“六大保護”體系下未成年人保護檢察監督制度的構建與完善

何曉瑩 王艷 楊芳

摘 要：“檢察權”與“未成年人保護”具有天然的法理基因鏈接，當前“1+5>6=實”未成年人保護檢察愿景面臨未成年人基礎保護薄弱、未成年人公益訴訟制度不全、司法社會支持體系羸弱等現實困境。為此，在新的“六大保護”體系下，檢察機關應堅持“最有利于未成年人”原則，通過織密未成年人基礎保護網、健全未成年人公益訴訟制度、夯實司法社會支持體系等方式促成“1+5>6=實”落地見效。

關鍵詞：“六大保護” 未成年人保護 檢察監督 公益訴訟

未成年人保護是國家社會治理體系下一項融合專業化、規范化、社會化于一體，需要國家、社會、個人等多方主體共同參與的綜合系統工程。《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》（下稱《意見》）明確指出，檢察機關應“強化未成年人司法保護，完善專業化與社會化相結合的保護體系”，闡明黨中央賦予新時代檢察機關未成年人保護法律監督更高期待。2021年未成年人（以下簡稱“新未保法”）構建“六大保護”體系，最高檢黨組應時提出“1+5>6”未成年人保護檢察理念，如何以檢察履職促進“1+5>6=實”將是未成年人保護檢察監督工作的一項重大課題。

一、新未保法下“檢察權”與“未成年人保護”的法理基因鏈接

（一）由“守夜人”向“福利保護人”趨變：國家親權理論的價值沁入

從“國家親權理論”起源追溯，羅馬帝國時期初始未成年人作為國家的附屬資源，國家承擔著管理和保護義務。［1］直到現代“獨立人格權”思想的影響，推動國家親權理論開始由“守夜人”向“福利保護人”進行轉變。［2］由于檢察機關具備“天然國家親權”的獨特屬性，隨著國家親權理論歷史更迭及價值沁入，“檢察權”與“未成年人保護”開始產生基因重組般的“虹吸效應”。

由“柔性原則”向“剛性原則”趨變：維持“兒童最大利益原則”的剛性選擇

1959年《兒童權利宣言》以世界契約的方式最大程度實現“兒童最大利益原則”，但新未保法第4條所確定的“兒童最大利益原則”總體上屬柔性概念。由于檢察機關參與未成年人司法保護全過程，在一定程度上擔當著維持“兒童最大利益原則”的“剛性”使命。

由“單一割裂保護模式”向“綜合共治保護模式”趨變：未成年人保護“公益”屬性的內在應然

“六大保護”體系標志著未成年人保護治理模式由原來的“單一割裂保護模式”向“綜合共治保護模式”進行深度跨越。“孩子的利益是最大的公共利益”，［3］從馬克思社會治理“共同體思想”進行延展，作為公共利益守護者的檢察機關，更應主動聯合其他綜合共治主體參與未成年人保護綜合協同治理。

二、“六大保護”體系下“1+5>6”檢察監督制約效能的困境透視

（一）根柢未深：未成年人基礎保護亟待補強

1.家庭保護體系下未成年人監護監督亟待補強。雖然新未保法將家庭保護“打造升級”，但有效指導父母依法帶娃仍需深思熟慮。如通過梳理2021年G省N市辦理涉未成年人被害人審查起訴案件（見下表），相關數據反映出落實未成年人家庭保護依然任重道遠，女性未成年人更需要特別保護，未成年人監護監督工作亟待補強。

一是未成年人監護監督主體不清。法檢公雖能在各自職權范圍內履行相應監護監督職責，但現有規定處于分散割裂的狀態。二是未成年人監護監督措施不明。當前未成年人監護監督的線索發現機制、線索移送機制、監護風險評估機制、聯合銜接機制等監督措施仍然不夠成熟，無法形成完整的全流程的閉環監督。三是未成年人監護監督銜接機制不力。實踐中具有監護監督職責的部門之間銜接配合機制仍存在缺位，導致監護侵害、監護失責等情況很難被及時發現。

2.學校保護體系下性侵犯罪入職查詢制度有待完善。自2020年8月三部聯合建立教職員工準入查詢性侵違法犯罪信息制度以來，全國多地檢察機關紛紛試行建立區域性的性侵違法犯罪信息庫，但從各地踐行成效來看，西部地區依然較東中部地區落后。此外，性侵未成年人信息庫的運行模式定位也不夠清晰，查詢程序各地標準不一，亟待進一步厘清解決。

