地方政府水環境治理的協同機制及實現條件

摘 要：水環境治理是對環境外部性偏差進行干預的一種方式，也是國家治理體系與治理能力現代化建設的重要內容。地方政府承擔著區域水環境治理的基本職責，在應對復雜性環境問題與自我創新導向的協同變遷過程中，形成了常規協同與動員協同、專項協同與整體協同、縱橫協同與內外協同、結構協同與程序協同等不同類型的協同治理機制。本文結合SX縣水環境治理實踐，具體研究水環境協同治理機制的生成條件、運行邏輯和基本特點。在此基礎上，將水環境治理協同機制有效運轉的基本條件歸納為價值引導、公眾參與、制度統協和技術支持等方面。

關鍵詞：水環境治理;地方政府;協同機制;協同條件

中圖分類號：D922.6;F323.22? 文獻標志碼：A 文章編號：1009-9107（2023）02-0127-11

收稿日期：2022-08-26DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2023.02.14

基金項目：浙江省哲學社會科學重點項目（21WH70098-11Z）

作者簡介：魯先鋒，男，浙江農林大學文法學院副教授，碩士生導師，浙江省“兩山”理念（生態文明）研究智庫聯盟成員單位浙江農林大學浙江省鄉村振興研究院研究人員，主要研究方向為公共政策與公共管理。

引 言

環境治理問題是人們對生產生活過程中所產生的環境外部性偏差進行干預的一種方式。黨的十九大報告提出，必須樹立和踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，要統籌山水林田湖草系統治理。我國“十四五”規劃也提出，要打好污染防治攻堅戰，加強大江大河和重要湖泊濕地生態保護治理。依據《水污染防治法》和《關于全面推行河長制的意見》等相關規定，縣級以上地方政府以及職能部門在各自的職責范圍內承擔著水污染防治監督管理職責，包括制定標準與規劃、監督管理、監測防治、事故處理等具體內容，也包括河流治理中的組織協調、信息共享和考核問責、跨行政區域的河湖管理、上下游和左右岸聯防聯控等基本要求。

基于“理念-職能-手段”的水環境治理的基本路徑體現在兩個方面。一方面，建立在科層體系和專業分工基礎上的政府組織在執行政策的理念和保障政府各層次、各部門的認知和行為一致性方面具有引導和統籌功能。另一方面，水環境治理的復雜性和系統性又使政府治理合作存在著潛在的挑戰，即使行政體系總體目標與環境治理目標一致也無法消除科層治理的統一性與碎片化治理之間的張力。希望通過等級制和各成員的職責安排使所需要的協調度在某種程度上得到改善，但除極少數成功外，大部分被視為不是令人滿意的解決方案^［1］。

依賴政府組織的水環境協同治理的前提在于需要考慮三點：一是面對水環境治理問題的復雜性與政府的“條塊分割”所導致的治理困境，需要采取契合整體性政府目標的方式對治理過程的具體目標、政策工具和組織機構進行協作安排。從污染源看，需要以問題為導向，構建與農業、工業和生活等多種污染源相對應的多樣化治理網絡;從治理邊界看，需要以整體性治理為導向，減少或消除水環境治理中跨區域、跨層次、跨部門的分割。二是水環境治理的主體協同有益于推動環境治理目標的實現，即相對于無協同而言，協同行為存在價值方面的比較優勢，“通過一起工作而非獨立行事來增加公共價值”^［2］。盡管這種價值比較與評判還存在一定的模糊性，如增加糧食產量所帶來的一定程度的化肥、農藥的農業污染是否可以接受？但通過協同來解決問題或提高治理效果已逐漸成為一種共識。三是政府協同具備可實現的基本條件。在現有生產力水平下，通過技術變革和制度創新達到協同效果比單純通過增加資源投入得以維持的一種良好狀態更具有發展前景。技術變革是指通過大數據分享、檢測反饋、智慧聯動等方式實現多方參與水環境治理的便利性、有效性。制度創新是通過“河長制”、區域合作協定等制度設定來改變科層制固有的分界管理的不經濟，消除區域政策壁壘，推進水環境治理的一體化。

組織層級之間、組織部門之間以及組織內外之間的多向度協同方式體現了水環境治理的多重邏輯，其研究需要關注三個方面問題：一是水環境治理協同機制的基本類型有哪些以及相互關系如何？二是在地方治理場域下水環境協同治理機制的運行過程和基本特點是什么？三是水環境治理協同機制有效運行需要哪些支持性條件？這些問題也是本文研究的主要內容。

一、水環境協同治理的理論依據及機制類型

（一）協同理論與水環境協同治理

早期協同理論的倡導者哈肯認為，系統中包含的大量子系統在序參量的影響下，經過非線性的相互作用，推動系統形成自組織結構和新的有序狀態^［3］。系統的復雜性決定了協同的必要性，認知和理解復雜社會網絡系統所具有的小世界、無標度、擇優連接、魯棒性（穩健性）、脆弱性和社團結構等復雜性特征，是推進協同機制和制度創新的基礎^［4］。協同也是一種結構狀態，即通過協同治理減少組織的冗余、斷層、不連貫等問題，這里“冗余”是指兩個以上組織或部門執行相同任務;“斷層”是沒有組織或部門來承擔一個必要的任務;“不連貫”是相同客戶的政策存在沖突的目標和要求^［5］。從多主體間的不協同狀態向協同狀態的進階變化，需要多種涉入因素，使得各主體擺脫自我為中心的行為慣性和價值認知，形成共同的行為邏輯和價值觀。這些因素包括具有處理和協同的權威、能力的供給、知識的生產、共同利益框架、公民社會參與等五個方面^［6］。詹寧斯認為成功的協作取決于領導能力、立法的批準、多個項目的價值、協作的努力程度^［7］。這些觀點的共同之處在于強調復雜系統的有序改進受到多方面因素的影響，且需要通過這些因素創造一個有益于協同的環境，并以此來影響主體行為，達到協同目標。

