京津冀協同發展的歷程、成效與推進策略

張貴 孫晨晨 劉秉鐮

摘? ?要：京津冀協同發展上升為重大國家戰略后，取得了階段性顯著成效，建設“什么樣”的人口經濟密集地區、“怎樣”推進人口經濟密集地區優化開發等一系列重大理論和現實問題得到系統回答。然而，對標2030年戰略目標和國內發展較快地區，京津冀地區仍存在發展差距，在利益分配、跨域協作、內生動力培育、對外吸引力塑造等方面仍面臨著一些困境。推動京津冀協同發展邁向更高水平，應以新發展理念引領區域高質量發展為主線，著力推進“新機制”建設、“新空間”布局、“新要素”集聚、“新引擎”打造、“新品質”提升和“新治理”探索，加快構建京津冀三地政府間的利益共同體、市場主體間的經濟共同體、社會民眾的命運共同體，并最終形成更高階的“區域共同體”。

關鍵詞：京津冀協同發展；新發展理念；區域共同體

中圖分類號：F127? ?文獻標識碼：A? ?文章編號：1003-7543（2023）05-0090-15

隨著京津冀協同發展向縱深推進，一種人口經濟密集地區優化開發的新模式、一條內涵集約發展的新路子正在形成，傳統區域發展和開放型經濟新體制的理論與實踐也正在被賦予全新內涵。當前，我國發展仍然處于重要戰略機遇期，但發展所面臨的機遇和挑戰都有新的變化，對科學認識京津冀協同發展提出了新要求。基于此，本文系統回顧京津冀協同發展自上升為重大國家戰略以來的變革歷程，梳理協同發展的施政邏輯與成效，闡釋協同發展面臨的現實困境，進而提出全力推進京津冀協同高質量發展的戰略取向。

一、京津冀協同發展的政策演進歷程

數十年來，京津冀三地經濟體量差異較大，區域發展格局呈現“兩頭大、中間小”的“啞鈴型”特征，大量生產要素集聚京津，河北經濟社會發展處于劣勢。為破解上述問題，早在1981年，原國家計委牽頭編寫制定《京津唐地區國土規劃》，成為政府部門研究京津冀一體化的開端；此后的30余年里，京津冀區域發生多次重大戰略布局調整，但少有實質性進展。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視京津冀區域發展，于2014年2月將京津冀協同發展上升為國家戰略，掀開了京津冀三省市發展新的歷史篇章。京津冀協同發展戰略的實施，系統回答了人口經濟密集地區發展“怎么看”“怎么干”等一系列重大理論和現實問題。習近平總書記多次發表重要講話、作出重要指示，強調京津冀協同發展是一個大戰略，要通過疏解北京非首都功能，調整經濟和空間結構，探索出一種優化開發的模式，走出一條中國特色解決“大城市病”的路子，形成新增長極。這一重大國家戰略經歷了長時間的醞釀與快速發展。本文以2019年1月習近平總書記考察京津冀地區并主持召開京津冀協同發展座談會為界，將其大致劃分為兩個階段。

（一）“謀思路、打基礎、尋突破”的謀篇布局階段

習近平總書記指出，“京津冀協同發展意義重大，對這個問題的認識要上升到國家戰略層面。”［1］這一要求增強了推進京津冀協同發展的自覺性、主動性、創造性。一是建立協同發展的領導機構，加強頂層設計。2014年6月，中央批準成立京津冀協同發展領導小組。2015年4月，中共中央政治局審議通過《京津冀協同發展規劃綱要》，明確了京津冀區域的功能定位、發展目標、發展階段、空間布局及需要率先取得突破的重點領域，三地協同發展自此有了綱領性文件，相關政策舉措陸續出臺（見表1）。二是制定發布專項規劃。2015年末，《京津冀交通一體化發展的標準化任務落實方案》《京津冀協同發展交通一體化規劃》《京津冀協同發展生態環境保護規劃》正式發布，圍繞各自領域提出了具體目標要求。2016年2月，全國第一個跨省市規劃——《“十三五”時期京津冀國民經濟和社會發展規劃》印發實施，明確了京津冀地區未來五年的發展目標，為縱深推進京津冀協同發展提供了科學指引。三是科學構建京津冀城市群空間布局。在“一核、雙城、三軸、四區、多節點”布局的基礎上，2016年5月，中共中央政治局會議審議《關于規劃建設北京城市副中心和研究設立河北雄安新區的有關情況的匯報》，促成北京新“兩翼”棋子落定。2017年4月1日，中共中央、國務院決定設立河北雄安新區，2018年4月批復《河北雄安新區規劃綱要》；2018年11月，北京市直機關工委等部門遷入城市副中心行政辦公區辦公，標志著城市副中心行政辦公區啟用，京津冀區域空間布局日趨完善。此外，推動三地做行政壁壘的“除法”。在創新方面，2016年6月，國務院批復《京津冀系統推進全面創新改革試驗方案》，促進創新資源合理配置，推動三地打造協同創新共同體；在產業布局方面，工業和信息化部會同京津冀三地制定了《京津冀產業轉移指南》，提出構建“一個中心、五區五帶五鏈、若干特色基地”（簡稱“1555N”）產業發展格局，初步建立了較為完整的產業疏解政策體系和協調統籌機制。

（二）“滾石上山、爬坡過坎、攻堅克難”的高質量發展階段

2019年1月18日，習近平總書記主持召開京津冀協同發展座談會，指出“當前和今后一個時期進入到滾石上山、爬坡過坎、攻堅克難的關鍵階段，需要下更大氣力推進工作”［2］。這是在新的歷史條件下習近平總書記深刻把握世界百年未有之大變局的歷史趨勢、立足我國區域發展戰略全局、著眼于京津冀協同發展的階段性特征所作出的重大判斷，為這一重大國家戰略的實施明確了新的歷史坐標。這一階段的著力點是，推動區域實現高質量發展，保持協同發展的平衡性、協調性、可持續性，努力創造新時代高質量發展的標桿。

