我國廢舊新能源汽車電池回收處理產業法律與政策研究

雷舒雅　賀太平

摘 要：隨著我國新能源汽車行業的持續快速發展，自2018年起動力電池退役期逐步到來。面對大規模的動力電池的更新換代和回收再利用的現實情況，我國電池回收處理產業存在法律缺失、政策落實有難度、相關主體難以協調等相關問題。筆者梳理現行國家層面的法律和政策，針對發現的問題，提出加快制定電池回收處理產業專門立法、充分發揮政策引領性作用、確保制定和執行政策延續性的建議，以期在規范動力電池回收、促進新能源汽車產業發展的同時，踐行環保綠色理念和實現“雙碳”目標。

關鍵詞：新能源汽車 電池回收處理 法律政策

1 研究背景

我國為實現碳達峰、碳中和目標，加速低碳化進程，近年來持續鼓勵、推動新能源汽車產業的發展。我國新能源汽車產業雖起步較晚，但發展迅猛，我國已成為世界第一大新能源汽車產銷國。中國汽車工業協會數據顯示，2013年，我國新能源汽車銷量僅為1.8萬輛。2022年，新能源汽車持續爆發式增長，產銷分別完成705.8萬輛和688.7萬輛，同比增長96.9%和93.4%，市場占有率達到25.6%。[1]新能源汽車銷量的不斷增加，意味著新能源汽車動力電池退役、報廢數量的增長呈現規模化趨勢。廢舊新能源汽車動力電池退役后進入回收階段，通常有兩種處理方式，一是梯次利用，電池仍具有使用價值，可在其他行業或產品上重復使用，二是原材料提取，電池使用價值不足，通過破碎、拆解和冶煉等方式提取電池中含有的高價值金屬原材料，實現對鎳、鈷、鋰等金屬資源的回收利用，產生一定的經濟效益。因此，加快建立廢舊新能源汽車電池回收處理產業體系，完善相關法律法規，推動配套的可持續政策措施迫在眉睫。本文將對我國廢舊新能源汽車電池回收處理產業立法現狀和政策頒布進行梳理分析，探究我國廢舊新能源汽車電池回收產業法律與政策存在問題，結合實際提出發展建議。

2 我國廢舊新能源汽車電池回收處理產業法律政策研究

2.1 全國廢舊新能源汽車電池回收產業相關法律

我國廢舊新能源汽車電池回收產業無直接法律，但從環節保護方面有《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》、《中華人民共和國清潔生產促進法》、《中華人民共和國循環經濟促進法》等法律對新能源汽車電池回收產業作原則性指導和約束。工業和信息化部、科技部、生態環境部、商務部等多部門對新能源汽車電池回收產業聯合監管，目前主要通過制定規章、政策引導該行業有序發展。與廢舊新能源汽車電池回收處理產業相關法律如表1所示：

2.2 新能源汽車電池直接相關的全國政策性文件研究

隨著我國經濟持續快速發展和城鎮化進程加速推進，我國預判居民對汽車需求量將持續增長，與此將進一步加劇能源緊張和環境污染。因此，我國國務院于2012年頒布《節能與新能源汽車產業發展規劃（2012—2020年）》，在推動汽車產業可持續發展的基礎上，強調加快培育和發展節能汽車與新能源汽車，促進汽車產業轉型升級。近年來國家有關部門頒布多項與新能源汽車電池回收處理產業直接相關政策性文件，促進新能源汽車動力電池回收處理產業的行業規范和有序發展。與廢舊新能源汽車電池回收處理產業直接相關的全國政策性文件如表2所示：

3 我國廢舊新能源汽車電池回收處理產業法律政策存在的問題

3.1 電池回收處理產業法律缺失

近年來新能源汽車電池產業高速發展，相關的國家標準也接踵而至。筆者在國家標準全文系統中，以“電池”作為關鍵詞進行查詢，結果顯示有308個與電池相關的國家標準，現行標準246個，即將施行的標準4個。其中廢舊電池回收相關的推薦性國家標準10個，從2017年開始陸續頒布施行，且主要集中在近三年頒布。目前整個電池回收處理與再利用產業的發展是國家標準先行，電池回收處理產業法律仍欠缺。我國主要從環境保護領域切入，以綜合性法律來指導，如《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》、《中華人民共和國清潔生產促進法》、《中華人民共和國循環經濟促進法》，僅對新能源汽車電池回收產業作原則性指導和約束，法律過于寬泛，不具有針對性和強制性，缺乏激發市場主體的內生動力的獎懲機制，企業更多依靠企業責任、社會責任感來自覺承擔。現實困境是小微企業的實力并不能良好支持自身面對當下環境主動承擔責任，其真正發揮的作用有限。

3.2 電池回收處理產業政策落實有難度

在全國范圍內對于動力電池的回收已有較多直接政策性文件規定，在實踐操作性上有一定難度。例如工信部、發改委等四部門制定的《促進汽車動力蓄電池產業發展行動方案》等政策性文件，主要由工信部牽頭，涉及多部門聯合，利益牽制，在落實和執行中恐出現職權交叉、責任難以劃分的情形。發布的政策性文件多以鼓勵性的建議為主，懲處性條款規定較少，在實際政策落實中存在一定困難。

