未成年人保護檢察公益訴訟規范發展思考

謝劍 史立梅 金森英

摘 要：近年來，未成年人保護檢察公益訴訟快速發展，隨之而來的規范化建設不足問題也日益突出。線索來源不規范、調查核實不規范、審批流轉不規范、檢察建議制發不規范等問題，制約了未成年人保護檢察公益訴訟制度發展。需要進一步明確未檢公益訴訟的邊界范圍，提升調查核實工作的質量和效果，通過制定流轉程序、增設流程監控等措施規范審批流轉，促進檢察建議“案件化”，解決未成年人保護檢察公益訴訟的規范化建設問題。

關鍵詞：未成年人檢察 公益訴訟 全面綜合保護 檢察建議

近年來，食品藥品、網絡保護、煙酒銷售等公共領域內侵害未成年人合法權益的事件頻發，引起廣泛關注。開展未成年人檢察公益訴訟工作，既是積極回應社會需求和全面綜合保護未成年人的時代課題，也是檢察機關推進社會治理現代化和未成年人四大檢察業務融合發展的重要途徑。2021年《中華人民共和國未成年人保護法》（以下簡稱“未保法”）給未成年人保護檢察公益訴訟帶來了全新的發展機遇，但規范化建設不足問題也日益突出，有待解決。

一、未成年人保護檢察公益訴訟的發展歷程

最初，檢察機關開展未成年人保護檢察公益訴訟的范圍依據，與普通公益訴訟無異，也主要集中在四大領域。2017年12月，最高檢下發《關于依法懲治侵害幼兒園兒童犯罪全面維護兒童權益的通知》，是最早對未成年人檢察公益訴訟作出專門規定的規范性文件。

2019年黨的十九屆四中全會《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》提出“拓展公益訴訟案件范圍”，這為檢察機關在未成年人保護方面開展全領域的實踐探索提供了政策依據。2020年最高檢發布《關于加強新時代未成年人檢察工作的意見》，規定對其他領域侵害眾多未成年人合法權益的，積極、穩妥開展公益訴訟工作，大大拓展了未成年人檢察公益訴訟的案件范圍。2021年未保法第106條的規定為未成年人檢察公益訴訟提供了明確的法律依據。

2021年6月，最高檢公布《人民檢察院公益訴訟辦案規則》，明確將侵犯未成年人合法權益的行為列為公益訴訟的受案范圍。2021年6月15日，《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》第11條指出，加大未成年人權益保護等重點領域公益訴訟案件辦理力度，為未成年人檢察公益訴訟提供了更加明確的政策和法律依據。2022年3月，最高檢發布第35批指導性案例，對如何統籌運用“四大檢察”職能為未成年人提供綜合司法保護，以及公益訴訟案件范圍提供了指引。

二、未成年人保護檢察公益訴訟發展中存在的問題

近年來，未成年人保護檢察公益訴訟發展較快。2021年，全國檢察機關未成年人保護公益訴訟立案6633件，是2020年的4.2倍，是2018、2019兩年總和的3.3倍，其中新領域案件占比達到了70.5%。［1］案件數量快速增長，新類型案件占比增加，業務不專業、發展不規范的問題也隨之而來。

（一）線索來源不規范

案件線索來源是推進公益訴訟的前提，相比其他訴訟，未成年人保護檢察公益訴訟線索發現難、成案不及時等問題更加突出，具體表現在：第一，先有“案”后“補”線索。由于檢察權不應過于主動干預行政權的正常運轉，導致自行挖掘線索不力。大多數線索來源于刑事案件，但許多侵害未成年人合法權益的案件并未進入司法保護領域，或者承辦人未能敏銳捕捉到其中隱藏的公益訴訟線索，直到其他地方開展相關的工作，為了借鑒先進經驗，或者上級院統一部署后，才在審批過程中補上“線索來源”這一項。第二，線索來源歸類不明。有的將自行發現以外的，均視為“群眾舉報”。實際上，未檢部門與教育、團委、司法局等部門建立的侵害未成年人合法權益的線索移送機制，應當單獨歸類為一項線索來源。第三，“工作中發現”的不明線索。目前，檢察機關開展未成年人保護檢察公益訴訟時，有相當一部分的線索來源系“工作發現”，但實際上并不清楚線索的來源，有的將辦理刑事案件中發現的算作“工作中發現”，有的將不知如何分類的，全部歸為“工作中發現”。