當前，以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局為京津冀協同發展創造了有利的現實條件。第一，疏解北京非首都功能成為京津冀協同發展的“綱”。2019年1月，習近平總書記在主持召開京津冀協同發展座談會時指出，“緊緊抓住‘牛鼻子不放松，積極穩妥有序疏解北京非首都功能”；2021年7月《河北雄安新區條例》頒布，2023年1月出臺了《河北雄安新區支持北京非首都功能疏解總部企業創新發展六條措施》。第二，交通一體化成為京津冀協同發展的突破口。中央相繼批復《京津冀城際鐵路網規劃》《京津冀交通一體化暨雄安新區綜合交通運輸體系建設三年行動計劃（2018—2020年）》《京津冀協同發展交通一體化規劃（2019—2035年）》；2021年2月印發的《國家綜合立體交通網規劃綱要》提出要加快推進京津冀地區交通一體化，建設世界一流交通體系，高標準、高質量建設雄安新區綜合交通運輸體系；2022年發布的《“十四五”新型城鎮化實施方案》提出到2025年，包括“軌道上的京津冀”在內的主要任務基本完成。同時，中央和地方有關單位發布《支撐雄安新區交通運輸高質量發展標準體系》，簽署《世界一流津冀港口全面戰略合作框架協議》，加快建設交通強國先行區；《北京大興國際機場臨空經濟區總體規劃（2019—2035年）》獲得批復，提出到2025年初步形成京冀共建共管、經濟社會穩定、產業高端、交通便捷、生態優美的現代化綠色臨空經濟區，推動京冀空港共建進入實質性建設階段。第三，京津冀世界級城市群布局和空間結構進一步得到優化。國家“十四五”規劃綱要明確提出高標準高質量建設雄安新區、高質量建設北京城市副中心和推動天津濱海新區高質量發展，黨的二十大報告再次強調要“高標準、高質量建設雄安新區”。當前，隨著《北京城市副中心控制性詳細規劃（街區層面）（2016年—2035年）》《河北雄安新區總體規劃（2018—2035年）》等規劃文件的落實，北京城市副中心建設全面拉開，雄安新區轉入大規模發展建設新階段。2020年3月，國務院發布《北京市通州區與河北省三河、大廠、香河三縣市協同發展規劃》，制約“北三縣”融入通州區的障礙正在得到破解；2021年11月，國務院印發《關于支持北京城市副中心高質量發展的意見》，將“北三縣”納入與通州區一體化高質量發展示范區建設中，為京津冀世界級城市群建設提供有力支撐。2022年9月，京津冀三地簽署了《京津冀營商環境一體化發展合作框架協議》，在完善市場準入與監管機制、助企紓困發展等方面開展一系列深層次改革，大大地激發了市場主體活力，有助于打造國際一流的營商環境高地。

二、以新發展理念統領京津冀協同發展的成效

經過九年多的建設，京津冀協同發展戰略以新發展理念為統領，在創新、協調、綠色、開放和共享五個方面成效顯著，北京“大城市病”等突出問題得到緩解，初步形成了協同發展、互利共贏的新局面。

（一）深化科技資源整合，“協同創新共同體”建設穩步推進

推動協同發展，根本在于創新。京津冀向改革創新要動力，初步形成了定位清晰、分工明確、開放共享、協同一體的協同創新格局。一是協同創新載體平臺不斷完善。三地共建科技園區，為科技協同創新提供有力支撐。以北京中關村為抓手，先后成立天津濱海中關村科技園、保定中關村創新中心和雄安新區中關村科技園等科技合作園區。截至目前，中關村企業在津冀設立分支機構累計9 500余家。高校院所與地方政府共建科技園區（創新基地）成為開展共性關鍵技術研發、科技成果轉化的重要途徑。由北京高校院所牽頭，相繼與津冀共建新一代人工智能發展戰略研究院、中國工程科技發展戰略天津研究院和清華廊坊科技園等。以科技金融合作為突破口，科學技術部與京津冀共同設立“京津冀協同創新科技成果轉化創業投資基金”，支持三省市科技成果轉移轉化。數據顯示，北京面向津冀的技術合同成交額已由2014年的83.2億元大幅躍升至2022年的356.9億元，年均增長率達19.96%。二是創新要素共享日益緊密。三地依托科技創新券互認、建設科技創新公共服務平臺等舉措，推動科研基礎設施、科學儀器設備和科學數據平臺等資源共享；以京津冀協同創新、技術轉移協同創新等聯盟為紐帶促進高校、研究院所等科研機構的協同協作，凝聚京津冀三地創新要素資源，促進人才、知識、技術、資本、服務等創新要素實現跨區域流動與無縫對接，有效助推開放式創新體系構建。三是科技合作邁上新臺階。三地聯合設立京津冀科技創新協同專項、京津冀基礎研究合作專項等課題，共同組織“京津冀區域大氣污染聯防聯控支撐技術研發與應用”等國家級項目，共建京津冀軍民融合半導體產業聯盟、京津冀數字農業產業技術創新戰略聯盟和京津冀數字經濟聯盟等，為三地聯合攻克“卡脖子”技術提供強效支撐。

（二）推動跨域互利協作，區域發展鴻溝有效彌合

三地發展相互促進、相得益彰，解決了諸多長期以來想解決但沒有解決的問題，區域發展不平衡、不充分問題得到有效遏制。一是北京非首都功能得到有效疏解。北京深入實施“疏解整治促提升”專項行動，一般制造業企業、四環內區域性專業市場集中疏解任務基本完成，一批醫療、教育單位向津冀轉移布局。第一批市級機關已正式遷入城市副中心，一批重點疏解轉移項目已在雄安新區有序落地。同時，北京人口調控機制也得到有效發揮，2021年北京常住人口2 188.6萬人，完成控制在2 300萬人以內的目標。二是高標準、高質量建設雄安新區加快推進。雄安新區自設立以來，有力有序有效承接北京非首都功能疏解，取得階段性成果。現在已由頂層設計轉入實質性建設階段。起步區、啟動區扎實推進，容東片區基本建成，容西、雄東、昝崗等片區已進入穩定開發期。截至2022年底，240個重點項目已累計完成投資5 100多億元；初步形成信息技術與智慧科技、基礎設施建設、綠色生態、電力與新能源、現代金融服務五大產業。同時，北京非首都功能疏解進入中央單位和相關地區協同發力的關鍵時期，逐步推進“1+N+X”政策體系，進一步形成了北京非首都功能疏解的關鍵方案。雄安新區在發展高端高新產業和承接北京非首都功能疏解兩方面都取得了長足的進步。三是三地間產業分工協作進一步深化。京津合力發展人工智能與智能制造、新能源、新材料、生物醫藥與醫療器械、高端裝備制造等產業，引導北京龍頭企業在津布局；持續加強濱海—中關村科技園、寶坻京津中關村科技城等重點平臺建設，推動京津合作示范區東西區聯動發展。京冀圍繞“1+5+4+33”重點承接平臺體系，強化產業鏈對接，共同發展數字經濟、新能源、生物醫藥和高端裝備制造等重點產業，推動京張共建冰雪旅游經濟，加快節能環保、新能源產業發展。四是區域空間布局逐步優化。三地落實“一核、雙城、三軸、四區、多節點”布局要求，其中，北京作為京津冀協同發展的核心，首都核心功能愈發清晰；京津作為“雙城”的聯動引擎作用持續顯現；京津、京保石、京唐秦發展軸的要素集聚作用顯著；“四區”差異化發展格局初具雛形［3］。北京城市副中心和河北雄安新區作為京津冀協同發展中的“兩翼”，已由頂層設計階段轉向落地建設階段；張北地區借勢冬奧，打造冀北新高地。五是三地交通一體化持續深入。三地累計打通、拓寬對接路和“瓶頸路”2 000多公里，基本形成“四橫、四縱、一環”的京津冀網絡化綜合運輸通道格局。在公路交通網方面，基本完成國家高速公路網建設任務，“單中心、放射狀”路網結構得到有效改善。在軌道交通方面，京張高鐵、京哈高鐵、張唐鐵路、石濟客專、京雄城際等建成通車，鄰近城市間鐵路基本滿足1.5小時通達，京雄津保“1小時交通圈”已經形成；在普速鐵路方面，三地鐵路部門打通河北省邯鄲、邢臺等8個地市級城市與北京、天津、石家莊之間的地理阻隔。在港口群建設方面，津冀港口明確定位、統籌規劃、通力合作、錯位發展，聯手打造世界一流港口群。在機場群建設方面，京津冀世界級機場群已初步形成“雙核心”（首都機場+大興機場）+“雙輔助”（天津濱海機場+石家莊機場）+“多節點”（支線機場+通航機場）的三級機場梯隊。