水環境協同治理是協同規律在特定領域的具體表現。以水環境治理為導向的協同不僅關注污染問題本身，還以此為牽引進行治理資源的配置、改善組織治理效果，實現整體性治理目標。有學者認為我國環境治理的困境是因為環境治理體制的不完善、跨部門治理主體間信息共享與協同性較差，從而導致上下協同失范、左右統協無力。同時也受到各種因素的影響，政府、企業、社會力量等主體并沒有發揮應有的作用^［8］。現有協同治理的路徑仍強調科層體系的優化以及社會參與的必要性，突出政府層級的整合、政府部門的整合、政府與私人部門之間的整合^［9］。基于此，水環境合作治理也應該關注科層型合作治理、契約型合作治理、網絡型合作治理三種基本模式^［10］。

（二）水環境協同治理機制的主要類型

綜合學界的研究，水環境治理過程的協同機制主要有以下幾種。

1.常規協同與動員協同。環境政策執行的常規模式與動員模式本質上仍屬于政府應對不同情境問題的慣用工作方式，并不是明顯的環境治理創新模式。在常態情境下，上下級環境主管部門之間可以依據一般程序來落實和推進環保政策，但由于時間資源和危機事件，上級可以通過高度動員壓力使上下級部門緊密地捆綁在一起，上下級之間的談判空間也被大大壓縮了^［11］。與中央政府非常態性集中治水方式不同，地方主官治水是政府執行公共職能的日常行為^［12］，政策執行者很少有機會去行使自由裁量權^［13］。與常規協同不同，動員模式存在的前提是：這類問題對群體的利益產生重大影響，政府不得不作出回應，如果不處理或處理不當會出現人員傷亡、財產損失、秩序混亂等重大后果，或者這類問題不是頻發的，不足以建立常設機構或無法維持動員狀態下的龐大資源配置。動員模式向常規模式轉化的客觀條件在于頻發的環境治理問題可以誘導形成長效的治理機制，如太湖領域的污染事件頻頻發生，一次次動員式的應對處理無法形成穩定的協同治理效果，最終推動了“河長制”治理模式的形成。20世紀70年代，水體污染導致的官廳水庫死魚事件引發了社會的廣泛關注^［14］，應對此類環境治理問題的特殊治理行動逐漸向處理常態性任務的組織治理結構變遷。由此產生了跨省市河流協同管理的官廳水系水源保護領導小組和新中國第一個水庫流域性地方性法規《官廳水系水源保護管理辦法》，為后來區域協同治理環境問題提供了有益的借鑒。

2.專項協同與整體協同。在水環境治理中，“專項治理主體-專項治理任務”之間的互配邏輯存在沖突的可能。以組織為中心的專項治理方式強調由“組織”到“問題”的治理邏輯，通過機構設立、人員配備、資金支持、職能考核、規范運作來解決環境污染問題，但機構的擴張又造成了組織碎片化和職能交叉問題。《水污染防治法》規定，縣級以上人民政府環境保護主管部門對水污染防治實施統一監督管理，具體治理職能分散在其他政府部門。例如：環境主管部門擁有水質監測、污染監督和處罰的職權;水利部門負責水利工程建設管理、水資源管理等事項;交通主管部門的海事管理機構涉及船舶污染水域的監督管理;而排污的工廠建設又涉及發改、國土、規劃等部門的分工管理。在科層組織體系中，專項治理越到基層越具有明顯的地域分割問題。一條河流經常流經多個行政區域，其中某段受到污染，就會導致整體治理的失敗。相反，以問題為中心的治理方式強調整體性治理，需要政府內部各層級、部門之間圍繞污染治理問題進行組織重塑以及政府與社會的治理網絡構建。以“河長制”為例，包括三種途徑。一是基于專項任務治理的地域范圍，“河長制”賦予了科層體制環境治理的彈性空間。一個省域內的河流治理職責可以委任一個省級領導擔任，各市縣可以分設負責河段治理的下屬河長，但受制于省級河長的統一協調。跨越數省的重要河流由國務院相關部門管理和監督，或者成立負責治理河流整體流域的專門委員會，以此協調各行政區之間關系。如黃河水利委員會是代表水利部在黃河流域九省區以及新疆、青海、甘肅、內蒙古四省區內陸河區域內行使組織、協調、監督、指導、管理、開發等職責。這種協同的邏輯是將相關的部門或組織置于單一的組織環境之中而獲得整體治理效應^［15］。二是基于專項治理的業務范圍，擴大政府內部橫向協同的綜合性和權威性。面對專項治理的不完全性，設置跨越各職能部門之上的綜合功能的“河長”，并由行政區域主要領導擔任。三是基于專項任務治理的復雜性，強化政府與社會組織的合作。“河長制”本質上仍然發揮了政府環境治理中心的作用，但政府面對復雜的治理，也存在失靈的可能，如政府權力擴張、成本的增加、效率的降低等。此時，公眾以某種形式參與可以彌補“河長制”實施的社會動員不足與治理成本偏高、短暫化與形式化、合法性與有效性不足等弊端^［16］。

3.縱橫協同與內外協同。依據水環境治理的主體類型和參與度，具體可以分為科層發包型協作、適應調整型協作、市場契約型協作和多元參與型協作四種治理類型^［17］。總體上，以政府為中心的、以情境變遷為依據的水環境協同治理關系可以分為三個維度。一是科層體系內的縱向協同機制，強調中央與地方、上級與下級之間形成的合法性、權威性、強制性的協同關系，可以通過考核激勵和人事任命等方式來強化上下協同的效果。二是科層體系內部的橫向協同機制，包括政府組織內部各部門之間的橫向協同和流域單元中的府際協作。前者一般是分管領導推動下政府部門合作，后者是在上級機關引導下或自主協商基礎上所形成的政府之間的合作形式，需要建立一個跨部門委員會或其他多主體參與的平等協商平臺。三是指政府與公眾共同參與的協同機制。在公民治理的時代，需要重新界定公民的角色，并要求“公民對自己社區的未來承擔更大的責任”，推動“從政府服務的被動消費者變為社區治理的主動參與者”^［18］。公民參與水資源管理的直接效益在于提高決策效率、增加政策合法性、提高決策實施效率、增加決策過程的透明度、得到利益相關者的經驗和知識幫助，間接效益在于調動公民積極性、鼓勵社會各界相互學習、增強社會環保意識^［19］。