（二）調查核實不規范

目前調查核實權的行使存在規定內容不明確、配套措施不完善以及行使主體能力有限的問題，嚴重制約了未成年人保護檢察公益訴訟規范化發展。一方面，是專業化程度不高帶來實質化程度不夠。根據法律授權，檢察機關調查核實可以采取收集、調取證據、勘驗檢查、委托鑒定等多種手段，但司法實踐中，承辦人容易陷入固有的辦案模式，仍采用傳統的查詢、復制證據材料和簡單詢問等方式，知識儲備和業務能力無法與工作的專業化相匹配。另一方面，是缺乏系統性的配套支持措施。目前的未成年人保護檢察公益訴訟制度是依托成年人公益訴訟的制度設計，因此，現有調查和收集證據手段，如調閱、復制有關行政執法卷宗材料，詢問違法行為人、證人等均系非強制性的措施。

（三）審批流轉不規范

2021年未保法實施后，未成年人保護檢察公益訴訟案件范圍不再有“等”內、“等”外之分，但回歸到司法實踐，仍須分別報市級院或省級院審批。案件辦理過程中，常常因為流程設置不夠優化，一定程度上影響了工作的及時有效開展。一是審批時間無限制。以問題童裝為例，部分童裝店在售的嬰幼兒及兒童服裝存在頸部有繩帶等產品質量安全隱患，但因該部分服裝以衛衣為主，多為春秋裝，如果審批時間過長，到夏季時衛衣已經下架，就缺乏了監督的必要性。二是獲批標準不一致。如同一類案件，案件名稱、監督對象等多處存在不一致。三是審批過程無指引。上級院對下級院的指導不到位，導致下級院未能以“清單式”的方式將相關材料一次性提交到位，也未能以“模板化”的方式將審查報告修改到位。

（四）檢察建議不規范

首先，在制發對象方面，一個監督事項可能存在多個行政機關違法行使職權或者不作為，或行政機關互有職能交叉等情形，給檢察建議制發對象的選擇帶來了困難——是分別立案還是確定牽頭部門或主要部門針對一個行政機關立案。其次，在建議內容方面，訴前檢察建議的內容普遍存在寬泛、片面的問題，就案辦案的多，機制建設的少，既無法與社會治理檢察建議相區別，也無法與訴訟請求相匹配，更不能體現未成年人保護的特殊性。最后，在履行效果方面，目前尚未形成科學化和常態化的效果評估機制。檢察機關的整改評估多采取書面審查和抽樣調查的方式，導致一些行政機關以書面回復代替整改落實。

三、未成年人保護檢察公益訴訟規范化發展路徑

與其他檢察業務類別以“事”為標準進行劃分不同，未成年人檢察是唯一以“人”為標準確立的獨立業務類別。因此，未成年人保護檢察公益訴訟規范化發展的路徑應以未成年人權益為核心，遵循職權法定，恪守范圍邊界，積極發揮檢察機關在保護公共利益和推進社會治理的重要作用。

（一）范圍邊界明確化

2021年未保法明確規定了檢察機關在未成年人保護中的職責，未成年人保護檢察公益訴訟的范圍拓展有據可依。另外，實踐中也確實不斷涌現出很多的新問題新情形，未成年人保護檢察公益訴訟范圍拓展有現實需求。

在拓展案件范圍時，無論從未成年人保護檢察公益訴訟本身的內涵特征出發，還是從實踐中案件辦理、對未成年人保護的視角考慮，均應當以未保法為指引，依照“家庭保護、學校保護、社會保護、網絡保護、政府保護、司法保護”之“六大”保護的基本格局，鎖定“家校圈”這一核心活動范圍，重點關注以下與未成年人保護最為密切的領域，包括：食品藥品類、校園安全管理類、特殊產品類、網絡信息類、公共福利類、特定權益類。［2］電競酒店、網約房、密室逃脫等新業態可歸入“特定權益類”。

（二）調查核實實質化

提升未成年人保護檢察公益訴訟調查核實工作的質量和效果，一方面，需要賦予檢察機關必要的調查核實權；另一方面，要有科學的調查核實方法措施，并且符合未成年人公益訴訟特點，避免流于形式，以實質化促規范化。

1.做實準備工作。在內容方面，明確取證內容，特別是需要重點關注的內容。比如，行政主體的基本情況及其履行職責的法律法規依據；未成年人公共利益遭受損害處于持續狀態以及受損害的程度。在形式方面，規范取證方式。包括列好擬收集的證據清單；固定證據的形式；準備執法記錄儀、相機等收集證據的設備。

2.用足用好權力。用足用活現有的《人民檢察院公益訴訟辦案規則》等規定，通過聽證、圓桌會議等形式，豐富調查核實手段，提升權力運行的司法化水平；在調查方法上，圍繞需要確定的公共利益被侵害的基本事實等重點，在傳統資料收集、現場踏勘、實地走訪的基礎上，借助科技化、現代化的手段如大數據、網格化平臺等，幫助提高調查核實效率。調查后及時梳理基礎材料，加以論證分析，必要的時候及時調整調查策略，確保調查收集的證據材料足夠充分。