（三）堅持“同呼吸、共命運”，“碧水藍天凈土”保衛戰成效顯著

京津冀打破地域限制，攜手發力，統籌推進區域結構調整、污染減排，走出了一條經濟發展與生態環保雙贏之路。一是著力打好“碧水保衛戰”。三地協同發力，集中開展對“六河五湖”的綜合治理，建立水污染協同治理機制，實施京津冀及周邊地區跨區域集疏港聯動機制，提高跨界污染應對能力。“地下水+地表水”綜合治理成績斐然，白洋淀淀區水質達到Ⅲ類標準（良好），入海河流基本消除劣V類水體，永定河、潮白河等五大主干河流全部重現“流動的河”［4］；三地分別清除密云水庫上游、引灤用水主要污染源，有效保障密云、潘家口兩大重要水源地安全。二是堅決打贏“藍天保衛戰”。三地建立大氣污染防治協作機制和重污染天氣應急聯動機制，合力施行清潔空氣行動計劃和打贏“藍天保衛戰”行動，通過淘汰落后產能，調整優化產業結構，控制機動車、燃煤和揚塵污染，推行清潔取暖等措施，有效改善了京津冀地區空氣質量。2022年，京津冀地區PM2.5年均濃度均邁入“30+”階段，大氣污染治理成效顯著。三是扎實推進“凈土保衛戰”。三省市進一步摸清土壤環境質量狀況，科學實施耕地分類管理，嚴格建設用地準入管理；健全建設用地風險管控機制，著力加強污染地塊環境監管，強化土壤污染源頭管控，降低重點行業污染排放。“十三五”期間，北京受污染耕地全部采取了安全利用措施，435萬平方米污染地塊達到安全利用目標；天津土壤環境質量始終保持良好，受污染耕地安全利用率達到91%，污染地塊安全利用率達到100%；河北受污染耕地全部實行分類管理，污染地塊環境風險得到有效管控。

（四）對標國際一流規則，雙向聯動開放格局初步形成

協同是手段，發展是目的。京津冀緊緊抓住我國新一輪全方位開放格局建設機遇，促進京津冀深度融入全球價值鏈，進一步增強了國際競爭力。一是營商環境持續優化。企業信息互通互認范圍持續擴大，由三地構建商標管理資源共享平臺和區域商標品牌展示平臺，建立著名商標異地保護機制和馳名商標異地申報制度，實行“一地認定、區域共認、異地聯保”，互認聯保商標品牌戰略示范企業。科技創新券實現互認互通，為三地科技型中小企業和創新創業團隊跨區域共享科技資源提供便利。電子認證一體化進展明顯，以國家電子認證技術規范為標準，在屬地化管理的基礎上，實現各地電子認證平臺技術互聯，逐步實現CA證書、認證結果三地互認。政務服務效能有效提升，京津冀三地及雄安新區互設“跨省通辦”窗口并上線自助辦服務，推動線上線下政務服務能力雙提升。三地稅務部門共同提出19項跨區域協同便利化措施，聯合發布京津冀辦稅事項“最多跑一次”清單。市場監管執法力量持續加強，由三地市場監管部門搭建“1+N”執法協作體系，以反壟斷、知識產權、食品安全和價格監督為著力點展開深入協作，共同維護公平競爭市場秩序。二是對外開放成果豐碩。以三地自貿試驗區為區域開放“先手棋”，建立京津冀自貿試驗區政務服務通辦聯動機制，已推出4批179項“同事同標”事項。推進自由貿易試驗區制度創新，率先落地企業經營許可“一址多證”、融資租賃特殊目的公司外債便利化等創新政策，形成了一批可復制可推廣的新經驗。深度參與國際產能合作，與共建“一帶一路”國家和地區的貿易額占比達到45%，成為“一帶一路”的黃金支點。提升國際交往合作水平，2022年冬奧會、國際服務貿易交易會、世界智能大會、中國國際數字經濟博覽會和“5·18”經洽會等重大活動成功舉辦，提高了京津冀國際知名度和影響力，使其成為北方地區乃至全國吸引海外投資與深化國家合作的重要平臺。九年多來，京津冀地區進出口總額從2014年的3.74萬億元增至2022年的5.05萬億元，增長35.03%。

