讓中國交通高效流動

陳希琳

馬衍軍

正高級工程師，現任交通運輸部規劃研究院綜合運輸研究所副所長，長期從事交通運輸戰略、規劃及政策研究等。近年來，重點參與了交通強國、國家綜合立體交通網規劃、京津冀協同發展交通一體化規劃、粵港澳大灣區交通運輸發展規劃等國家重大戰略及規劃研究20余項。2021年獲得交通運輸部“交通強國戰略研究成績突出個人”表彰。

“要致富，先修路。”黨的十九大以來，我國統籌推進綜合交通基礎設施建設，強化各種運輸方式互聯互通、融合發展，交通運輸在服務構建新發展格局、城鄉區域協調發展和鄉村振興等國家重大戰略中發揮了基礎性、先導性、戰略性和服務性作用。截至2022年底，我國綜合交通網總里程突破600萬公里，總規模已位居世界前列。

下一步，如何完成構建現代化高質量國家綜合立體交通網這個重要任務？交通運輸部規劃研究院綜合運輸研究所副所長馬衍軍在接受《經濟》雜志記者采訪時對于國家綜合立體交通網未來的規劃發展方向進行了細致解讀。

交通為經濟“開路”

《經濟》：近五年，我國交通運輸系統建成了全球最大的高速鐵路網、全球最大的高速公路網和世界級的港口群。全面構建現代化高質量國家綜合立體交通網，有何重要意義？

馬衍軍：進入新時代，我國交通發展已進入聯網貫通和互聯互通的關鍵階段，加快構建現代化高質量國家綜合立體交通網意義重大。

一是支撐全面建設社會主義現代化國家的時代要求。綜合交通基礎設施網絡質量、服務能力直接關系國民經濟體系整體效能。加快構建現代化高質量國家綜合立體交通，實現各種運輸方式綜合化、空間布局立體化、運輸服務一體化，增強各種運輸方式的比較優勢和組合效率，推動交通運輸跨方式、跨領域、跨區域、跨產業融合發展，對于暢通經濟循環、擴大循環規模、提高循環效率、增強循環動能、降低循環成本有重要意義。

二是滿足人民日益增長的美好生活需要的內在要求。“人民滿意”作為交通強國的基本內涵之一，體現了人民交通為人民的服務宗旨，這是交通強國建設的出發點和落腳點。新時代我國社會主要矛盾變化，中國式現代化加速推進，人民群眾的出行模式和生產流通方式將發生深刻變化。未來，要在持續滿足大規模大眾化、普惠式交通運輸需求的同時，滿足日益增長的多層次、多樣化、個性化的出行需求和小批量、高價值、分散性、快速化的貨運需求，需要加快構建現代化高質量國家綜合立體交通網，優化多中心、多層次、網絡化交通布局，努力實現“人享其行、物優其流”。

三是加快建設交通強國的關鍵舉措。國家綜合立體交通網是全國交通基礎設施的頂層網絡，涵蓋鐵路、公路、水運、民航、郵政快遞等國家級基礎設施，在全國交通基礎設施網絡中發揮骨干作用，是現代化基礎設施體系的重要組成部分。通過聚焦補短板、重銜接、優網絡、提效能，以優化資源配置、完善功能布局、提高網絡效率、增強系統韌性為導向，加快構建以鐵路為主干、以公路為基礎，水運和民航比較優勢充分發揮的現代化高質量國家綜合立體交通網，夯實構建現代化綜合交通運輸體系、加快建設交通強國的重要物質基礎。

新階段需補齊五個短板

《經濟》：未來推進國家綜合立體交通網的建設，是一項重點工作。進入新發展階段，面對全面建設社會主義現代化國家新征程的新要求，我國綜合立體交通網建設還有哪些短板？如何補齊？

馬衍軍：當今世界正經歷百年未有之大變局，世界經濟格局深度調整，新一輪科技革命和產業變革加速演進。從國內形勢看，我國開啟全面建設社會主義現代化國家新征程，進入高質量發展新階段，區域經濟布局、國土開發保護格局、人口結構分布、消費需求特征、要素供給模式等正發生深刻變革。交通運輸發展面臨的環境、需求以及自身發展階段特征也在發生深刻變化。

與這些新形勢和新要求相比，國家綜合立體交通網建設發展還面臨一些突出的問題，主要表現為：一是基礎設施布局和結構仍需完善。鐵路、國省干線公路網絡仍需完善，內河高等級航道建設亟待加強，民航中西部地區支線機場覆蓋率需要提高，部分重要通道存在能力瓶頸。二是系統集成和一體化融合不足。綜合交通通道樞紐規劃建設統籌和聯程聯運有待加強，各方式設施銜接、服務協同、資源共享、網絡韌性水平有待提升。三是城鄉、區域交通基礎設施互聯互通和運輸一體化發展有待加強，城市交通擁堵亟待緩解。四是運輸結構有待進一步優化調整，鐵路和水運低能耗、低排放的優勢尚未充分發揮。五是交通基礎設施安全水平、網絡韌性及交通應急救援和保障能力亟待提升。