4.結構協同與程序協同。結構性協同主要包括縱向的、以權威為基礎的協調機構和分管領導的協同以及橫向的、以共識為基礎的跨部門協同組織;程序性協同主要包括“程序性安排”“配套技術”^［20］。結構性協同偏重于組織體制、權責體系等安排，一般有清晰的結構性框架，包括組織設立、職能分工、組織關系以及職務關系等內容，也有相關的管理、考核等規范制度要求，具有明確性、規范性、穩定性等特點。有些松散的或非正式的組織，如“部際聯席會議”“水污染治理指揮部”“水污染防治領導小組”，運作過程缺乏穩定性和規范性。程序性協同體現動態性、過程性、規則性的流程安排，由于程序是具體的、細瑣的、變動的，甚至是隱形的，難以進行系統化分析，往往是協同創新優先突破的環節。水環境治理的結構性協同與程序性協同的良性互動是提升協同效果的必要保證，如“河長制”創新有待于建立治理體制與治理機制有效融合的“雙向激活”機制^［21］（見表1）。

綜上所述，水環境協同機制的多元類型體現了環境治理問題的復雜性，涉及不同區域、不同層級、不同時間的各種因素整合，需要組織之間或組織內部各部門之間建構某種合作聯系。由于環境治理問題所依賴的情境因素是復雜的、多變的，組織之間的聯結可以避免組織與制度陷入自身靜止和模式化陷阱。我們承認，組織的適應性變革一直存在的，但這種變革的限度在于無法趕上實踐情境的易變性。組織所面臨的選擇只能有兩種。（1）以不變應對萬變，保持組織自身的運行邏輯和慣性。在不突破組織界域的前提下，通過技術改進和治理方法更新，激發組織的潛在能量，提高治理效能。（2）以組織協同來適應環境變遷。這是在組織內部無法挖潛的情況下，只有通過組織之間的某種合作，實現組織的外延式擴張。無論是采用哪一種協同機制，其合理性的前提在于這種協同所帶來的治理效果的增加。初始的組織設計都有明確的任務導向，不同部門負責不同的業務內容。如果這種專業化的分工解決了治理問題，就不再需要跨組織（部門）協同了。隨著治理問題的復雜化，組織自身也出現了復雜化，有些事項被分配在不同的部門，不同部門的介入并沒有發生1+1>1的效果，相反，往往陷入相互推諉的困境。協同治理就是解決這種張力，追求單一部門無法達到的治理效果。

二、SX縣水環境協同治理的實踐

本文選取安徽省SX縣水環境治理的三個典型案例，分析水環境協同治理過程的類型和特點，在此基礎上探究我國水環境協同治理的一般性規律。SX縣地處平原地帶，年降水量895.6毫米，域內河流廣布，河流治理難度較大。SX縣水環境治理的挑戰主要表現在三個方面。一是域內跨界河流較多，有些河流污染物源于上游其他地區，增加了協調治理的難度。二是農村地區戶用旱廁無序分布，村內臭水溝、汪塘等水體缺乏治理，污染源點分散廣布，生活污水監管難度大。三是當地屬于平原地帶，海拔20米以下的平原面積占總面積的90.9％，是我國重要的商品糧基地。農業生產中存在山芋打粉、畜禽養殖等傳統的生產方式，造成了生產污水問題。從經濟發展看，2014年之前，SX縣由于財政資金限制，農村地區人居環境建設相對滯后。2014-2018年，SX縣積極利用脫貧攻堅機遇期，加大農村人居環境建設。SX縣農村環境建設與治理得到中央和上級部門的肯定。2018年SX縣人居環境整治工作經驗在全國推廣交流，獲得全國畜禽糞污資源化利用試點縣、全省農村人居環境整治三年行動示范縣、全省美麗鄉村整縣推進試點縣等榮譽稱號。SX縣水環境治理的協同機制創新主要體現在三個方面本文如無特殊注明，所引用材料均來自筆者在SX縣的調研資料。。

（一）跨界河流聯防聯治

SX縣地處兩省五縣交界地帶，與本市的LB縣、BA市的WH縣以及江蘇省的SH縣、SN縣接壤，L河、X河、B河、T河、O河等多條河流流經縣域。SX縣跨界河流治理的合作機制主要包括市、縣兩個層級，前者是SX縣所在的SZ市與鄰界的BA市之間的合作，后者是SX縣與上下游的LB縣、WH縣、GZ縣、SH縣之間的合作，而鄰省之間的跨界合作相對滯后。2016年SZ市與BA市簽訂了跨界河流水污染聯防聯控合作協議，具體內容涉及四個支持性機制。一是定期磋商機制。建立定期聯席會商制度，市級政府每年召開兩次聯席會議，縣區政府每年召開四次聯席會議，實現跨界河流水質、閘壩運行、漁業養殖等交流協商。二是聯合監測、預警與監督機制。每年兩市組織環保、水利、漁業等部門進行聯合檢查，向社會公布檢查結果和整治計劃。三是跨界環境污染糾紛協調處理機制。開展應急聯動、養殖水域區域劃定、跨界水污染聯合調查、侵權責任追究等活動。四是信息共享機制。包括重點河流監控和檢測、信息共享等。

從治理特點看，由于河流污染的外源性導致污染地區與治理地區的錯位，只能通過跨界協商合作機制來解決河流治理碎片化問題。這種橫向合作機制體現了治理經驗積累和共識提升的漸進過程。2009年，BA市與SZ市已經簽署了跨界河流聯防聯控的框架協議。直到2016年簽訂跨界合作協議后，兩地合作才取得了實質性的進展。2018年12月、2019年1月、2019年2月兩市又開展了三次協商，進一步完善了合作內容。

為提升協商效果，在市級協商機制的基礎上，兩市沿著向上、向下的層級持續推進協商體系化建設。有些時候，地方政府之間因利益沖突而陷入協商無果的困境，這就需要更高層次政府的介入來提升跨界協同的效果。2021年6月，安徽省生態環境廳水生態環境處、生態環境監測處、生態環境保護綜合行政執法局、生態環境監測中心等省級相關部門參加了SZ市、BA市、HB市的聯防聯控會議，以解決市縣級跨界合作問題。

