檢察官權力清單制度建設的實踐進路

孫光 李華晨

摘 要：黨的二十大報告強調“深化司法體制綜合配套改革，全面準確落實司法責任制”“加強檢察機關法律監督工作”，對檢察官權力清單制度建設提出了更高要求。綜合制度規范樣態，針對“左右”規范不均衡等問題，要進一步加強權力清單制度的頂層設計，加強民事、行政、公益訴訟檢察業務領域權力清單的優化，跟進規范重點改革領域檢察官權力清單事項，加強權力清單制度運行的監督督察，確保發揮前應有的制度功能。

關鍵詞： 檢察官 權力清單 司法責任制 綜合配套改革

黨的二十大報告強調“深化司法體制綜合配套改革，全面準確落實司法責任制”，對檢察官權力清單制度建設提出了新的要求。作為司法責任制綜合配套改革的重要措施，自黨的十八大以來，最高檢先后制定實施了一系列規范性文件，明確檢察官權力清單制定主體、內容與形式，通過捕訴一體、內設機構改革等改革措施的落地落實，鞏固深化檢察官權力清單實然規范。各省級檢察院按照“誰辦案誰負責”原則，及時貫徹落實改革部署與法律法規要求，細化與完善各部門、層級權力清單事項，逐步形成了檢察官權力清單制度體系，并在深化實踐中促進了基層檢察權依法公正行使。實踐表明，檢察官權力清單制度已成為檢察權運行樣態的呈現載體，蘊含著規范職權權限、細化責任認定、強化制約監督等功能。進入新發展階段，貫徹落實黨的二十大精神，要聚焦“加強檢察機關法律監督工作”的部署要求，綜合研判檢察官權力清單制度運行狀況，研究分析清單制度常態化建設的功能規范與價值，強化與各項配套機制措施的有效銜接，促進系統集成，強化制約監督合力，推動監督辦案提質增效。

一、檢察官權力清單制度建設的規范分析

（一）權力清單的制度樣式

綜合最高檢先后制定實施的《關于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》《關于完善檢察官權力清單的指導意見》等規范性文件及各省級院權力清單規則，由最高檢確定原則，各省級與具體制定，市縣級檢察機關實踐運行的模式符合檢察工作實際。這種模式既兼顧了原則性，保障檢察權運行機制統一規范，也體現了靈活性，有利于更好地依法能動履職。而且，以逐項列舉的方式制定權力清單，能夠更加清晰直觀得顯示不同主體所對應的職權職責，有利于不同主體之間權力的界定和行使。

具體來說，體現在三個層面。一是在規范方式層面，大部分都采取了正負面清單相結合的方式，正面清單的方式可能會面臨列舉內容不全面或者清單修訂太頻繁，負面清單能夠較好的實現反向規制。二是在規范內容層面，主要通過列舉辦案事項的具體內容，全面梳理、記錄那些辦案中需要作出決定、決定后需要負責的具體事項。這主要是避免因對具體職權規定不明確，而導致實踐中不同職權行使主體之間發生分歧，影響辦案效率。作為記載、規定辦案事項權力的“明細”，權力清單既是對檢察職權的詳細記錄，同時也是對不同檢察主體之間權力的合理分配。三是不同主體權責配置方面，以清單的形式將辦案事項決定權明確列舉后，檢察委員會、檢察長（副檢察長）、檢察官的之間的權責關系更加清晰。也正因此，檢察官權力清單是規定和規范辦案事項決定權的文件，而不是對已有法律和規范性文件相關規定的簡單重復，也不屬于檢察機關辦理案件的“百科全書”，需要避免權力清單的內容過于龐雜和繁瑣。這已經成為檢察官權力清單修訂完善的重要經驗。

（二）權力清單的制度建設

黨的十九大以來，檢察官權力清單制度的演進主要集中在兩個階段與環節。第一個階段，以刑事檢察權責調整為主，系統完善檢察官權力清單。根據捕訴一體、內設機構改革等改革部署要求，進一步調整了相應部門的檢察官辦案事項決定權。根據刑事訴訟法修改、刑事訴訟規則修訂要求，全面梳理調整刑事檢察檢察官權力清單，特別是及時調整職務犯罪偵查職權相關清單事項。《人民檢察院刑事訴訟規則》明確由檢察長決定的事項60項、由檢委會決定的事項6項，各地認真貫徹落實，有針對性的進行調整與完善。第二個階段，跟進完善民事、行政、公益訴訟檢察權力清單。《人民檢察院民事訴訟監督規則》《人民檢察院行政訴訟監督規則》《人民檢察院公益訴訟辦案規則》，進一步明確檢委會、檢察長、檢察官在辦理民事、行政和公益訴訟檢察案件中的職責。各地檢察機關聚焦業務實際，跟進制定、完善檢察官權力清單事項，確保民事、行政、公益訴訟檢察等業務領域合理放權和加強監督制約相結合。

