、 產出、 效果這一全鏈條的資金流轉、 審批、 指標勾稽等工作進行串聯、 數據化和可追溯的平臺， 績效評價技術仍不成熟、 仍未實現突破。

三、 政府績效評價的影響因素分析

如前所述， 部分地方政府在構建績效評價指標體系時傾向于按照“投入—過程—產出—效果”的預算績效管理思路加以展開， 且《共性指標體系框架》中也是按照這一思路進行指標設計。為使所構建的指標體系更具普適性， 本文所設計的指標體系的一級指標也將是這四個層次， 并向下細分二、 三級指標。

（一）投入角度

投入主要是指對于要開展的項目或政策在事前進行一系列研究， 明確其投入的性質、 必要性、 可行性、 預算資金安排和目標定位等內容。這些內容以及與其相關的宏觀環境、 微觀因素等在后續進行績效評價時都會產生影響。例如， 為推動疫情后的消費， 部分地方政府采用發放消費券的方式來拉動消費， 這一政策的最終目標是促進經濟復蘇、 提高經濟發展水平， 因此， 在對該地方政府進行績效評價時， 經濟復蘇與否和經濟發展水平提高與否就是考評的重要內容， 顯然會影響績效評價。在發放消費券之前， 地方政府可以考慮不同地域、 不同人群的消費水平以及該區域主要的消費方式與消費偏好（在餐飲、 服飾、 電器、 生活用品等方面， 不同區域的居民更偏向何種消費領域）， 從而發放面值適當的消費券， 盡量使得消費券的發放能夠真正刺激消費。例如， 杭州市積極響應《關于促進消費擴容提質 加快形成強大國內市場的實施意見》的要求， 于2020年3月26日晚間宣布將通過互聯網平臺發放數字消費券共計16.8億元（包括政府補貼5億元和商家優惠補貼11.8億元）， 并規定困難群體可以同時申領困難補助與消費券， 截至4月14日16時， 該消費券共拉動了32.5億元的消費。這一舉措發揮了良好的刺激消費作用， 每1元錢的補貼能夠帶動平均3.5元以上的新增消費（這一舉措過后的消費狀況恢復常態， 排除新增消費是由提前消費所致這一因素）， 即邊際消費傾向（MPC）在3.5以上。杭州市以消費券促消費的政策取得了良好成效， 保證了所投入的預算資金的合理安排與運用， 實現了其政策目標。因此， 可以看出地方政府關于發放消費券的預算資金安排是否科學、 合理也會影響績效評價。此外， 項目或政策是否有投入的必要、 是否具備可行性等因素也會對績效評價造成影響。

（二）過程角度

過程指的是預算執行過程中的相關制度控制， 以及對已經投入的項目或政策在其執行過程中對業務和財務兩大方向保持監督、 管理。就制度而言， 由于在不同的政府內部情境下， 各方主體所持有的剩余控制權各有不同， 而權力配置差異直接影響行動邏輯， 進而內化成各具特征的制度運行模式， 因此需要基于不同的制度模式對預算執行的績效進行評價。在業務層面， 該項目或政策的管理制度是否健全且具備可執行性、 與績效目標的匹配情況、 績效目標的進度及可預見性的強弱、 對績效運行的監控是否符合及時有效和合規合理以及對重點項目或政策是否進行了特別關注等都是影響績效評價的相關因素。 在財務層面， 所投入的項目或政策的資金撥付與使用情況、 預算支出與實際支出之間的差距、 預算資金支出的可追溯性以及預算資金的預計結轉結余情況都是績效評價的影響因素。此外， 業財融合程度也是一大影響因素， 在實際的績效執行工作中， 存在將業務績效與財務績效分開進行監控的現象， 或是負責監控預算績效執行的人員并未兼具業務與財務的雙重知識， 業務與財務的脫節不利于有效的績效監管， 因此， 在進行績效評價時， 應注重政府是否關注業財融合以及關注程度， 從而促使預算執行的過程監管更科學、 有效， 更具備“聯系”的思想。

（三）產出角度

產出指的是投入的項目或政策順利完成。但完成不代表完美， 基于“花錢無效必問責”的績效管理思想， 所產出項目（政策）的完成程度、 完成的及時性、 質量達標程度以及對成本效益的衡量都是評價政府績效的重要依據。然而， 由于政府的價值定位是為人民服務， 其項目或政策是無法明確未來收入的， 若要進行成本效益分析（Cost－Benefit Analysis，CBA）， 就需要實現動態與靜態、 定性與定量、 全過程與階段性、 實物量與價值量以及預測與統計這幾組分析角度的各自結合， 這幾方面的結合也是CBA的特點所在。然而， 這也意味著其實施成本非常高且分析技術難題難以突破， 因此CBA的應用一直處于討論之中。基于此， 需要給予CBA一個合理的定位： CBA最大的價值在于為政府預算績效管理決策者提供一種更加客觀、 標準的量化方法， 能夠實現不同領域、 不同類型政策或項目的橫向和縱向對比。在我國政府預算績效評價中， 應該分領域、 分層次、 分階段逐步推進CBA的實踐， 實現其從廣義概念向狹義概念的發展。這種漸進式的改革能夠從“實化”成本指標、 “強化”質量指標與公共服務標準的聯系以及“硬化”效益指標這三方面來解決當前我國的績效管理問題， 從而更加適應我國績效管理漸進式改革的發展規律和階段性特征。