有些方面，跨界合作機制的下行和細化，增加了跨界合作的標準化、精細化和程序化，有利于推動動員協同向常規協同、結構協同和程序協同的變化。在我國，縣級政府扮演著十分重要的角色，在環境治理方面具有較大自主權，沒有縣級政府的積極參與，市級協同機制難以產生實際效果。SZ市與BA市召開的跨界河流水污染聯防聯控聯席會議均要求相關縣市的分管領導和環保、水利、漁業等部門的負責人參加會議協商，并規定SX縣、LB縣、GZ縣、WH縣每年每季度至少召開一次聯席會議，聯合開展環保、水利、漁業部門檢查，并向兩市環委辦報告。在縣級以下，SX縣建立了縣、鄉、村三級河長體系，縣級總河長由縣委縣政府主要負責人擔任，副總河長由縣委副書記和縣委常委、常務副縣長擔任，河流經過的鄉鎮、村組分別設立鄉鎮河長、村河段長。形成了以權威為基礎的層級協調與以協商為基礎的府際協調、部門協調相結合的河長會議制度（見圖1）。

隨著環境治理的推進，安徽省跨界聯防聯控的主體范圍也從原來的SZ市、BA市擴展到HB市、BZ市、HN市和CZ市等相鄰城市，區域內主要的干支流全部被納入聯防聯控機制范圍。在此基礎上，2021年WH縣、MG市和SH縣共同建立了跨省河湖聯防聯控聯治的“聯合河長制”機制。SX縣跨界河流治理有益啟示有五點：一是科層體系內部的縱橫協同機制發揮著積極作用，SX縣跨界河流環境治理的協同主體主要存在安徽省下屬的市、縣級地方政府之間，遵循自上而下的邏輯。即使江蘇省處于河流的下游，直接受到上級安徽省河流治理狀況的影響，但兩省以及下屬市縣之間的合作很少。二是協同機制既是理性設計過程，也是實踐探究過程。如SZ市與BA市合作經過2009年、2016年、2018年和2019年多次磋商，逐漸趨于完善。這種平等的協商合作機制有利于發揮利益雙贏、知識學習和共識達成的功能。三是跨界河流協商是由環境治理專項任務為導向的協作過程，沿河上下游地區圍繞共同的治理問題進行合作，這種專項協同對整體協同的影響既依賴于原有的科層體制，又圍繞治理任務重構了協同關系。如SZ市、BA市構建市際協同關系后，又向縣級及以下層級延伸，使協同區域關系體系化。四是跨界河流協同以協議的形式明確主體之間合作的內容，更多地注重于程序性協同，而缺乏建立流域治理委員會之類的合作組織。五是這種協同機制依賴于政府的縱橫體系，公眾與市場參與的內外協同作用不夠明顯。盡管有些地方跨界水權交易^［22］、生態補償機制^［23］等方面已經取得了實際成效，但區域之間的生態互補機制無法完全依賴于市場自主方式來實現。無論是下游對上游環保行為的補償，還是上游因排污行為對下游經濟損失的賠償都不得不依賴于政府協商機制，且河流污染和生態補償的識別、評估、補償標準還存在模糊和爭議，有時需要專業評估機構和上級政府的介入。

（二）農村生活污水治理

SX縣采取了多種措施來應對農村生活污染問題。一是加強規劃和資金投入，改善環境設施。制定縣域農村生活污水治理規劃、污水處理設施規劃及配套管網系統建設規劃。2018-2020年，每年完成1.8萬戶以上自然村衛生廁所改造。2019年以來共清理村內塘溝2 075個，14個鄉鎮污水處理廠全部投入運行，實現農村生活污水治理全覆蓋。二是采用自上而下的行政動員模式，推動生態環境整體性變遷。行政動員依賴于龐大的動員體系，通過組建農村環境“三大革命”專業隊，形成“橫向到邊、縱向到底”的壓力傳導機制和縣、片、鄉、村、組五級網格化管理，明確工作職責，實行績效考核和獎懲機制。行政動員一般以專項任務為主，賦以簡單明了的名稱，如集中開展“三清四拆”“三大革命”“五清一改”“六注重六引領”“六化”“六覆蓋”等運動式治理，并通過“大督查”“回頭看”等活動來保障治理效果。

SX縣行政動員的一個顯著特點是將行政性整合與內外整合有機統一起來。在行政體制內部，成立了由書記、縣長任組長的領導小組，建立農村環境“三大革命”聯席會議制度，使政府各部門、各層級形成一個行動整體，統一行動步驟。在政府與社會之間，通過發動群眾精英，形成帶動效果。在日常治理中，每個村組建以“五老”“鄉賢”“村民理事會”及熱愛環境的志愿者為主體的環境治理突擊隊;在集中大規模整治中，以鄉鎮為單位，組織千人環境整治突擊隊，形成聲勢浩大的環境整治社會氛圍。內外協同需要公眾的主動參與，通過黨政領導、組織發動、政策宣講、媒體宣傳、示范帶動等方式來激發農民主體參與熱情（見圖2）。一位老大爺在旱廁改造初期，對廁所改造政策產生抵觸情緒：“俺都活大半輩子了，‘一個土坑兩塊磚，三尺土墻圍四邊不是照樣上茅廁嗎？還改什么改啊！”后來，大爺目睹旱廁改造效果，主動要求政府去整改，“同志，能不能幫俺家的廁所也改成俺鄰居家的那樣，俺看那樣的廁所怪好”^［24］。

行政動員式協同的優點是在黨和政府的統一領導下，通過群眾組織發動居民，能夠短期內調動群眾積極性，可以對數量眾多、治理反復的環境問題進行集中治理。其缺點是治理效果難以持久，需要強大的人力、物力資源支持，在結構協同和程序協同方面難以形成常規化的模式。此外，驟雨式的治理過程可能造成專項治理與整體治理的不恰配，如有些地方公共廁所改建與排污管網建設不配套，使公共廁所改造出現了“中看不中用”的窘態。動員協同的效果依賴于黨政領導、示范帶動等多種動員策略的采用，同時還需要規劃、資金、政策協同、市場化經營等多種保障支持。如SX縣以鄉村規劃為引領，加大資金支持，推進無害化廁所的規劃、配建，與農民新建住房、危房改造、災后重建、易地扶貧搬遷、美麗鄉村建設等項目協同發展。通過契約和公私合作關系，推進政府與市場主體在改水改廁一體化治理、鎮村污水處理廠運營管理等方面的合作。通過閑置汪塘發包等方式增加村集體經濟收入，減少水體再污染。