3.網絡保護體系下網絡性侵未成年人犯罪急需嚴懲。據中國女童基金會調查報告顯示，網絡性侵未成年人案例數據逐年上升，更有學者將“網絡性侵”比喻成“潛藏在屏幕另側的觸手與凝視”［4］。雖然新未保法專章增設網絡保護，并在其他章內專門規定禁止對未成年人實施性侵害、性騷擾，但對于網絡性侵行為的認定、防范網絡性侵的手段等依然不明，實踐中辦理網絡性侵案件在犯罪行為發現、證據采集、電子證據認定等方面均存在較大的難度。

（二）中樞不牢：未成年人公益訴訟制度“松疲”

1．受案范圍不明。新未保法第106條賦予檢察機關開展未成年人公益訴訟的法定職權，但對授權范圍無甚提及，“等外”領域擴張現象比較突出。以G自治區N市縣區為例，未成年人公益訴訟范圍除傳統的涉未食品藥品范圍外，還擴大至校園周邊煙酒售賣、童裝、旅館、酒吧、娛樂場所、招用童工、過街天橋、未成年人駕駛摩托車電動車等領域，雖取得良好社會反響，但也側面反映出未成年人權益保護需求的廣泛性與現行法律授權范圍的局限性存在沖突的問題。

2.“公益”性質認定標準不一。新未保法將未成年人公益訴訟前提要件限制在“侵犯未成年人公共利益”范疇，但對“公益”內涵外延并無明確具體標準。如監護侵害行為是否屬于涉及公共利益司法實踐中認定標準不一，導致未成年人保護檢察監督無所適從。

3.訴訟對象明確機制不清。由于司法實踐中參與未成年人保護的部門之間權責交叉，較易發生職能不清、互相推諉的情況，且缺乏明確的追責對象認定機制，導致檢察機關難以確定公益訴訟的對象。

（三）外力不強：未成年人司法社會支持體系羸弱

1.未成年人司法社會支持合力疲弱。少年司法以診斷為核心，而社會支持體系則是以治療、護理、矯治、康復、回歸為內容基礎，理想狀態未成年人真正的矯治或親職教育的執行應交由社會支持體系。［5］目前法律框架內對社會力量參與司法的工作模式、配套機制均沒有細致規定，無法穩健形成未成年人保護合力。

2.信息共享和資源共通機制缺位。目前檢察機關辦理涉未案件需要落實未成年人特殊制度，如合適成年人、社會調查、附條件不起訴跟蹤考察等，均需要社會支持力量的參與，但目前內外均缺乏有效的信息共享機制，導致重復調查、流于形式等問題反復出現。

3.未成年人司法社會支持發展不均。因經濟發展不均衡，人才和經費保障等因素影響，東西部地區未成年人司法社工專業隊伍素能差距明顯。西部偏遠地區的司法社會支持體系諸如心理矯治、親職教育、社會關系改善等幫助未成年人復歸社會的矯治類措施往往得不到有效落實，嚴重影響辦案效果和質量。

三、“六大保護”體系下“1+5>6=實”檢察監督的實踐策略

（一）扎牢根基：織密未成年人基礎保護網

1.補足未成年人監護監督，助力家庭保護。家庭保護是未成年人保護的開端和基礎，家庭監護缺失或教育不當，是產生“問題孩子”的一大原因。對此，應從以下幾個方面補足未成年人監護監督制度：一是明確監督主體。檢察機關是參與未成年人司法保護全過程的司法機關，從法律層面明確檢察機關作為未成年人監護監督的主體資格實至名歸。二是充實監督措施。可從法律層面增設監護人資格正當監督、監護狀況評估、監護風險監督考察等監督措施，并可根據需要搭建未成年人司法保護中心，設置或者委派監護監督員確保監督落實到位。三是搭建監督銜接機制。可集合法院、公安、司法、教育、民政、團委、婦聯、關工委等多方力量將政府、社會資源與司法資源進行有效銜接，力求建立完備的線索發現、線索移送、監護評估、聯合銜接的全流程閉環監督。［6］

2.完善性入職查詢制度，鞏固學校保護。綜合考慮未成年人權益保護和犯罪行為人個人信息保護二者平衡的基礎上，構建以限制開放模式為主的性侵未成年人違法犯罪入職查詢制度。一是查詢對象準入機制方面，應將“工作場所可密切接觸未成年人”作為準入標準，如學校老師、食堂工作人員、門衛保安、宿管職工、校車司機、兒科醫生、保姆等。二是查詢限制管理機制方面，啟動信息查詢程序須以入職前科審查作為前提要件，違法犯罪行為人主動申請除外。三是查詢內容方面，應當限于“性侵違法犯罪”記錄信息，不得無故查詢其他個人信息。