（五）推進公共服務共建共享，民生福祉得到切實提高

高質量發展是以人民為中心的發展。三地以滿足人民美好生活需要為目標，在教育、醫療、社保和養老等領域實施一系列務實舉措，讓廣大群眾真切感受到了京津冀協同發展帶來的獲得感和幸福感。一是教育資源協同共享步伐加快。三地教育部門已建立常態化聯絡機制和對接溝通機制。在基礎教育領域，中關村三小等四校掛牌成立雄安校區，石家莊二中落戶雄安，中央民族大學附屬中學、中國人民大學附屬小學與雄安新區展開援助辦學；“北三縣”與通州區共同組建基礎教育協同發展共同體，“通武廊”區域推行基礎教育服務均等化先行先試，加快實現教育一體化發展。在高等教育領域，三地組建京津冀協同創新聯盟、京津冀經濟學學科協同創新聯盟、京津冀建筑類高校本科人才培養聯盟等16個高等教育發展聯盟，完善學科建設、人才培養、成果轉化等方面合作機制。在職業教育領域，北京、天津分別與唐山、承德圍繞職業教育開展實質性合作，京津冀衛生職業教育協同發展聯盟、京津冀藝術職業教育聯盟、北京城市建設與管理職業教育集團等相繼成立。此外，三地穩步開展京津冀高職院校跨省市單獨考試招生試點，吸引京津優質職業院校與河北省職業院校開展合作。二是醫療衛生服務共享更加便捷。三地著力深化醫療保障基本公共服務共建共享，不斷完善跨省異地就醫直接結算的覆蓋面，持續推進京津冀檢驗結果互認和醫學影像檢查資料結果共享。在異地結算方面，三地已于2016年底實現異地住院直接報銷，于2019年底實現門診費用異地報銷；九年間，京津冀地區住院費用跨省直接結算已聯網定點醫療機構4 800余家，門診費用跨省直接結算已聯網定點醫藥機構5 500余家。在醫學檢驗結果互認共享方面，京津冀地區臨床檢驗結果互認的醫療機構總數達到685家，臨床檢驗結果互認項目50項，覆蓋了符合要求的二三級醫療機構、獨立醫學檢驗實驗室及民營醫療機構；醫學影像檢查資料共享的醫療機構達到313家，共享醫學影像檢查資料20項，有力提升了三地醫療服務同質化水平。三是社會服務保障成果惠及更多群眾。在養老服務方面，2015年以來，設立京津冀養老服務協同發展試點機構，統籌建設特色養老服務片區，重點加強由基本養老功能衍生出的養老產業協同和相互輸出，截至2022年8月，河北省養老機構累計收住京津老年人近7 000名。在對口幫扶方面，北京市14個區與河北省張家口、承德、保定等地23個縣（區），天津市5個區與河北省承德市5個縣對口幫扶工作深入推進，由京津兩市投入財政援助資金，實施幫扶項目，助力受援縣（區）如期完成脫貧任務。在文化事業和文化產業發展方面，三地共同成立了文化產業發展聯盟，舉辦了六屆京津冀非遺聯展等活動；在京津冀交界地區，京東休閑旅游示范區、京北生態（冰雪）旅游圈、京西南生態旅游帶、京南休閑購物旅游區、濱海休閑旅游帶、大運河文化帶等建設扎實推進；崇禮等地大力發展冰雪旅游產業，協同建設京張體育文化旅游帶，放大冬奧牽引帶動效應。

三、當前京津冀協同發展面臨的現實困境

京津冀協同發展戰略實施以來，各項重點領域工作取得了顯著成效，但與長三角、粵港澳等地相比仍存在差距，協同發展水平有待進一步提升。

（一）亟待構建完備的區域協調發展機制，理順利益分配與補償問題，破解區域合作中的“集體行動”困境

我國區域“各板塊內部也出現明顯分化，有的省份內部也有分化現象”［5］。在京津冀一體化初期，行政的直接干預不但不足以改變經濟發展不均衡的現象，反而會強化這種非均衡。目前，京津冀也出現了北京—津冀的“中心—外圍”二元經濟格局：2014年，河北省人均GDP為4.0萬元，與京津的差距分別為6.0萬元和6.5萬元；到了2022年，河北省人均GDP為5.7萬元，與北京、天津的差距卻分別擴大到13.3萬元和6.2萬元，且天津與北京的人均GDP差距也拉大到7.1萬元。經濟發展差距懸殊，意味著經濟主體利益訴求差異較大，合作利益分配和成本分攤的非均衡傾向更為明顯［6］。這會對區域合作構成較大威脅，導致一部分合作者失去合作的興趣和動力［7-8］。造成這種現象的深層原因是“分灶吃飯”的財稅體制、官員晉升激勵機制等存在的局限性。盡管京津冀曾于2015年出臺產業轉移對接企業稅收收入分享的“五五分成”辦法，但對稅收分成范圍及比例的劃分較為單一，各方風險分擔機制不對稱，在實際操作中難以落地。

同樣，“集體行動”困境還發生在利益補償方面。從補償主體來看，政府是生態補償中最常見的一類主體，由企業、各類組織以及第三方各類機構等構成的多樣化補償主體結構尚未成型。鑒于生態服務是具有非排他性和非競爭性的公共物品，極易導致生態資源受益方采取“搭便車”的方式無償使用生態服務，致使主體間頻繁推諉責任，缺乏對生態受益方責任的清晰界定。從補償對象來看，京津冀生態補償對象目前主要集中在河北全域，在生態建設和環境保護中作出突出貢獻的其他利益相關主體尚未獲取到公平合理的補償措施，區域生態利益和負擔分配仍存在不公平的現象。從補償形式來看，當前京津冀的生態補償主要以上級政府對下級政府的縱向轉移支付為主，較難直觀體現生態產品和服務的收益補償關系，三省市區際橫向生態補償方式亟待強化，生態產品和服務的外部效應未能實現內部化。為此，應將體制機制創新作為突破口，著眼國家發展戰略全局，建立與區域協調發展相適應的利益分配機制。

（二）亟待形成多層治理的跨域協作機制，扭轉區域經濟動能不足態勢，打破區域發展中的“囚徒博弈”困境

習近平總書記明確指出，“我國發展不協調是一個長期存在的問題，突出表現在區域、城鄉、經濟和社會、物質文明和精神文明、經濟建設和國防建設等關系上”［9］。從京津冀協同發展實踐來看，三地仍存在產業承接轉移錯位、創新鏈與產業鏈失配、城市規模等級差異大等突出問題。

一是區域產業鏈構建和供應鏈保障較難。當前，京津冀產業轉移仍存在著結構性矛盾。一方面，北京非首都功能疏解的部分產業類別與津冀兩地的功能定位不匹配，三地間尚未形成產業有序分工協作的局面；津冀兩地存在內資企業、外資企業兩種相對獨立的產業配套體系，且以往“重引進、輕配套”的做法導致疏解難度較大，阻礙了三地在產業轉移中實現協作共贏［10］。另一方面，津冀部分產業承接平臺存在規劃不科學、基礎配套條件不健全、營商環境存在短板、周邊地區市場容量有限等問題，限制了承接能力的提升。此外，三地尚未完全確立產業協作治理模式，在協商討論產業鏈布局及跨區域產業活動時溝通效率不高，制約了區域產業鏈的形成。