二、檢察官權力清單制度建設與運行檢視

總的來看，近年來，檢察機關積極適應社會治理新需求，持續優化自身辦案職能，檢察官的職責范圍也有相應的變化和調整，依法能動履職的需求不斷凸顯，但與之相應，檢察官權力清單跟進完善的步伐相對滯后，集中體現在以下幾個方面。

（一）左右規范不均衡

改革之初，部分地區沒有充分考慮到本省不同地區權力清單適用的環境差異以及上下級檢察院檢察官之間權力配置的特殊需求，由此便在權力清單的劃定上出現了“上下一般大、左右一般粗”［1］。隨著制度建設的深化，該問題得到一定程度的緩解，但橫向對比來看，左右規范不均衡的情況依然存在。比如，在2017年版的檢察官權力清單中，上海市各級檢察院的檢察官可獨立決定的職權共141項，［2］而其鄰省江蘇省則規定了169項。［3］刑事訴訟規則修訂后，這種情況得到了一定程度規范，但不同地區的差異幅度仍不容忽視。

（二）與其他司法責任制綜合配套改革措施的橫向銜接不充分

集中表現在與檢察官聯席會議制度、檢察官業績考評機制等改革措施的鞏固深化銜接不足。有些地方在檢察官權力清單調整完善的同時，并未同步完善檢察官聯席會議審議范圍與規程，以致不能有針對性地發揮聯席會議的參謀和智囊作用。有些地方沒有將檢察官權力清單與業績考核指標、機制相互銜接，影響了考核激勵作用的發揮。甚至有學者指出，權責不明晰是導致追責困難的因素。［4］

（三）民事、行政、公益訴訟檢察業務權力清單缺乏規律性與針對性

據學者調研，不少地方的權力清單，僅是針對刑事業務制定的［5］。綜合來看，大部分地方跟進法律法規，及時制定了民事、行政和公益訴訟檢察業務檢察官權力清單。比如，廣西自治區檢察院修訂《廣西壯族自治區人民檢察院檢察官權力清單（2019年版）》《廣西壯族自治區市級人民檢察院檢察官權力清單（2019年版）》《廣西壯族自治區縣級人民檢察院檢察官權力清單（2019年版）》，增設公益訴訟檢察業務、司法人員職務犯罪偵查業務，設置“民事檢察業務”“行政檢察業務”“公益訴訟檢察業務”“未成年人檢察業務”“控告申訴檢察業務”“法律政策研究業務”和“案件管理業務”十一大類業務，對每類、每項檢察業務，都詳細列舉了檢察委員會、檢察長（副檢察長）決定的辦案事項、檢察官（檢察官辦案組）負責的辦案事項。但相比刑事檢察業務，一些地方的民事、行政、公益訴訟檢察業務權力清單仍有較為粗略。比如，調查核實權的行使，主要以刑事司法規范為參照，缺乏體現民事、行政、公益訴訟檢察特點的權責配置明細。特別是公益訴訟檢察業務權力清單，既缺乏對不同公益訴訟領域的共性歸納，也缺乏對特殊領域的具體權責明晰，權力清單的規范與引導功能有待增強。

（四）清單完善與跟進創新、引力的力度仍有待加強

黨的十九大以來，政法領域改革深化推進，執法司法責任體系、執法司法權力運行機制改革和建設先后部署實施，但省級層面權力清單修訂跟進不夠，一些改革探索的成熟經驗尚未及時固定升華。集中體現在兩個方面：一是涉案企業合規改革試點方面。第一二期試點單位在發揮檢察主導、充分適用第三方監督評估機制等方面積累了成熟經驗，但重點仍在聚焦在統一辦案規程，相關權力清單明晰制定出臺較少，尚未對檢察官權責配置進行系統規范。二是數字檢察改革方面。2022年最高檢部署數字檢察改革戰略，各地深化大數據等現代科技成果的融合運用，形成了“個案—類案—訴源治理”的改革范式，但對于智慧輔助執法司法裁決等方面的權責配置缺乏跟進規范。如何明確規范智能輔助執法司法裁決權責，是新階段司法責任制綜合配套改革的重要課題。

（五）權力清單的落實缺乏監督

檢察官權力清單屬于改革性文件，其本身并沒有較強的法律效力，“鑒于法律支持不足，本應加強權力清單制度監督落實的組織措施和紀律要求，但從實施情況看，由于權力清單制定具有一定的嘗試性，且存在某種程度的不嚴謹，加之各地在改革前期著重于落實分類管理和員額制，對權力清單的貫徹落實重視不夠。” ［6］因此，對于權力清單的落實一直缺乏有效的監督。一方面，省級檢察院作為權力清單的制定主體，負責對權力清單進行修訂和解釋，但并沒有明確規定省級檢察院的監督主體職責，實踐中省級檢察院多以“調研”“視察”等方式對權力清單的運行情況進行監督，監督整改質效有待增強。另一方面，社會公眾監督不足。雖然各地各級檢察機關權力清單多采取公開發布的形式，但由于具有一定的專業壁壘，社會公眾了解不足，對實際運行監督缺乏針對性，難以對落實實施開展有效的監督反饋。