3.斬斷網絡性侵“魔手”，強化網絡保護。一是監護人應當嚴格履行監護職責，教育未成年人識別、辨別網絡不良信息，通過培養良好的上網習慣建立和諧的親子關系。二是學校應制定科學合理的性教育及網絡安全課程，并聯合司法機關積極開展法治課程，提高未成年人防范意識和能力。三是網絡運營商應積極建立健全未成年人識別準入制度，完善不良信息的反映動態管理機制，建立自我審查和監督機制。［7］

（二）強固中樞：健全未成年人公益訴訟制度

1.適度拓展未成年人公益訴訟案件范圍。《意見》明確檢察機關應加大未成年人權益保護公益訴訟案件辦理力度，表明國家層面對未成年人公益訴訟案件范圍拓展的鼓勵態度，但仍應秉持穩妥原則，不可無限度擴張。具體而言，“未成年人權益保護”是核心要件，“涉及公益利益”是啟動關鍵要素，應以未成年人保護特殊性為關注要點，或可適度拓展至校園安全、互聯網安全、網絡性侵、文化娛樂場所管理、監護侵害等涉及未成年人重要合法權益的場域。

2.厘清“公共利益受損”認定標準。對于“公共利益受損”的認定標準，目前學界主要觀點包括“現實損害說”和“可能損害說”。從學理延展至實務，“公共利益受損”標準應當以涉未案件類型來進行區分，涉及未成年人民事公益訴訟案件的，應當秉持“現實損害說”，即除現實存在侵害未成人權益行為以外，還需要實際損害公共利益的后果存在；而涉及未成年人行政公益訴訟案件的，則應當秉持“可能損害說”，即只要存在侵害未成人權益行為，即使沒有實際損害公共利益，檢察機關也可以提起公益訴訟。［8］

3.建立訴訟對象明確機制。可遵循“兒童最大利益”原則，選擇最利于檢察機關提起公益訴訟的方式，即只要相關職能部門負有未成年人保護職責，均可以作為訴訟對象，并引入我國行政訴訟法中的“被告負舉證責任原則”，由被起訴的行政機關提供排除責任的證據。

（三）凝聚外力：織密未成年人司法社會支持體系

1.“二維”聯動未成年人社會支持合力。一要加強內部聯動。重點圍繞未成年人校園安全、食品衛生、網絡環境、網絡安全等領域，聯合開展專項行動，向相關職能部門制發檢察建議，督促行政機關積極履職。同時運用不定期排查方式查閱未成年人社矯檔案，對未成年人社矯情況進行全面監督。二是強化外部合力。主動聯合公安、教育等部門建立強制報告、親職教育、從業禁止等制度，筑牢司法保護堅實防線。聚焦校園暴力、網絡犯罪、“校園貸”等社會熱點問題，依托“法治副校長”工作機制，主動送法進校園，提升青少年安全防范意識。加強與關工委、教育、司法等單位的溝通協作，建立維護婦女兒童合法權益聯席會議制度。

2.搭建信息共享和資源共通機制。檢察機關應協同助推未成年人保護職能部門構建信息共享和資源共通機制，確保涉案未成年人個人家庭情況、是否享受福利政策、是否需要司法救助、是否具備幫教需求等基本信息互通共享，同時聯合未成年人司法社會支持力量制定多部門聯動的個性化幫教措施，預防未成年人再犯。［9］此外還可與其他司法機關、教育、民政、社區網格服務站等部門搭建網絡互通平臺，及時了解涉案未成年人或未成年被害人家庭情況、成長經歷、學習狀態、人際交往等基本信息，制定個性化有針對性的跟蹤幫教或司法救助措施。

3.促進未成年人司法社會支持體系均衡發展。西部偏遠地區檢察機關可主動與團委、婦聯、民政、教育、社區網格服務中心等部門聯動互通，從現有人才隊伍中調派法學、教育學、心理學、社會學等專業人組成未成年人司法社會支持臨時組織。［10］同時應借助自身現有司法資源，聯合團委、法院、公安等職能部門孵化未成年人司法社會支持組織，建立未成年人司法社會支持聯合推動機制。主動聯合東部發達地區建立信息互通、經驗共享、人才交流等工作機制，積極促進東西部地區未成年人司法社會支持體系均衡發展。