二是城市規模等級與城鄉體系結構失衡。京津冀協同發展的出發點和落腳點，就是要解決北京“大城市病”問題，為全國乃至世界治理“大城市病”提供“中國方案”。但是，京津冀區域城鎮體系結構仍存在失衡現象。根據《2020中國人口普查分縣資料》，京津冀城市群中，北京和天津是超大城市，特大城市出現斷檔，石家莊是城市群內唯一的I型大城市。北京和天津周邊缺乏能夠抗衡京津虹吸效應的中心城市［11］，弱化了城市群內中心城市與各節點城市間的良性互動；河北省整體城市規模偏小，城鎮化潛力有待進一步提升。

三是市場活力尚未得到充分激活。一方面，三地合作過于依賴政府行政力量的推動，市場和社會的積極性尚未被充分調動。目前三地協同發展政策普遍采取跨區域、跨組織聯合出臺的形式，針對企業、社會組織、公眾等主體的政策工具偏少，稅收、補貼、保險、利益補償等刺激市場活力的制度性設計相對不足。另一方面，京津冀地區央企、國企數量較多，區域資源配置行政色彩相對濃厚，企業的市場意識、競爭意識、服務意識較弱，市場機制作用發揮尚不充分，致使民營企業較難與國企形成耦合關系，難以推動市場產生外溢效應［12］。

綜上，單純依靠行政力量推動區域合作的做法，容易導致合作主體為維護本地區、本部門利益而陷入“囚徒困境”。為此，必須建立多層治理的跨區域合作協調機制，推動區域實現協作共贏。

（三）亟待完善激勵相容的創新促進機制，推動開放創新生態的形成，化解區域協同創新中的“阿喀琉斯之踵”效應

當前，區域協同創新能力不強是三地協同發展的“阿喀琉斯之踵”，突出表現為三地科技資源和創新要素分布的不均：北京科技創新能力“一枝獨秀”，2022年北京市獨角獸企業達102家，數量穩居全國之首；天津在信創產業等領域創新要素密集，技術驅動能力持續提升；河北仍處于資本驅動的重化工業階段，在創新能力方面與京津存在較大差距。造成當前京津冀創新資源條塊分割、相對“碎片化”的原因主要集中在四個方面。

一是現行體制的制約。當前，京津冀區域治理機構設置及分工尚未完全理順，存在管理機構“碎片化”、部門間協調成本高等問題，導致京津冀區域創新政策的制定、實施、監督和評估尚未形成系統性、制度化、規范化的操作和管理程序。同時，分享權力和資源的做法難以突破地方政府的“本位”立場，以致影響了創新資源的合理流動和高效配置。

二是市場化力量不足。在京津冀一體化過程中，如何實現“讓市場在資源配置中起決定性作用，同時要更好發揮政府作用”［13］仍然是亟待破解的難題。當前，三地“強政府、弱市場”的格局盡管有所改善，但在激發市場主體活力、促進市場標準對接等方面仍存在短板，難以形成區域大流通市場新優勢，不利于資金、技術、人才、知識產權的區域內流轉。

三是社會組織機構缺位。京津冀協同創新離不開多元化、多層次創新主體的廣泛參與，而目前京津冀社會組織數量較少、參與能力較弱，難以承擔推進京津冀協同創新的任務。黨的十八屆二中全會突出強調“社會”的地位，要求“更好發揮社會力量在管理社會事務中的作用”［14］。這就要求三地政府、市場和社會組織相互協作，對共同關注的事務進行綜合治理。

四是分工協作體系不健全。京津冀地區經濟集聚與人口集聚的空間分異現象突出，經濟與人口相協調的空間格局優化進程緩慢，創新相對無效率［15］，阻礙了創新分工的細化以及統一大市場的高質量建設。這導致地區內部創新關聯強度偏弱且結構松散，創新聯系的距離成本較高，域內知識溢出水平相對較低，以致出現北京優質科技資源的“孔雀東南飛”、科技成果向南方“蛙跳式”轉移等現象。

（四）亟待破除利益主體多元與經濟一體化的悖論，探索全域協同治理路徑，解決多重異質需求的“公地悲劇”困境

京津冀協同發展已經由單一的經濟一體化階段進入經濟、社會和生態共生共享階段，多元主體參與和多重利益共贏成為這一階段的顯著特征，也對三地協同發展提出了新挑戰。

一是區域公共產品供給與福利改進有待提升。城市品質的提升離不開高質量的公共服務供給，其中以智能化、便利化、適老化、綠色化為導向的城市更新既是京津冀協同發展的內在要求，又是區域福利改進面臨的重點任務。同時，三地仍需探索將市場、社會納入公共產品供給體系，以提升公共產品供給保障水平。

二是區域價值觀認同與社會力量參與尚需強化。“要發揮社會力量在管理社會事務中的作用，因為有些事情是政府管不了也管不好的，可以讓群眾依法實行自我管理、自我服務。”［16］111當前，京津冀地區人口的頻繁流動加速了社會構成的解構、重組，可能降低區域價值觀認同，對推進社會治理精細化、構建全民共建共享的社會治理格局提出了更大挑戰，需要及時消弭因價值觀差異而出現的不穩定因素，推動協同發展行穩致遠。

三是區域社會治理和公共治理“缺位”問題仍需破解。目前，京津冀協同發展的民眾參與度相對不高，存在著組織跨地域融合不夠、運行機制自主性不足、公共治理功能欠缺、協同治理渠道單一、社會力量意識較弱等問題，區域凝聚力與文化自覺亟須提升。同時，京津冀區域正面臨人口管理與服務、社會矛盾化解、風險治理與公共安全維護等領域的新問題，特別是生態環境、公共交通和公共危機等“行政邊界內部”的社會公共問題表現出“外溢化”和“無界化”特征，三地間區域公共治理的“高度滲透性”和“不可分割性”日益明顯。在此背景下，重構社會治理體系的價值、機制和知識基礎成為區域社會治理變革的主題。

四、京津冀協同發展的縱深推進策略

當前，世界正處于大發展、大變革、大調整時期。站在新的歷史起點上，縱深推進京津冀協同發展，應堅持以新發展理念引領區域高質量發展，通過構建“新機制”、布局“新空間”、集聚“新要素”、打造“新引擎”、提升“高品質”、探索“新治理”的路徑，著力構建由京津冀三地政府間的利益共同體、市場主體間的經濟共同體以及社會民眾的命運共同體組成的“區域共同體”。