三、新階段檢察官權力清單制度建設與改革思路

黨的二十大明確部署，“加強檢察機關法律監督工作”。檢察官權力清單制度建設與改革，重點在于圍繞加強法律監督工作的各項改革部署，聚焦新階段司法責任綜合配套改革的新任務新需要，強化制度運行功能，貫通銜接各項配套機制措施，在鞏固中深化、在深化中鞏固。

（一）進一步加強權力清單制度的頂層設計，強化區域統籌協調

不同區域業務發展不均衡，機制調整演進的節奏也不均衡，且權力清單事項越細致，越難以“整齊劃一”，這也是改革推進中強調省級院主體責任的重要考量。但從發揮清單制度功能來看，“左右”規范不均衡的問題仍要統籌解決。要將其納入檢察機關執法司法權力運行機制建設與改革總體布局，進一步明確新階段檢察官權力清單優化完善的原則與方向，明確權力清單事項的“必選項”“基本選項”及“可選項”范圍，加強正負面清單的協同銜接，強化制度運行功能。

（二）加強與各項綜合配套改革的有機銜接

圍繞深化司法責任制綜合配套改革的時代需要，進一步加強與各項綜合配套改革的有機銜接，適當將權力清單作為完善檢察官聯席會議審議議程規則、檢察官業績考核指標體系的重要參照，發揮改革聚合效應。要加快與健全懲戒線索發現機制、健全司法責任追究啟動機制、完善司法懲戒和紀檢監察的程序銜接，推動權力清單制度與執法司法制約監督責任體系、機制建設相融合。

（三）加強民事、行政、公益訴訟檢察業務領域權力清單的優化

黨的二十大強調，“完善公益訴訟制度”。推進檢察公益訴訟專門立法提上了重要日程，既要系統總結公益訴訟檢察法律制度建設的成功經驗，確保單行法立法穩步推進，也要加快完善配套司法解釋與監督辦案規范，跟進優化權力清單制度，強化檢察官依法能動履職的規范與引導，為立法完善提供有力的實踐支撐。跟進民事強制執行法制定、行政復議法修訂等相關立法完善，通過正面、負面清單的協調規范，及時明晰檢察長、部門負責人監督管理權責，細化檢察官權力清單，確保檢察權依法公正行使，促進司法公正。

（四）加強重點改革領域檢察官權力清單事項的跟進規范

要加強涉案企業合規、大數據運用、智慧輔助等重點領域權力清單的優化配置，推動加強檢察官自由裁量權行使制約監督。各省級檢察機關要進一步提升權力清單的編制能力，從檢察履職與司法規律出發，加強調查研究和督促檢查，積極總結改革經驗與自由裁量權行使特點，常態化完善清單配套機制，為考責、追責提供明晰指引。

（五）加強權力清單規范的動態調整

各省級檢察機關在保持權力清單相對穩定的同時，把“完善檢察官權力清單制度”作為一項常態化改革任務。參照某些行政機關權力清單的動態調整機制，檢察官權力清單也可以建立清單“即時動態調整”與“年度集中調整”機制。“即時動態調整”即因法律或者其他規范性文件的頒布、修改、廢止或解釋，省級檢察院立即開展對司法辦案決定權的變化審查，對于辦案事項決定權有所變化的，即時對權力清單進行補充、修訂或刪除，強化法律實施質效。年度集中調整，則是指省級檢察院在每年年初或第一季度，結合各地檢察機關前一年的辦案實際情況以及權力清單的動態調整情況，集中調整權力清單中需要調整調適的權責配置。無論是即時調整還是集中調整，重點都在于常態化審查，及時發現需要進行動態調整的情形，確保清單調整的時效性和高效性。同時，全面研判不同地區、不同級別檢察機關的特殊性和差異性，避免因個別情形的變動而對所有檢察機關對權力清單進行簡單地“一刀切”。

（六）加強權力清單制度運行的督察監督

要將檢察官權力清單建設，納入檢察改革督察范圍，強調督導檢查。將檢察官權力清單納入檢務公開范疇，“最高人民檢察院及各省級檢察院通過業務辦理窗口、門戶網站等載體，及時向社會公布權力清單，便于當事人、辯護人及其他社會公眾知曉檢察權實際運行規則并開展監督”［7］。同時，自覺人民監督員監督，拓展監督方式和監督手段，確保監督質效。