當前和今后一個時期是加快建設交通強國的關鍵時期。推進國家綜合立體交通網建設，要全面貫徹新發展理念，堅持問題導向、系統觀念，聚焦服務國家重大戰略和經濟社會發展，優化綜合交通基礎設施布局、結構、功能和系統集成，推動各方面基礎設施一體化融合銜接，力爭到2027年“一流設施”建設取得顯著成效，有效服務保障全面建設社會主義現代化國家開局起步。

一是暢通道。優化完善綜合立體交通網布局，加快建設國家綜合立體交通網主骨架，加強出疆入藏、中西部地區、沿江沿海沿邊戰略骨干通道建設。著力推進通道內鐵路、公路待貫通路段、瓶頸路段以及高等級航道建設。加強過江、跨海、穿越環境敏感區通道基礎設施建設方案論證，推動鐵路、公路等線性基礎設施的線位統籌和斷面空間整合，促進交通通道由單一向綜合、由平面向立體發展。加強新型運輸方式探索應用。

二是補網絡。加強區域交通基礎設施聯通，全面提高網絡覆蓋和互聯互通水平。加快實施國家高速公路主線擴容改造和國家公路省際瓶頸路段暢通工程，提升西部地區普通國道二級及以上比例。加快打通長三角、珠三角和支流高等級航道瓶頸節點，推進航道向內陸縱深拓展延伸。

三是強樞紐。加快打造空間分布相對集中、樞紐功能融合互補、運行組織協同高效的國際性綜合交通樞紐集群。加強國際性、全國性綜合交通樞紐城市建設，增強集聚輻射能力。強化國家綜合交通樞紐城市內暢外聯，推進一批綜合交通樞紐港站建設，推動各方面基礎設施一體化融合銜接。

四是促協調。鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接，優化鄉村交通基礎設施和運輸服務布局。推進區域交通運輸協調發展，提升服務區域重大戰略實施能力，深入推進“四好農村路”建設，推動城市群、都市圈交通一體化發展。

五是提質效。著力提升服務品質和效率，提高交通基礎設施數字化智能化網聯化水平，切實保障產業鏈供應鏈韌性和安全。強化土地、岸線、空域、通道等資源集約節約利用，推動生態環境修復。推動綜合交通基礎設施建設統一規劃、統一設計、統一建設、協調管理。完善交通運輸重點領域安全保障體系，增強基礎設施網絡韌性，加強基礎設施養護，提高基礎設施本質安全水平和防災減災及應急保障能力。

六是重開放。在更大范圍、更廣領域、更高層次上推進交通運輸全球合作，推動“一帶一路”交通互聯互通高質量發展。優化國際海運航線網絡布局，推動國際運輸便利化。

此外，要完善法規體系、標準規范體系、統計評價指標體系，加強人才隊伍建設，做好動態監測和跟蹤評估，科學把握建設進程。

推進城市群交通運輸一體化

《經濟》：目前各地加快綜合立體交通網建設腳步不停，如何推進區域交通運輸協調發展、實現城市群交通運輸一體化發展？

馬衍軍：當前，我國經濟發展的空間結構正在發生深刻變化，中心城市和城市群正在成為承載發展要素的主要空間載體。近年來，綜合立體交通運輸網建設發展帶來的“時空收斂”效應逐步顯現，“軌道上的京津冀”、長三角交通一體化發展、長江經濟帶綜合立體交通走廊、粵港澳大灣區“1小時交通圈”建設成效顯著，黃河流域、成渝地區雙城經濟圈綜合立體交通網絡布局不斷完善，為優化區域經濟布局、促進區域協調發展奠定了堅實的基礎。

交通運輸一體化是城市群一體化發展的先行領域和重要支撐。當前，我國主要城市群已初步形成以高速鐵路、高速公路為骨干，以城際鐵路、干線鐵路、普通國省道等為補充的城際綜合交通網絡。未來一段時間，城市群交通一體化發展要圍繞“城市群2小時通達”目標，強化城市之間互聯互通，不斷提高城市群交通一體化和便利化水平。一方面在城市群層面，重點以“多中心、網絡化”為導向，提升城際交通主通道，加快完善城市群軌道網、高（快）速公路網。推動軌道交通“四網融合”和干線公路與城市道路有效銜接。完善城市群內重要港口、機場等港站的集疏運體系，提高城市群綜合交通承載力和國際競爭力。

另一方面，在以中心城市為核心的都市圈層面，重點以“1小時通勤”為導向，建設中心城區連接周邊衛星城、新城的大容量、快速化軌道交通網絡，完善多層次、優銜接、同城化道路網，打造1小時“門到門”通勤圈。深入實施公交優先發展戰略，構建以城市軌道交通為骨干、常規公交為主體的城市公共交通系統，提高城市綠色交通分擔率。

探索“大交通”管理體制機制

《經濟》：在形成優化協同高效的“大交通”管理體制和運行機制方面，還需要哪些舉措？

馬衍軍：城市群交通運輸一體化的關鍵是要打破區域、行業和行政壁壘，實現各種交通運輸資源的統籌配置和綜合利用，而建立協同高效的“大交通”管理體制和運行機制，是實現這一目標的必要保障。我們建議在尊重市場經濟和城鎮化發展規律基礎上，發揮各城市優勢和主動性，逐步探索建立多層次、多元主體參與的城市群交通協調發展機制。