（一）以“新機制”推進區域治理現代化，探索構建京津冀利益共同體

體制機制創新是京津冀協同發展的“根本”，核心在于轉變政府職能。目前體制機制創新的重點在于“擴權”和“擴容”。前者是指把制定和執行公共政策的權力從中央政府轉移到地方政府，后者則是指地方政府在區域治理過程中“要解決的是政府應該做什么、不應該做什么，重點是政府、市場、社會的關系，即哪些事應該由市場、社會、政府各自分擔，哪些事應該由三者共同承擔”［16］109。通過體制機制創新促進三地政府、市場和社會的全方位、多層次、跨邊界合作，是京津冀區域未來需要解決的首要問題。一是建立有效管用的協同發展戰略合作機制。聚焦規劃管理、項目管理、財稅分享、公共服務等方面，打通政令“斷頭路”、暢通政策“大動脈”、完善社會“微循環”，消除地方之間的行政限制和壁壘，打破要素流動障礙，加快建設統一大市場，極大激活區域內需，持續擴大有效供給，形成需求引導供給、供給創造需求的更高水平動態平衡。二是探索建立統一編制、聯合報批、共同實施的規劃管理體制。基于地理信息系統（GIS）數據庫，健全規劃管理信息平臺，逐步建成統一的“總體規劃—單元規劃—詳細規劃”三級國土空間規劃體系，實行統一的基礎底板和用地分類、規劃基期和規劃期限、規劃目標和核心指標，推進京津冀協同發展各項規劃成果統籌銜接、實現管理信息互通共享。三是探究項目跨區域協同管理服務機制。構建跨區域統一項目管理平臺，賦予天津鐵廠、蘆臺經濟開發區、雙河農場等“飛地”以及通武廊、靜滄廊、“通州+北三縣”等“合作區”的開發建設管理機構更多項目管理權限，針對部分領域制定統一的項目準入標準，實現招商引資政策的統籌管理。四是建立跨區域投入共擔、利益共享的財稅分享管理制度。建立三地財政共同投入和分享機制，以電子稅務局一體化建設推動稅收征管一體化，實現平臺數據交互、異地辦稅、區域通辦，共同探索對新設企業形成的稅收增量跨地區分享的新辦法。明確合作共建和產業轉移園區的GDP、稅收分解核算比例，對三地在創新項目合作中投入的人才、技術、土地、資本等要素進行價值評估，根據要素貢獻大小確定項目收益分配方案，并通過稅收分成等形式實現發展成果共享；對于區域協同創新共建項目和科研成果的異地轉化項目，從其稅收收入中提取一定比例作為區域協同創新基金，為三地創新資源開發、創新成果應用及轉化提供金融支撐。五是建立健全市場準入、運行和監督機制。學習借鑒長三角地區先進經驗，統一京津冀地區市場監管部門的登記注冊服務事項清單，探索建立三地電子營業執照共享共用機制、推進外商投資企業登記信息共享機制；持續完善“一網通辦”平臺，推進線上線下政務服務能力提升，鼓勵三地自貿試驗區開展市場主體登記確認制改革、代位注銷、強制除名、強制注銷等改革試點，建立與普通注銷和簡易注銷登記制度相配套的市場主體退出機制。

（二）以“新空間”提升城市體系承載力，加快建設京津冀世界級城市群

“我國經濟由高速增長階段轉向高質量發展階段，對區域協調發展提出了新的要求。不能簡單要求各地區在經濟發展上達到同一水平，而是要根據各地區的條件，走合理分工、優化發展的路子。”［17］京津冀應進一步優化重大生產力布局，探索構建科學合理的城鎮體系，提高核心城市的輻射力和綜合承載力，加快形成組團式、都市圈、城市群等京津冀區域空間“骨架”，激發京津冀區域經濟活力。一是補齊都市圈“短板”。基于“中心城市+都市圈+城市群”理念，圍繞北京和天津兩大中心城市，加緊建設京雄保廊、津滄唐、石邢邯等都市圈，構建疏密有秩、功能互補、層級合理的“多中心+網絡化”城市體系，引導人口、產業等各類資源要素在城市群范圍內合理布局。二是完善都市圈的組團結構。借鑒“緊湊城市”“新城市主義”“精明增長”等城市發展理念，緊緊扭住空間布局、交通結構、生態環境、產業發展、歷史文脈五大關鍵要素，持續破解“大城市病”。北京在形成“生活圈”“功能圈”“產業圈”三個圈層布局的基礎上，應構筑“中心主城區—周邊新城—臨縣中心”的新型組團結構，強化區域服務與輻射帶動作用。天津在構建“1+N”天津都市圈的同時，應著力夯實區域發展的引擎地位，聯動唐山、廊坊、滄州等城市，優化環渤海開發建設格局。三是處理好雄安新區的“四對關系”。處理好雄安新區與北京主城區、城市副中心的關系，核心是北京非首都功能集中疏解與集中承載；處理好雄安新區與周邊多地的關系，核心是打造新增長極和發揮溢出效應；處理好雄安新區與河北省11個設區市的關系，核心是做到“舉全省之力打造”和“與其他地區均衡發展權”并重，包括與張北地區形成的河北新“兩翼”協同發展；處理好雄安新區與北京、天津的關系，核心是創新鏈分工與協同。四是加快經濟與科創廊道建設。充分利用交通干線、河流水系等地理空間帶來的要素集聚優勢，強化沿線區域經濟聯系與空間重組，重點沿京津、京雄（京保石）、濱唐滄干線，完善產業集群布局，加強基礎設施互聯互通，打造區域特色創新走廊、高新技術產業帶、臨海經濟發展帶等，以帶狀方式實現各城市、經濟集聚區聯結、協同發展。五是及早謀劃海空兩港航運對接。探索空港、海港一體化方案，依托京津冀的機場群、港口群，聯通京津冀三地自貿試驗區及創新集群，促進區域產業合理布局和轉型升級，加強海上通道與中蒙俄、新亞歐大陸橋走廊的互動聯系，深化與沿線國家的務實合作，加快建設國際物流中心和北方國際航運樞紐。

