中國古代首都圈政區(qū)設置的四大特點

傅林祥

由于首都及“首都圈”的特殊性和重要性，各個王朝除了在軍事、經(jīng)濟上重視外，在行政區(qū)劃設置和管理體制上也采取了一些特殊措施。古代首都圈的政區(qū)設置大體上說有四個特點。

一是實行行政區(qū)劃層面的特殊制度。包括兩個方面，即首都圈的行政區(qū)劃通名與其他地方不同，職官制度也不一樣。古人認為：“王畿千里之地，天子所自治。”多個朝代在政區(qū)通名層面對首都圈進行特別命名。

秦朝在全國施行郡縣制，兩漢為郡國制。秦朝將首都咸陽附近的地區(qū)稱之為內(nèi)史，西漢改置為京兆尹、左馮翊、右扶風，官制也不一樣。唐代全國實行的是州縣制或郡縣制。唐玄宗登基后，改雍州為京兆府，洛州為河南府。唐玄宗將首都圈政區(qū)命名為府，這一制度為以后多個朝代所繼承。

二是首都圈的政區(qū)通名與其他地區(qū)相同，但是實行特殊的職官制度。有的朝代，將全國的高層政區(qū)或統(tǒng)縣政區(qū)統(tǒng)一為同一個通名，首都圈的政區(qū)表面上沒有什么特殊，但是它的職官制度有些特別。東漢時，以河南郡為都城，行政長官為河南尹，其他各郡的長官為太守。東漢后期，逐漸形成州郡縣三級制，此后曹魏和西晉均以司州為首都圈，司州與其他各州一樣實行州制。但是，西晉司州的行政長官為司隸校尉，其他各州為刺史。

從宋朝開始，以府相稱的政區(qū)逐漸增多，京府與其他府的差異，只能通過職官制度進行區(qū)別。北宋以開封府為首都，設有府牧一人，從三品；尹一人，從三品；少尹二人，從四品下。但這些都是榮譽性職位，并不常置。實際上的開封府行政長官為權知開封府事。普通的府僅置知府、通判等官缺。明代首都順天府設府尹、府丞、治中、通判、推官等，普通府設知府、同知、通判、推官。清代仍以北京為首都，順天府、普通府的官缺設置基本同明代，僅僅裁掉了推官。清代又特別重視京師的管理，從乾隆年間開始，欽派部院大臣兼管府尹事務，稱為“兼尹”，也就是順天府實際上有兩員行政長官。

三是轄縣數(shù)量比其他統(tǒng)縣政區(qū)要多，而且政區(qū)的等第較高。歷代首都圈所在的高層政區(qū)或統(tǒng)縣政區(qū)，所轄縣的數(shù)量，往往比其他政區(qū)要多。如此安排的原因，可能是為了首都圈有一個比較大的腹地，便于軍事布防，同時也有“以重觀瞻”之意。朝廷通過對政區(qū)等第的劃分，可以決定該政區(qū)長官的級別、行政機構的規(guī)模、行政經(jīng)費的多少，以及地方官升黜的依據(jù)。唐宋時期對全國政區(qū)的等第劃分是以經(jīng)濟因素，主要是以戶口數(shù)來劃分的。但是首都圈各級政區(qū)等第的劃分標準是政治地位。如唐代以戶口標準將各縣劃分為上中下三等，同時又實行赤、畿、望、緊的制度，首都及陪都所在的各縣為赤縣，也稱京縣，首都及陪都各府所轄的其他各縣為畿縣，不再考慮其戶口的多寡。

四是行政區(qū)劃相對穩(wěn)定，當社會出現(xiàn)變動時，政府通過管理制度的調節(jié)加強對京畿地區(qū)的控制。唐安史之亂后，至德元年（756年）置京畿節(jié)度使，領京兆府和同、岐、金、商等州。這個變動，使京畿的區(qū)域由京兆一府擴展至一府四州，擴大了京畿的腹地，管理體制也由府統(tǒng)領制演變?yōu)榈澜y(tǒng)領制。北宋，景德三年（1006年）置開封府界提點司，地位相當于在外的路，管轄開封府各縣事務，成為一個特別路區(qū)。此后，或有開封府界建制，或設京畿路。在這種情況下，開封府知府的主要職能調整為以管理京師為主。皇祐五年（1053年）設置的京畿路，區(qū)域包括京府開封府，同時將京東的曹州及京西的陳、許、鄭、滑等五州作為京師的輔郡，使得首都圈的范圍擴大，共轄四十二縣。

唐宋這兩次變化，一方面擴大了首都圈的范圍，同時使得原先的京府行政長官的管轄區(qū)域縮小或職能縮減。類似的還有明代的總督巡撫制度，也是打破了順天府與直隸固有的政區(qū)，形成了京畿地區(qū)的多個巡撫轄區(qū)。