（三）農業生產污水治理

SX縣為解決山芋打粉的水污染問題，成立了山芋打粉污染治理工作指揮部，由縣委書記、縣長擔任領導，縣紀委監委、縣委組織部、縣委宣傳部、縣水利局、縣農業農村局等18個政府部門為成員，各鄉鎮黨委、政府按照“屬地管理、源頭管控”，承擔山芋打粉監管的主體責任。為防止畜禽養殖重點流域水體的污染，SX縣共關閉拆除畜禽規模養殖場572家，拆除養殖戶16 400戶，拆除養殖圈舍155.3萬平米。

從治理特點看，SX縣開展的山芋打粉和畜禽養殖等方面的治理仍然具有較強的動員性和專項協同的特點（見圖3）。通過黨政同責、一把手統協、屬地管理、政策宣傳，構建“1+X”的協同體系，突出政府整體性治理、政策執行權威和監督考核責任的特點。同時，根據每一種治理任務的需要，采用適當的差異化的治理策略，如山芋打粉強調行為監督為主，而畜禽養殖強調規范管理和程序理性。SX縣依據河流治理實際，劃定畜禽養殖禁養區、限養區，依法依規搬遷拆除禁養區內畜禽圈舍，由鄉鎮村統一組織實施拆除工作，縣財政給予每村10萬元補助。這種以“領導小組”“指揮部”形式的動員式協同具有明確的任務指向，當任務完成之后，協同組織便終止。這類協同也體現了較強的領導意志，如果地方主政官員發生職務變動，動員機制也會隨之發生變化。與之不同，隨著實踐的推進，有些工作逐漸成為地方政府常態的工作范圍，甚至成為政府基本職能內容，這時暫時的組織溝通機制便逐漸轉化為相對穩定的結構協同和程序協同。專項協同可以通過設計，發揮整體協同的效果。SX縣將山芋打粉污染防治與產業轉型相結合，引導調整山芋品種結構，建設規模化、標準化專用型山芋生產基地。推進污水防治與畜禽糞污資源化利用有機結合，引導養殖戶開展“退出散養、退出庭院、退出村莊，進入規模養殖場、進入標準化養殖小區、進入品牌企業”的“三退三進”活動，實現綠色養殖和轉型發展。

三、水環境治理協同機制有效運行的條件

環境協同機制的價值在于協同治理手段比傳統處理方法更具有環境治理的優替性。協同機制對于協同如何運轉和達到什么樣的后果具有一定的闡釋力，但無論是學界的研究，還是實踐的創新，很難尋求某一種能夠適應各種情境的普適性模式。因此探究治理協同機制的有效性離不開具體的治理情境和支持條件。推進水環境治理協同機制的條件可歸納為價值因素、制度因素、公眾因素和技術因素。其中價值引導主要為了消除協同主體之間的思想分歧，是形成一致性行為輸出的共識基礎。制度因素是通過政策寓含的規范、資金、考核、獎懲等資源配置對協同主體產生影響，推動其向理性的目標邁進。與價值的內在驅動不同，制度因素更多地強調協同行為的外部激勵。公眾參與是協同的主體條件，既是動員協同的顯要特征，也是推動科層體系內部協同向內外協同轉變的重要力量。技術因素是實現信息溝通、思想共識、合作行為的必要支撐，具有工具性特點。

（一）價值引導

不同于支撐組織活動的人、財、物等資源配置或者法律制度對組織行為的外在約束，價值引導是通過組織成員的認知和共識的內在機制使人的行為發生變化。一個組織之中，價值分歧越多，組織成員的行為偏差的可能性越大，協同效應就越低。反之，當組織被某一主流價值所駕馭，組織成員的目標和行為自然存在向心力，組織協同行為便具備了協同的基礎。同樣，在共同場域下的多元組織環境中，具有“代理型政權經營者”“謀利型政權經營者”雙重角色的地方政府^［25］與代表整體利益的中央政府之間的關系連接、地方政府“搭便車”心理與區域合作的“共利”目標之間的融合^［26］都會產生生態治理的不確定性。影響協同的價值或源自于組織自身文化，或源于組織外部環境的影響。以水環境治理為責任的政府組織體系中，政府組織的協同行為受制于政府的價值文化體系，并成為政府內部協同和地方政府組織之間協同的價值基礎。

在我國，黨在社會主義核心價值觀的培育和宣傳方面發揮著主導作用，并以法定形式上升為國家層面的法律制度、文化和理念，這為地方政府組織活動提供了合法性依據，并使其受制于這種價值理念支配的考核機制的激勵。黨的十八大提出全面落實包括生態文明建設在內的“五位一體”總體布局，十九大報告進一步強調，“我們要建設的現代化是人與自然和諧共生的現代化”，要“牢固樹立社會主義生態文明觀”。生態價值環境的變遷預示著協同的演進方向，但這一過程并不是自然發生的，需要發揮三個方面的作用。一是重視地方政府“一把手”在環境治理中的協同效應。不僅因為“一把手”擁有制度賦予其組織職位的支配權和領導權，也在于“一把手”發揮了價值引領和示范作用，“一把手”的表態和行為必然影響組織其他人員的行為趨向。有學者將這種示范行為概括為“理想信念的引領者、工作生活的帶頭者、危機時刻的奉獻者與發展制度的革新者”^［27］。二是重視新舊價值的沖突與紓解。綠色政治是經濟結構和社會結構變遷所產生的政治觀念和價值取向發生變化的結果，是“新的社會力量和新的政治要求與傳統政治主題和政治制度發生沖突的結果”^［28］。價值和文化的變遷一般是一個緩慢的潛移默化的過程，在價值理念發展重大轉變的組織之中，組織與文化之間存在調適過程。如重污染和耗能嚴重的地方向綠色生態轉型將承擔著更大的壓力，需要以更大的魄力來推動組織變革和綠色轉型發展。同樣，全流域生態治理需要克服地方保護主義帶來的不合作傾向。在政府與公眾之間，這種價值認知的差異仍然存在，政府的生態理念代表了全體人民的利益，但在局部領域和具體實踐中可能與居民的利益產生沖突，如飲用水源地保護與牲畜飼養居民之間的沖突。這需要持續推動社會生態化與政治生態化，倡導綠色治理理念、完善現代化治理制度體系、創新基層綠色治理模式^［29］。三是推進政府內部、政府與社會之間的價值培育。在政府組織內部和府際協同機制中，以綠色發展理念維系各組織的共性需求，并通過組織之間的溝通和協商擴大生態認知，促進價值共識。在政府與社會互動過程中，需要加大環境治理信息公開化、透明化，通過政府、公眾等多主體合作治理實踐，增加公民對環境治理的理解，培養公眾生態環境理念。