（三）以“新要素”支撐高水平創新，持續完善京津冀區域創新體系

習近平總書記指出，京津冀應“向改革創新要動力，發揮引領高質量發展的重要動力源作用。要集聚和利用高端創新資源，積極開展重大科技項目研發合作，打造我國自主創新的重要源頭和原始創新的主要策源地”［2］。京津冀應充分激發區域內勞動力、資本、技術等創新要素活力，形成引領全國、輻射周邊的創新發展戰略高地。一是做強區域創新重點支撐平臺。以通武廊、靜滄廊等地為突破口，推進中關村在津冀建設科技成果產業化基地；依托“自建+共建”與“共管+共享”作用路徑，高水平推進京津冀地區眾創空間和科技成果轉化基地等創新平臺的建設管理，加快北京新機場臨空經濟合作區、京冀曹妃甸協同發展示范區和渤海新區北京生物醫藥園等一批協同創新園區建設，助力三地實現協同創新常態化、創新資源配置市場化、創新產業適配化及區域創新效能最優化。二是建設多元化的京津冀創新聯合體。聚焦區域主導產業、戰略性新興產業中的關鍵核心技術，打造一批由創新型龍頭企業領頭的產業技術創新共同體。著力發展一批由平臺科技企業、產業互聯網平臺牽頭的創新共同體，建設一批創新街區、產業園區等公共科技創新服務平臺，鼓勵建立跨協會、跨聯盟、跨區域融合創新組織，打造開放的產業創新共同體，打造多主體全要素集聚的區域創新聯合體。三是謀劃增設京津雄創新特區。立足北京、天津和雄安新區的功能定位，以“一核、兩城、三帶”為基本骨架，構建以核心城市為支點、以交通干線為紐帶、以人才流動為抓手、以功能疏解為載體、以制度創新為重心的區域創新特區［18］，實行人才、資金、技術和數據的特殊監管政策，探索可復制可推廣的典型經驗。四是加快培育國家戰略科技力量。京津冀應著眼全國乃至全球創新版圖重構，構建以原始創新為基點的創新體系，統籌推動國家實驗室、國家重點實驗室、工程技術研究中心、省部共建國家重點實驗室建設，形成多層次的國家戰略科技力量。北京是整個京津冀地區創新驅動的源頭和主動力。在北京建設國際科技創新中心的同時，還應在天津和雄安新區構建完備的創新開發和應用體系［19］，推進北京科技創新成果向津冀就近轉移轉化。五是完善區域創新服務體系。建設一體化的技術交易服務體系，提升京津冀技術交易平臺的規范化水平和交易效率，推動中國國際技術轉移中心、北京中關村技術交易中心等在津冀布局，促進三地科技資源有序流動、優化配置和產業協同。完善便利化的科技金融服務體系，優化京津冀科技成果轉化創業投資基金、京津冀產業協同發展投資基金、京津冀產業結構調整引導基金等資本服務，引導社會資本有序進入科技投融資市場。提升高標準的研究開發服務體系，支持共建京津冀聯合攻關研究院，聚焦人工智能、生物醫藥和新能源汽車等重點產業需求，合作開展資源型產業可持續發展、戰略性新興產業關鍵技術研究，打造集研發與產業化于一體、企業化運作的新型科研機構，為三地產業轉型升級提供技術支撐和示范。探索構建京津冀知識產權服務業集聚區，在京津冀知識產權發展聯盟的基礎上，建立區域知識產權保護協作網、專利信息平臺和知識產權專家庫，支持京津等地服務機構在河北設立分支機構。六是打造區域創新生態系統。京津冀最大的資源是創新資源，最大的優勢是創新優勢。要堅持區域創新資源的“共享、共育、共引、共用”思路，利用新型舉國體制快速集聚和吸引科技資源與創新要素，以要素“濃度”提升促成創新溢出。提高企業、高校、科研院所、新型研發機構等多元主體和平臺的“高度”，不斷激活各類創新主體的“活躍度”和利益相關者“響應度”［18］，加速要素與資源的聚變及裂變，推動創新空間與物質空間的融合，以此來培植新動能成長壯大的“生態”［20］，增強經濟社會發展內生驅動力，構建高“四度”的京津冀國家技術創新中心。

（四）以“新引擎”驅動現代產業體系，增強區域產業鏈創新鏈能級

區域現代產業體系建設是京津冀協同發展的“基石”，區域產業一體化是京津冀協同發展的實質載體和根本支撐。應以“鏈式集群、分工推進、生態發展”為思路，堅持“有所為，有所不為”，著力破解瓶頸、突出重點、把握關鍵，推進京津冀產業鏈深度融合，提升區域產業基礎能力和產業鏈水平，夯實區域經濟增長根基，打造區域產業鏈競爭新優勢，形成南北均衡發展格局。一是創建世界級特色產業集群，發揮輻射帶動效應。搶抓“兩新一重”建設為產業復蘇升級帶來的重要機遇，拓展“強點、集群、組鏈、結網”的產業合作思路，發揮北京在世界級產業集群建設中的核心引領作用，以共建產業園區、未來科學城、創意園區等為載體，形成以智能制造、新一代信息技術、新能源、新材料、生物醫藥為主導的若干世界級產業鏈集群，最終形成“北京知識技術創新源—天津創新轉化基地—河北先進制造基地”的產業一體化網絡架構。二是引導優勢產業“延鏈聚帶”，提升產業整體實力。以產業轉移精準化、產業承接集聚化和平臺建設專業化為導向，以規劃、項目、企業、載體、政策五個方面為重點，在工業和信息化部“1555N”產業布局的基礎上，沿現有、在建和規劃的多條高速公路和高鐵干線，加快打造多條從研發、制造到服務的特色鮮明、競爭力強、具有世界影響力的產業鏈，引導優質資源、要素和項目“入鏈”“進群”“成帶”，推動京津走廊、京廣線、京九線、沿渤海西岸產業帶協同發展，著力建設京津冀新一代信息技術產業帶、中國北方高端裝備制造產業帶、京津冀大數據產業帶、京津冀新能源產業帶、環渤海石油海洋化工產業帶、環京津商務休閑旅游產業帶等。三是推動產業要素融合發展，夯實跨區域產業生態基礎。發揮“鏈長制”作用，重點抓好“鏈主”企業、園區、平臺、人才、項目和專項基金六大產業要素，構建“研發設計—孵化轉化—生產制造—物流配送—消費服務”良性循環的產業生態、區域生態和創新生態。探索京津冀跨區域產業“鏈長制”，由三地政府主要領導共同擔任重點產業鏈的“鏈長”，共同成立工作專班，制定產業鏈工作方案；建立重點產業“鏈主”企業庫，培育“鏈主”企業。以“以園構鏈、以鏈建園”為發展思路，充分利用高新區、自貿試驗區等的優惠政策，完善以“2+4+46+N”為代表的京津冀協同發展合作平臺，聯合上下游企業組建產業技術聯盟，帶動上下游中小企業融通發展。四是塑造數字經濟新動能，助推新舊動能轉換。完善京津冀數字經濟發展頂層設計，明晰三地數字產業定位和區域重點數字產業分工，充分發揮專家領軍人物及優勢平臺的創新優勢，加速數字產業化和產業數字化部門的協同合作。加強京津冀人工智能、物聯網和工業互聯網等新興基礎設施建設，提升區域工業互聯網平臺的技術創新能力和服務能力，推動信息技術成果深度賦能傳統產業。加快推進“東數西算”工程，緊扣“場景牽引、應用為王”這一關鍵，有效激發數據要素創新活力，著力破解數字經濟發展中的薄弱點、脫節點、梗阻點，建設數字經濟新生態，培育數字經濟新增長點。五是厚植現代化產業體系“新根基”，實現產業基礎高級化。搶抓“兩新一重”建設機遇，高水平推進以5G等新一代網絡基礎設施為主的“新網絡”建設、以人工智能等一體化融合基礎設施為主的“新平臺”建設、以智能化終端基礎設施為主的“新終端”建設，盡快完善社會治理和民生保障的“新服務”布局，著力創造新供給、激發新需求、培育新動能，打造經濟高質量發展新引擎。