工信部從2018年起到目前為止，分四批次公示《新能源汽車廢舊動力蓄電池綜合利用行業規范條件》企業名單總計88家，而目前我國廢舊新能源汽車產業電池回收主要是由大量中小微型企業組成，普遍存在缺乏行業“白名單”資質、工藝設備落后、回收利用率低的情況，可能對環節保護產生影響，不利于各地“無廢城市”與“雙碳”目標的實現。

3.3 相關主體難以協調

廢舊新能源汽車電池回收過程中，在法律規定的動力電池回收全生命周期主體上，涉及多方利益，如電池生產廠企業、整車制造企業、消費者、梯次利用企業、資源回收企業等，回收責任劃分和回收費用承擔主體還不明確。公眾參與是環境保護法基本原則之一，只有廣泛的群眾關注和參與，才能將政策更好的落實。目前由于我國新能源汽車市場與產業初步發展，大多數新能源汽車用戶尚未進入電池退役更換環節，公眾乃至消費者對動力電池回收關注度和積極性不高。受政策引導落實未到位，公眾參與的途徑有限等因素影響，公眾未實際參與到動力電池回收過程中來。作為新能源汽車回收企業、梯次利用和資源回收企業等實際回收利用主體，除市場價值利益驅動外，尚缺乏有效的、可執行的激勵措施，因信息不一致、不及時，導致信息出現誤差，不能有效的提高回收效率和便捷性，一定程度影響企業的回收積極性。

4 我國廢舊新能源汽車電池回收處理產業法律和政策發展建議

4.1 加快制定電池回收處理產業專門立法

在國家層面尚未對我國電池回收處理產業進行專門立法，現階段主要以電池回收產業主管部門頒布的行業標準及鼓勵性的政策性文件為主，各省市根據區域內經濟發展情況制定具體的實施細則和落地執行政策，各區域電池回收處理產業發展模式不同，發展狀況不一，一定程度上影響廢舊電池回收體系的統一建立完善，短期來說有利于新模式的探索，但不利于新能源汽車行業的長遠發展和循環發展，也不利于整個動力電池回收處理產業的普遍性、全局性發展。一些地方對外地汽車企業進入本地市場采取限措施，甚至有些地方以本地車企 的技術特征和產品特征為衡量標準，設置旨在把外地生產的新能源汽車排除在本地市場之外的技術目錄和產品目錄，并以此為市場準入的強行性依據。[2]筆者認為，應當盡快制定電池回收處理相關產業進行專門立法，由中央相關部門進行統籌，再具體有各省市承擔主要責任并將法律法規作為指導依據，各地區通過制定政策性文件進行落實，提高電池回收領域法律體系的完備度，實現電池回收和再利用整個過程能有法可依、有法可循，更有利于推動“無廢城市”和“雙碳”目標的實現。

4.2 充分發揮政策引領性作用

充分發揮政策的引領性作用，需要政策性文件應在操作層面上能夠更加明確具體。一是應明確和完善企業、消費者、監督管理部門之間責任追究的規定和程序，確保政策性文件的可執行性。完善企業新能源汽車電池回收產業的準入與退出機制、獎勵與懲處機制。二是對需要聯合制定和配合執行的部門，由主要負責部門牽頭制定、協調和統籌規劃，在政策中應明晰各部門權利與義務，避免權利義務混淆交叉，職權不清。三是引導各個環節主體積極參與，確保公眾積極了解并參與到電池回收產業中，增加公眾參與的途徑。

4.3 確保制定和執行政策的延續性

根據國務院制定的新能源汽車產業規劃的發展目標，各地區政策的制定和執行要有延續性。主要體現在以下四個內容。一是新能源汽車的推廣政策，在政府采購、個人采購的推廣是否能在一定時期內相對穩定。二是技術研發的支持政策，科研技術的更新需要長時間的持續投入，才有可能實現技術突破與創新，對技術研發的校企合作交流、資金補貼、資金獎勵等的可持續性直接影響技術研發的成功率。三是吸引消費者和企業的補貼政策，例如稅收減免補貼政策、企業回收補貼獎勵政策等能直接提升主動性和積極性。四是產業鏈建設配套政策，如產業園區的建設與企業的入住政策、上下游企業交流合作政策、跨區域聯動政策等。只有確保制定和執行政策的延續性，才能促進產業穩定發展。

基金項目：成都市軟科學研究項目“廢舊新能源汽車電池回收處理產業發展政策研究”（項目編號：2020-RK00-00184-ZF）；四川礦產資源研究中心項目“‘無廢城市與‘雙碳目標下四川城市礦產資源回收政策法規研究”（項目編號：SCKCZY2022-YB014）。

參考文獻：

[1]中國汽車工業協會.2022年汽車工業產銷情況 [EB/OL]. （2023-1-12）.http：//www.caam.org.cn/chn/4/cate_32/con_5236639.html.

[2]董勤，于放.碳中和背景下新能源汽車產業發展研究.[J].中國集體經濟. 2022（18）15-17.