（二）公眾因素

水環境協同治理離不開公眾的參與。亨廷頓將權威的合理化、結構的離異化以及大眾的參政化看作為現代政體和傳統政體的分水嶺，尤其組織和擴大公眾參與的范圍體現了政治現代化最基本的方面^［30］。單一的行政動員模式關注于政府組織之間的整合而忽視社會公眾參與，從而弱化了環境治理的社會基礎。“生態文明是人民群眾共同參與共同建設共同享有的事業，要把建設美麗中國轉化為全體人民自覺行動”^［31］，從而實現良好生態環境便是最普惠的民生福祉的目標。SX縣環境治理成效很大程度上在于突破行政動員的組織限域，通過創新群眾路線，支持群眾參與村莊事務討論，擴大政策共識，推進環境治理從傳統模式向現代生態模式遷移，引導群眾從“要我治理”到“我要治理”轉變。

公眾有效地參與水環境治理依賴于協同機制的創新。一是推動以科層組織為基礎的“自上而下”協同路徑向政府、市場、社會等多主體共治路徑轉變，發揮科層、契約和網絡三元治理機制為基礎的某類主導的融合型合作治理模式的作用^［32］。這需要進一步完善相關的法律規章制度，保障公眾參與環境治理的基本權利，完善多主體參與的結構協同。同時規范環境信息公開、公眾訴求與建議、環境執法監督、公眾舉報與反饋、環境侵權補償等具體過程，完善程序性協同。二是以公眾環境參與為抓手，推動各類協同治理機制的融合發展。除行政動員與群眾動員的融合外，公眾參與在中央與地方政府環境協同治理方面也發揮著促進作用。影響兩者之間協同效率的一個主要因素是地方政府與中央政府之間存在信息不對稱和監督不力的困境，疏通公眾反饋渠道可以規避科層信息傳遞的“漏斗”效應，使中央政府能夠實施精準監督。2017年中央和省分別派遣環境保護督察組對SX縣進行環境污染調查。收到中央環保督察組交辦水環境污染信訪問題16件，包括1家小型鍍鋅廠和1家造紙廠外，其余都屬于養殖場水污染。這些污染問題發生在群眾身邊，容易被識別，這種公眾參與環境監督形成了良好的倒逼機制。SX縣依據“誰主管、誰負責”和“一崗雙責”原則，對反饋問題逐一進行核對和整改，對19人進行水環境污染問責，包括縣級國土、畜牧水產、環保等相關職能部門以及鎮級負責人、村級干部、養殖企業等。與一般的群眾舉報不同，這些問題由中央環境保護督察組交付地方政府，成為中央對地方環境監督的重要內容，具有權威性。這種群眾監督與中央監督的融合方式，有效地避免了群眾監督“偏軟”的缺陷。

（三）制度因素

相對于主體而言，協同動機受制于價值、理念、經歷、資源、利益、晉升、聲譽、壓力、注意力等多種因素影響，但不同層級地方官員的環境治理激勵存在差異性。例如，“河長制”中，一般由省市級政府官員負責推進，縣長更多地扮演執行河長的角色。由于縣級政府在經濟增長目標的“層層加碼”與中央政府監管效果逐層遞減環境下，容易出現晉升激勵與環境治理的“脫鉤”^［33］。從結構因素分析，流域機構和激勵政策為代表的外部驅動與生態補償和斷面水質考核為代表的內部均衡決定了主體之間合作策略的選擇^［34］。這些激勵因素大多與制度的價值分配密切相關。中國特色社會主義制度發揮了黨對各項工作集中統一領導的政治優勢，這就決定了黨委和書記在協同中的權威型地位。國家制度的各個層級都存在黨政雙重權威且執政黨發揮著統領和協調角色^［35］。從縱向看，中國特色制度的“高位推動”和層級性、多屬性治理方式有利于避免央地之間、部門之間公共政策執行的“碎片化”困境^［36］。

在特定條件下，具體的某項政策制度也能夠影響環境協同治理的效果。水環境治理之所以在經濟相對落后的SX縣取得很大進展，在于專項政策賦予的資源供給能力。SX縣被定為貧困縣后，中央和省級財政給予了很大政策支持。2018年全縣加大涉農資金整合力度，計劃調配6億元用于全域農村環境“三大革命”整治，每個行政村環境整治列支經費200萬元。2017年以來完成戶用廁所改造4.21萬戶，建成農村公廁2 566個。全縣建成垃圾中轉站14座，建設戶外垃圾收集點2 005處。政策的協同效應還在于政策子系統之間的共識與互動^［37］。SX縣將脫貧攻堅政策與環境治理政策有機結合起來，將農村人居環境整治作為脫貧摘帽的基礎保障和鄉村振興的先導工程。通過小額貸款、補助等政策引導，推動河流污染防治與綠色產業轉型相結合。制度還可以通過創新推動行政動員協同向常規協同和程序性協同轉變，如形成流域聯防聯控合作協議、區域環境保護規劃、農業面源污染治理規劃等政策制度。從發展趨勢看，跨界環境污染治理政策需要對合作主體之間的責任認定、協商行為等方面作出具體的、可操作的規定，才能切實發揮治理效果^［38］。