（四）效果角度

項目或政策建成后的效果是績效評價工作中最為直接、 占比最大的一大模塊， 常見的效果指標類型包括投入產出比率、 公共服務質量與效果、 對生態環境保護或考慮的程度以及民眾滿意情況等。效果指標是比較容易制定和劃分的， 通常分為經濟效益、 生態效益、 社會效益和公眾滿意度等， 這些都會對績效評價產生直接的影響。但需要提及的是， 并不能孤立地看待這些指標， 而應動態式、 比較式地看待， 也就是將這些指標與投入、 過程、 產出的相關指標進行聯系， 分析是否符合邏輯； 并將這些指標與同類型或前期項目進行比較， 以體現指標的科學性和進展程度， 從而更有理有據地進行政府績效評價。

四、 復合型政府績效評價指標體系的構建

基于上述對政府績效評價現狀、 現存問題及影響因素的分析， 現階段應從投入、 過程、 產出、 效果四個層次出發， 構建一個復合型的績效指標體系， 即依據全面預算管理的價值理念， 構建一個涵括經濟性、 程序性、 效率性、 公眾性和綜合性（對經濟、 程序、 效率和公眾的綜合考慮， 對復雜項目以及顯現周期較長的項目的考慮等）指標的復合指標體系。相對于當前已有的共性評價指標體系， 復合型績效評價指標體系結合了定量指標與定性指標， 對所設計的各個三級指標進行了性質定位（具體是屬于經濟性指標、 程序性指標、 效率性指標、 公眾性指標和綜合性指標中的哪一類）； 并且更具備“聯系”的思想， 強調不同指標之間的勾稽關系， 強調成本效益分析及業財融合管理， 更加充分地體現全面實施預算績效管理的國家意志， 在績效評價技術不斷發展的當下具備可操作性。

在應用上述指標體系進行政府績效評價時， 需從橫向與縱向兩個維度展開： 橫向維度是指將不同的績效指標分別對應事前預算、 事中執行、 事后評估、 評估應用這幾個不同的工作階段， 嚴格地與項目及過程相融合， 保證指標的有效性， 也使指標能夠更好地“動態調整”； 縱向維度是指在對政府部門的公共項目或政策進行績效評價時， 對類似或相近的績效指標進行共性指標摘取， 以對指標的科學性、 有效性、 客觀性、 合理性等進行比較分析， 從而促進指標體系的完善， 豐富指標庫。復合指標體系更加注重指標的可衡量性、 績效預算管理流程鏈的完整性（評價的指標應與事前評價、 事中監控等階段具有勾稽關系， 保證可追溯性）， 更具備動態循環調整的建設理念， 有利于實現績效評價結果與預算安排和政策調整掛鉤。

此外， CAF（Common Assessment Framework）模型可以繼續辯證地應用于項目評價之中， 對于一些較為定性且與民眾關聯程度較高（例如節能減排項目、 醫療保障項目等）的評價指標， 可以先制定一級指標和二級指標， 再隨機抽取符合條件的項目受益者， 由其填充三級指標， 以豐富對于評估對象的評價標準。同時， 也應根據不同項目的性質及價值定位， 對投入、 過程、 產出、 效果四個層次的評價權重進行合理分配， 保證評之有理且能夠有所反饋， 以實現績效評價工作的良性動態循環發展。基于前文的理論分析， 本文構建了一個復合型政府績效評價指標體系（見表2）。

五、 結論與展望

我國制度優勢包括以公共為基礎、 遵從黨的領導和協商民主式的民眾參與， 而這些制度優勢需要通過嵌入政府績效管理的方式才能實現國家治理效能提升的重大政治目標， 足以看出實行政府績效管理的重要性所在， 作為政府績效管理核心的政府績效評價工作則是其實行的重要抓手和核心環節。本文基于績效治理理念的時代背景及《意見》這一政策背景， 分析了績效評價的現狀、 現存問題及影響因素， 并研究了財預［2013］53號中的《共性指標體系框架》， 進而明確了政府項目支出績效評價的關鍵環節， 即投入、 過程、 產出、 效果四大階段， 據此構建了一個包含經濟性指標、 程序性指標、 效率性指標、 公眾性指標和綜合性指標的復合型政府績效評價指標體系。此指標體系的核心思想及創新點在于： 一是杜絕孤立地看待政府績效評價的相關指標， 而應該匹配“全過程”的績效理念， 將不同階段、 不同層次的指標進行聯系并合理分配權重， 以使績效評價指標具備可追溯性、 客觀性和不易篡改性； 二是注重成本效益、 業財融合的思想， 將政府項目或公共政策的工作進度與資金動向緊密結合， 保障每一筆公共資金都能夠“有理有據”。隨著各級政府響應國家技術創新的號召， 積極探索、 搭建績效評價的工作平臺， 復合型績效評價理念及指標體系有望應用于績效評價實踐， 但進一步的更具操作性的指標設計與落地實施仍是未來的重點研究方向， 筆者也將繼續圍繞該主題深入探索， 努力為夯實國家治理現代化、 實現國家善治的理論基礎添枝加葉。

【 主 要 參 考 文 獻 】

陳磊，林婧庭．法治政府績效評價：主客觀指標的互補互證［ J］．中國行政管理，2016（6）：16 ～ 21．

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