一是在國家層面，建立國家級城市群交通發展協調推進機制，負責組織城市群重大交通基礎設施規劃布局、通道線位、方式銜接的統籌協調，地方政府做好空間管控和預留。

二是在城市群層面，支持探索多元主體參與的區域交通治理模式，負責具體落實規劃方案，推進區域交通運輸服務一體化、管理一體化和市場一體化。目前我國京津冀、長三角、粵港澳、成渝等城市群發育程度最高，基本建立了以行政首長聯席會及一系列專業領域聯席會構成的政府間協調機制。各城市群要在既有協調機制基礎上，積極吸引企業、協會、智庫和公益組織參與，促進政府行為和市場配置資源的機制有機結合。

三是鼓勵城市群內部毗鄰城市、行政邊界地區創新跨界交通協同發展方式。這些地區雖然分屬不同行政區域，但是一般地緣相鄰、人文相親、發展水平相當、經濟聯系久遠，可以以毗鄰公交線路為切入點，探索本地區更具特色的交通一體化模式。此外，建議在京津冀、長三角、粵港澳、成渝等發育程度最高的城市群，可以探索建立區域管理委員會，由其對區域和城市群交通規劃、區域基礎設施建設與維護、運輸服務一體化等問題進行統籌管理。

推動“四好農村路”更高質量發展

《經濟》：在農村基礎設施網建設方面，“四好農村路”建設為鞏固脫貧攻堅成果、實施鄉村振興戰略提供了堅實的交通基礎保障。進入2023年，我國農村公路建設全面提速。如何進一步解決基建有短板、發展不平衡的問題？

馬衍軍：農村公路是農村地區覆蓋范圍最廣、服務人口最多、公益性最強的交通基礎設施，經過多年努力，我國農村交通條件得到根本性改善。截至2020年底，實現了具備條件的鄉鎮和建制村通硬化路、通客車，歷史性解決了農村地區行路難的問題，為打贏脫貧攻堅戰、全面建成小康社會提供了有力的服務和保障。在“十四五”時期及未來一段時間的重點任務就是，鞏固拓展脫貧攻堅成果，進一步完善農村交通基礎設施網絡，完善農村客運服務網絡和快遞物流配送體系，推動城鄉交通運輸一體化發展，縮小城鄉發展差距，促進共同富裕。

當前，隨著我國經濟社會持續健康發展，農民收入水平的提高，農村交通運輸也呈現出新的特征新的變化。一是農村地區機動化出行水平不斷提高。據有關部門統計，我國農村地區機動車保有量已超過全國半數，農村地區的機動化出行需求高速增長。二是城鄉物流需求快速增長。農業現代化發展，需要形成廣覆蓋、低成本的高效物流體系，支撐工業品下鄉和農產品進城等生產生活物資雙向高效流動。三是農業農村特色資源產業加快發展，需要優化布局資源路、產業路、旅游路，把鄉村資源優勢、生態優勢、文化優勢轉化為產業優勢。

為了服務鞏固拓展脫貧攻堅成果、助力全面推進鄉村振興，近期推動農村交通建設發展，重點要實施好“四好農村路”助力鄉村振興五大工程。

一是骨干路網提檔升級工程。總體按照三級及以上等級技術標準，加快推進鄉鎮及主要經濟節點對外快速骨干農村公路建設，有條件的地區推動鄉鎮對外雙通道建設，有序實施老舊公路改造和過窄農村公路拓寬改造或錯車道建設，強化農村公路與干線公路、城市道路以及其他運輸方式的銜接。加強革命老區、民族地區、邊疆地區、欠發達地區、墾區林區等農村公路建設。

二是基礎路網延伸完善工程。推動農村公路建設項目更多向進村入戶傾斜，鼓勵打通“斷頭路”，暢通“微循環”。因地制宜推進較大人口規模自然村（組）、抵邊自然村通硬化路建設。有序實施具備條件的建制村通雙車道公路建設。加強通村公路和村內道路連接，統籌規劃和實施農村公路的穿村路段，兼顧村內主干道功能。

三是安全保障能力提升工程。扎實開展公路安全設施和交通秩序管理精細化提升行動，持續深化農村公路“千燈萬帶”示范工程，加強農村公路及其橋梁隧道隱患排查和整治，實施和完善農村公路安全生命防護工程，深入開展危舊橋梁改造。

四是產業融合發展工程。大力發展“農村公路+”模式，促進農村公路與產業深度融合發展，加快鄉村產業路、旅游路、資源路建設，改善農村主要經濟節點對外公路交通條件，服務鄉村產業發展。

五是服務水平提升工程。以交旅融合路段為重點，完善農村公路沿線服務設施，有效利用農村客貨場站、養護道班等設施，拓展開發停車、充電、購物、休閑、觀光等服務功能，以信息化技術賦能農村公路高質量發展，提升農村公路服務能力和可持續發展能力。