（五）以“高品質”匯聚城市競爭力，縱深推動京津冀公共服務互惠共享

提供高品質的基本公共服務是有序疏解北京非首都功能的重要前提和京津冀協同發展的本質要求。應“堅持以人民為中心，促進基本公共服務共建共享”［2］，遵循“便捷高效—同城普惠—優質共享”的時序和步驟，推動京津優質公共服務資源向區域內特別是河北延伸，加快補齊區域內基本公共服務均等化“短板”，把增進人民福祉、促進人的全面發展落到實處。一是構筑多層次的綜合交通網絡體系，暢通共同富裕“經脈”。在加速打造京津冀交通一體化“一張圖”的基礎上，堅持“區內強點、省市域結網、域外暢通”的發展思路，持續推進“軌道上的京津冀”、互聯互通公路網、世界一流港口群、世界級機場群建設，建成一批標志性工程，形成城區內綜合交通樞紐、轄區內“城市軌道+城市公交”與轄區外“高速公路+城際鐵路+省市域（郊）鐵路+干線鐵路”等多層嵌套的綜合交通網絡體系。在推進京津、京雄兩條產業帶沿線的高速、國道等交通“大動脈”建設的同時，加強與市郊鐵路和公路的無縫連接，疏通省道及次級公路的“毛細血管”；通過交通網絡建設有效銜接各級各類產業園區、科技城等，服務新增長極、新經濟區、新城鎮建設發展。提升交通軟件服務質量和水平，積極實施區域交通服務信息化、智能化。二是構建便捷高效的公共服務合作和政策銜接機制。落實京津冀教育、醫療、衛生、文化等公共服務合作機制，探索完善工傷、養老、失業、醫療等各類保險的異地管理和直接結算辦法。制定跨省市就業人才的醫療、住房、養老、科研等綜合性保障政策。加強大運河、海河沿線等地文化資源保護、傳承和利用合作，推動形成具有京津冀區域特色的文化體系。三是推動教育與醫療資源同城普惠化布局。推進京津冀教育聯盟及京津冀職業教育對接產業服務平臺建設。強化京津冀區域公共衛生合作，健全重大疫情、突發公共衛生事件聯防聯控和應急救援機制，推動建立京津冀區域性急救醫療網絡體系。四是加快京津冀高品質公共服務共享。推動京津冀區域養老標準一體化工作，加快三地異地養老服務平臺建設。鼓勵河北與京津開展醫聯體、校際聯盟、委托管理等醫療領域合作，逐步提升醫療基本公共服務保障水平。深化三地文化事業合作，探索建立京津冀美術館、博物館、圖書館和群眾文化場館等機構聯盟，健全京津冀優質公共文化服務跨區域供給體系，促進京津冀公共服務優質發展。

（六）以“新治理”強化首善之區地位，做生態環境治理的善治之地

生態環境協同治理是京津冀協同發展的內在要求。習近平總書記把生態文明建設擺在突出位置，其作出的“堅持人與自然和諧共生”“綠水青山就是金山銀山”“良好生態環境是最普惠的民生福祉”等重要論述，為新時代推進生態文明建設指明了方向。京津冀應以改善生態環境質量為核心，實現生態環境高品質發展。一是創新聯防聯控方式方法。以基本消除重污染天氣為目標，堅持“算大賬、算長遠賬、算整體賬、算綜合賬”，繼續強化大氣污染協同治理，完善應急聯動長效機制，以統一標準、統一政策突出對污染產生和排放的環境規制。堅持把綠色發展作為重點領域，在京津冀水源涵養區、永定河流域等地探索建立濕地生態效益補償制度，協調各參與主體的合理利益，提升京津冀三地應對突發水環境事件的協同指揮與處置能力，推動京津冀區域建成全國生態保護與修復樣板。二是著力構建生態共建共享機制。建立京津冀生態共建共享協商制度，協調處理區域生態建設等相關問題。共建京津冀生態共建共享大數據中心，形成生態資源信息共享機制。探索建立京津冀區域生態旅游產品市場，構建“健康資源—健康生態產品—生態資產價值”轉化機制，創造更多優質生態產品，讓生態優勢變為發展優勢。加快構建生態足跡下的生態補償機制，客觀定量測算出三地的生態補償標準及支付順序，實現京津冀生態系統服務方式的優化提升。以生態補償為導向，構建橫向轉移支付補充縱向轉移支付的制度模式。三是探索以生態環境為導向的“EOD”開發模式。將生態引領貫穿于新城開發建設和城市更新規劃、運營的全過程，從生態環境、產業結構、基礎設施、城市布局等方面綜合考慮，完善城市綠地系統布局，加強公園、游園、道路綠化、生態隔離帶和綠道綠廊建設，注重留白，為子孫后代留有空間，促進人與自然和諧共生。全面統籌山水林田湖草系統治理，進一步樹牢“上游意識”、扛起“上游責任”，持續推動京津冀生態屏障質量提升。四是啟動重大生態修復工程。開展生態保護和修復，強化環境建設和治理，是黨中央為推動生態文明建設作出的重要部署。習近平總書記強調，“生態環境保護是功在當代、利在千秋的事業”［21］。應繼續推進永定河、灤河、北運河綜合治理和生態修復，加快推進白洋淀、南大港、七里海、團泊湖等大型生態修復工程、水生態環境治理工程，建立多源共濟的水源保障系統；開展海灣整治修復、生態廊道和岸灘修復等工程；深入推進“三北”及沿海防護林等重點工程，建設“兩環三沿”生態綠廊；建成海洋環境應急庫，實現海洋生物資源數據動態管理；深入推進京津冀各類自然保護地整合工作，構建環首都國家公園體系，全力打造京津冀環首都生態屏障。五是錨定“雙碳”目標，加快形成綠色生產方式。要從根本上突破經濟結構、能源結構、產業結構轉型升級的“瓶頸”，堅持“全國統籌、節約優先、雙輪驅動、內外暢通、防范風險”的原則，充分發揮我國的獨特優勢，加快形成綠色生態型的產業結構、生產方式、生活方式、空間格局，在可再生能源、綠色制造等綠色低碳產業領域形成新增長點，有效提升區域碳匯能力，全面增強經濟發展綠色動能。

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