（四）技術因素

影響水環境治理協同機制的技術因素可以分為兩個方面。一是通過生物技術、工藝技術、工程技術等手段減低和分解水體污染成分，達到無害利用的目的。二是通過監控技術、檢測技術、計價技術以及信息傳遞等管理技術應用，為水體污染的檢測、監督和治理提供支持。本文著重分析后一種技術應用的影響。水污染環境治理是通過污染檢測預警、信息共享、聯防聯控、部門合作、層級協作等多種機制減少組織之間的信息壁壘，形成府際整體治理和協同治理的信息管理支持系統^［39］。信息技術應用有利于重塑組織結構和程序優化，推進組織的扁平化、網絡化發展。

信息技術對組織協同的支撐最終依賴于組織對新技術的接納程度。如果組織主體不重視信息技術的應用，不愿意投入資金改進信息管理系統，或者對環境信息系統反饋的問題置之不理，技術最終不能帶來治理效能的提高。2018年9月，受臺風強降雨影響，X河和B河流水位暴漲，SZ市為降低水患影響，對其控制的水壩進行泄洪，致使下游鄰省的SH縣內澇嚴重。泄洪的污水也造成HZ湖魚蟹的大面積死亡，養殖戶損失嚴重。但在長達6天的泄洪期間，下游地區沒有收到任何通知。相反，在上游SZ市范圍的各水利閘口之間建有信息溝通渠道，開閘時間等具體信息都會及時收到通知。實際上，2012年SZ市與江蘇省SQ等8個地級市簽訂的《關于環境保護合作協議》已經明確提出上游提閘放水應提前24小時或汛期應急提閘放水應提前6小時的通報制度，但一直沒有得到有效落實^［40］。這種“信息孤島”在我國跨界河流治理中并不少見，為什么市內、省內各地政府能夠進行信息共享，而省際政府之間則不能呢？這不能僅僅從技術角度尋找答案，真正原因是碎片化治理機制造成了信息阻塞，這需要從結構化組織創新和權威領導支配的合作行為尋找動因。

協同的實踐需求反過來也會推動信息技術的應用。有些地方實施“河長制”改革后，逐漸推廣使用APP和信息管理系統。2018年SZ市泄洪事件后，SX縣環保部門主動向SH縣環保部門發函，商請共同推進跨界河流水污染防治工作。SZ市防汛防旱指揮部辦公室也下發通知，要求SX縣開閘防水要提前通知下游的WH縣和SH縣^［41］。2021年SH縣與WH縣等縣市已經達成跨界合作協議，希望通過建立“聯合河長制”來推進上下游信息共享。

四、結 語

水環境協同機制是國家治理體系與治理能力現代化建設的重要內容。從本質上看，任何一種機制模式的形成和發展都離不開特定的社會環境。環境治理的共同性特質決定了協商機制模式的學習與遷移的可能性和適應性。中國特色社會主義制度條件下政府組織之間的縱向協同、橫向協同具有獨特的運行邏輯。受制于層級統協和嚴格考核機制，我國常態化地方治理中自上而下的層級壓力超越了而自下而上的社會參與壓力，使協同權威性具有層級遞升的特點。與西方國家更多地依賴于市場機制和信息化手段不同，我國擁有執政黨整合的制度優勢^［42］，這種制度環境是分析和探討中國水環境協同機制創新的基本立足點。

在中國語境下，社會治理日益強調黨領導下的多元主體參與的治理機制建設。2019年，黨的十九屆四中全會提出“完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系”。但目前水環境治理中，公眾環境治理參與作用有限。一方面，需要國家加強生態文明教育，提升國民素質，提高公民環境治理參與的能力和自主性，同時政府要傾聽群眾呼聲，維護群眾的合法利益。另一方面，推進制度創新，完善公民參與環境治理的法律制度，積極吸納公眾參與環境決策、環境影響評價和環境治理過程，推動水環境協同模式從政府單中心管理向政府為主導的多中心網絡化治理轉移。

水環境協同機制存在動態的發展過程，需要創造條件推動治理機制模式的有序變遷。關注價值引領，構建有益于環境治理的共識、信任的社會網絡，擴大協同治理的認知共識;重視公眾需求導向，推動行政動員協同與社會協同治理相融合，推進公民從治理對象轉向治理主體轉變;重視技術因素的支撐作用，推動以技術理性為導向的組織協同創新與以組織協同理性為導向的技術開發、利用與推廣;重視制度因素的激勵功能，彰顯中國特色社會主義環境治理制度的特色與優勢，吸納人類生態文明建設的先進成果，實現我國水環境治理制度的完善與發展。

參考文獻：

［1］ 戈登·塔洛克.官僚體制的政治［M］.柏克，鄭景勝，譯.北京：商務印書館，2012：213-219.

［2］ 尤金·巴達赫.跨部門合作：管理“巧匠”的理論與實踐［M］.周志忍，張弦，譯.北京：北京大學出版社，2011：13.

［3］ 赫爾曼·哈肯.協同學：大自然構成的奧秘［M］.凌復華，譯.上海：上海譯文出版社，2001：7-8.

［4］ 范如國.復雜網絡結構范型下的社會治理協同創新［J］.中國社會科學，2014（04）：98-120.

［5］ MULFORD C L，ROGERS D L.Definitions and Models［M］//ROGERS D L，WHETTEN D A，et al.Interorganizational Coordination：Theory，Research and Implementation.Ames：Iowa State University Press，1982：54-57.

［6］ PETERS B G.Managing Horizontal Government：The Politics of Co-Ordination［J］.Public Administration，1998，76（02）：295-311.

［7］ JENNINGS E T.Building Bridges in the Intergovernmental Arena：Coordinating Employment and Training Programs in the American States［J］.Public Administration Review，1994，54（01）：52-60.

［8］ 詹國彬，陳健鵬.走向環境治理的多元共治模式：現實挑戰與路徑選擇［J］.政治學研究，2020（02）：65-75.

［9］ PERRI B，LEAT D，SELTZER K，et al.Towards Holistic Governance：The New Reform Agenda［M］.New York：Palgrave，2002：29.

［10］ 李勝，裘麗.基于“過程-結構” 視角的環境合作治理模式比較與選擇［J］.中國人口·資源與環境，2019，29（10）：43-51.

［11］ 周雪光，練宏.政府內部上下級部門間談判的一個分析模型——以環境政策實施為例［J］.中國社會科學，2011（05）：80-96.