3.推動落實保障措施。積極爭取黨委、政府的支持，推動出臺地方規范，將調查核實支持配合情況、協同治理情況納入考核，對于不配合調查核實的國家機關工作人員，給予黨政處分；提升技術保障措施，聘請具有專門知識的人，指導辦案人員解決專業問題。

（三）審批流轉規范化

1.規范流轉程序。制定專門規范性文件，設定市院審核同意的前置程序。按照案件辦理的流程，從報備審核程序、制作審查報告、規范法律文書、準備證明材料清單及提交等各個方面和環節，提出具體的辦案指引，以及規范案卡填錄和文書制作。對線索來源予以類型化梳理，以類型化促規范化。第一類是自行發現類。即未檢部門發揮統一集中辦理優勢，在辦案時一案多查，及時發現的線索。第二類是群眾舉報類。第三類是協作移送類。包括內部移送和外部移送。協作單位的工作人員在協作范圍內提供線索，歸入協作移送類，以個人名義提供協作范圍外的線索，歸入群眾舉報類。上級院統一部署的專項行動等，歸入協作移送類。

2.增設流程監控。圍繞公益訴訟案件辦案程序，在各個關鍵節點進行流程監控。案件管理部門設置專人進行日常數據和案件信息審核，對法律文書制作和使用是否規范、案卡信息填錄是否準確、辦案期限是否違規等內容進行預警提醒，對辦案中的違規問題做到早發現、早提示、早整改，提升流程監控精準度。發現問題及時提醒承辦檢察官，以外部監控強化承辦人的規范化意識，提升業務的專業化和規范化程度。

3.及時靈活調整。各地可視情靈活調整，逐步將部分“新領域”案件由市院審批，以縮短案件辦理周期，提升辦案質效。以浙江為例，對于電競酒店違規接納未成年人案件，諸暨市人民檢察院成功辦理了全省首個電競酒店公益訴訟案件之后，經省院同意，市院可以根據案件情況進行批復，無須另行再向省院請示，大大提高了辦案的效率。

（四）檢察建議案件化

制發檢察建議書是行政公益訴訟案件辦理中的重要環節，檢察建議“案件化”辦理，做成剛性，有利于通過訴前程序達到維護未成年人合法權益的目的，并且實現雙贏多贏共贏的辦案效果。

1.統籌選擇建議類型。從未成年人權益保護根本出發，以最有利于未成年人原則為指引，綜合運用法律賦予檢察機關的多種監督手段解決問題。既可以同時運用多種手段，如檢例第143號，檢察機關在向有關部門提出行政公益訴訟訴前檢察建議的基礎上，又向層級更高并具有更強統籌各部門能力的市政府提出社會治理檢察建議。又如諸暨市人民檢察院在辦理電競酒店公益訴訟案件時，向市文廣旅游局、市市場監管局制發訴前公益訴訟檢察建議，向市公安局制發社會治理檢察建議。也可以選擇運用，如紹興市檢察機關開展未成年人文身治理過程中，最終以人民政府為對象制發檢察建議。

2.嚴謹制定建議內容。用好調查核實權力，客觀全面調查核實相關事實和證據，準確把握未成年人社會治理的難點痛點，制定檢察建議內容。一方面，檢察機關要立足前期的調查核實，準確把握未成年人社會問題本質，提出具體明確、切實可行的建議，并進行充分的說理論證，避免檢察建議因內容寬泛或說服力不足而無法落地。另一方面，檢察建議的內容要具有輻射性、覆蓋性，要能夠通過對一個案件的辦理實現對涉及不特定未成年人權益的整個地區、整個行業、整個市場的整體規范、全面治理。

3.精準確定監督對象。涉及未成年人保護公共利益領域常常會跨越多個行政機關的管轄范圍，每個行政機關的履職方式和內容可能并不相同。因此，檢察機關需要精準選擇監督對象，通過認真梳理法律法規、司法解釋、“三定”方案、權責清單等相關文件，厘清行政機關具體職責范圍、依法履職方式，結合前期調查核實的內容，對于行政機關是否依法履職作出評價，確定監督對象。確有必要對多個對象制發檢察建議的，應分別列明各自的具體整改內容。

4.科學設置流程模式。首先，充分聽取意見建議。在發出檢察建議前，就案件基本事實、行政機關履職情況、相關法律依據等方面，聽取被監督對象的意見，特別是在新領域探索或者存在爭議問題時更要聽取意見，促進達成共識，確保做出高質量的訴前檢察建議。高質量是保障檢察建議剛性的堅實基礎。其次，用好用足1個月的書面回復期。最后，加強跟蹤回訪。檢察建議發出后，檢察機關要運用專項督查、閉門會等形式，跟蹤、督促整改落實情況，確保檢察建議收到實效。如果存在未回復、不采納、不徹底整改的情形，更要深入剖析成因，督促問題解決，并在“回頭看”的過程中，審視自身是否存在不規范問題，予以同步整改。