［12］ 郝亞光.公共責任制：河長制產生與發展的歷史邏輯［J］.云南社會科學，2019（04）：60-66.

［13］ O'TOOLE L J，MONTJOY R S.Interorganizational Policy Implementation：A Theoretical Perspective［J］.Public Administration Review，1984，44（06）：491-503.

［14］ 段蕾.新中國環保事業的起步：1970年代初官廳水庫污染治理的歷史考察［J］.河北學刊，2015（05）：61-65.

［15］ TAMTIK M.Policy Coordination Challenges in GovernmentsInnovation Policy—the Case of Ontario，Canada［J］.Science and Public Policy，2017，44（03）：417-427.

［16］ 王園妮，曹海林.“河長制”推行中的公眾參與：何以可能與何以可為——以湘潭市“河長助手”為例［J］.社會科學研究，2019（05）：129-136.

［17］ 崔晶，畢馨雨.跨域生態環境協作治理的策略選擇與學習路徑研究——基于跨案例的分析［J］.經濟社會體制比較，2020（03）：76-86.

［18］ 理查德·C.博克斯.公民治理：引領21世紀的美國社區［M］.孫柏瑛，等，譯.北京：中國人民大學出版社，2014：29.

［19］ 林卡，呂浩然.環境保護公眾參與的國際經驗［M］.北京：中國環境出版社，2015：185-187.

［20］ 徐艷晴，周志忍.水環境治理中的跨部門協同機制探析——分析框架與未來研究方向［J］.江蘇行政學院學報，2014（06）：110-115.

［21］ 肖濱，鄭凱.雙向激活：“河長制”運行中體制與機制的連接——基于廣州市治水實踐的分析［J］.社會科學研究，2021（06）：10-18.

［22］ 吳鳳平，于倩雯，沈俊源，等.基于市場導向的水權交易價格形成機制理論框架研究［J］.中國人口·資源與環境，2018，28（07）：17-25.

［23］ 沈滿洪，謝慧明.跨界流域生態補償的“新安江模式”及可持續制度安排［J］.中國人口·資源與環境，2020，30（09）：156-163.

［24］ 郭偉，張海帝.以點探源 開啟農民生活幸福模式［N］.中國改革報，2018-01-02（04）.

［25］ 荀麗麗，包智明.政府動員型環境政策及其地方實踐——關于內蒙古S旗生態移民的社會學分析［J］.中國社會科學，2007（05）：114-128.

［26］ 高翔.跨行政區水污染治理中“公地的悲劇”——基于我國主要湖泊和水庫的研究［J］.中國經濟問題，2014（04）：21-29.

［27］ 劉樂明.共同富裕的政治基礎——“國家治理上海論壇”2018年會議綜述［J］.政治學研究，2019（01）：120-124.

［28］ 劉東國.綠黨政治［M］.上海：上海社會科學院出版社，2002：2.

［29］ 陳平，封曉健.新時代我國綠色治理的結構性路徑探析［J］.中共天津市委黨校學報，2020，22（04）：47-54.

［30］ 塞繆爾·P.亨廷頓.變化社會的政治秩序［M］.王冠華，劉為，譯.上海：上海人民出版社，2008：26-28.

［31］ 習近平.習近平談治國理政（第3卷）［M］.北京：外文出版社，2020：362.

［32］ 范永茂，殷玉敏.跨界環境問題的合作治理模式選擇——理論討論和三個案例［J］.公共管理學報，2016（02）：63-75.

［33］ 沈坤榮，金剛.中國地方政府環境治理的政策效應——基于“河長制”演進的研究［J］.中國社會科學，2018（05）：92-115.

［34］ 楊夢杰，楊凱，李根，等.博弈視角下跨界河流水資源保護協作機制——以太湖流域太浦河為例［J］.自然資源學報，2019，34（06）：1232-1244.

［35］ 周雪光，艾云，葛建華，等.黨政關系：一個人事制度視角與經驗證據［J］.社會，2020（02）：137-167.

［36］ 賀東航，孔繁斌.公共政策執行的中國經驗［J］.中國社會科學，2011（05）：61-79.

［37］ 魯先鋒，芮雯艷.土地增減掛鉤與美麗鄉村建設協同機制的構建［J］.西北農林科技大學學報（社會科學版），2016，16（05）：87-93.

［38］ 李智超，于翔.中國跨界環境保護政策變遷研究——基于相關政策文本（1982-2020）的計量分析［J］.上海行政學院學報，2021（06）：15-26.

［39］ 丘水林，靳樂山.整體性治理：流域生態環境善治的新旨向——以河長制改革為視角［J］.經濟體制改革，2020（03）：18-23.

［40］ 沈汝發，秦華江，夏鵬.HZ湖“黑水”：跨境而來，責不過界？［N］.經濟參考報，2018-09-25（05）.

［41］ 搜狐網.SZ市開閘泄洪下游毫不知情，直到SH縣內澇洪澤湖魚蟹死亡［EB/OL］.（2018-09-25）［2022-02-12］.https：//www.sohu.com/a/256002234_260616.

［42］ 李友梅.中國社會治理的新內涵與新作為［J］.社會學研究，2017（06）：27-28.

Coordinative Mechanism and Realization Condition of Local Government Water Environment Governance

——Based on the Analysis of Water Environment Governance in SX County

LU Xianfeng

（School of Humanities and Law，Zhejiang A&F University，Hangzhou 311300，China）

Abstract：Water environmental governance is a way to intervene the deviation of environmental externalities，and it is also an important content of the modernization of national governance system and governance capacity.Local governments assume the basic responsibility of regional water environment governance.In the process of coordinative change in response to complex environmental problems and self-innovation orientation，various types of environmental coordinative governance mechanisms have been formed，such as conventional coordination and mobilizing coordination，special coordination and overall coordination，vertical horizontal coordination and internal external coordination，structural coordination and? procedural coordination.Based on the practice of water environment governance in SX County，this paper specifically studies the formation conditions，operation logic and basic characteristics of the coordinative water environment governance mechanism.On this basis，the basic conditions for the effective operation of the coordinative mechanism of water environment governance are summarized as value guidance，public participation，system integration and technical support.

Key words：water environment treatment;local government;coordinative mechanism;coordinative conditions

（責任編輯：董應才）