東京灣區(qū)和粵港澳大灣區(qū)規(guī)劃體系比較研究
——基于“發(fā)展”與“空間”的視角

張宇星，李 培，李貴才

（北京大學(xué) 城市規(guī)劃與設(shè)計(jì)學(xué)院，廣東 深圳 518055）

作為東亞的兩個(gè)世界級(jí)灣區(qū)，粵港澳大灣區(qū)和東京灣區(qū)①當(dāng)前，在日語(yǔ)語(yǔ)境中沒(méi)有灣區(qū)及城市群的概念，本文使用“東京灣區(qū)”一詞是從中國(guó)已開(kāi)啟“粵港澳大灣區(qū)”時(shí)代，并與之進(jìn)行名稱(chēng)上的統(tǒng)一這一目的出發(fā)的。第二章及第三章的開(kāi)頭部分中會(huì)對(duì)兩大城市集群的具體稱(chēng)謂進(jìn)行歸納介紹。不僅在土地面積和人口上超過(guò)美國(guó)的兩大灣區(qū)，在空港旅客吞吐量和空港、港口貨郵吞吐量上也領(lǐng)先于美國(guó)兩大灣區(qū)②香港貿(mào)發(fā)局.粵港澳大灣區(qū)統(tǒng)計(jì)數(shù)字.https://research.hktdc.com/sc/article/MzYzMDE5NzQ5.訪問(wèn)日期：2022-02-16。，且粵港澳大灣區(qū)和東京灣區(qū)的GDP總量與紐約灣區(qū)相比毫不遜色。這些經(jīng)濟(jì)地理數(shù)據(jù)凸顯了兩大灣區(qū)在引領(lǐng)本國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市群建設(shè)上的重要地位。

日本與中國(guó)同屬東亞文化圈，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和國(guó)土空間規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)對(duì)中國(guó)具有一定程度的借鑒意義。日本早在1958 年便出臺(tái)了《首都圏基本計(jì)畫(huà)》③本文在涉及日本的規(guī)劃名稱(chēng)時(shí)，統(tǒng)一使用原有日語(yǔ)漢字“計(jì)劃”并加書(shū)名號(hào)《》表記，在一般討論分析時(shí)，則使用“規(guī)劃”一詞。，比中國(guó)第1部城市群規(guī)劃《廣東省珠江三角洲城鎮(zhèn)體系規(guī)劃（1991—2010）》早30年。時(shí)至今日，中日兩大灣區(qū)的規(guī)劃實(shí)踐積累皆較為深厚，兩國(guó)的城市群規(guī)劃建設(shè)以國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和國(guó)土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，在時(shí)間維度上縱向改進(jìn)和優(yōu)化，在空間維度上橫向擴(kuò)展和鋪開(kāi)，形成各自的規(guī)劃體系。

針對(duì)日本首都圈，中國(guó)學(xué)術(shù)界從2個(gè)方向進(jìn)行研究：評(píng)介類(lèi)研究涉及規(guī)劃解讀、發(fā)展經(jīng)驗(yàn)總結(jié)及歷程演進(jìn)等視角，研究對(duì)象包括《首都圏基本計(jì)畫(huà)》《首都圏整備計(jì)畫(huà)》《首都圏広域地方計(jì)畫(huà)》（以下分別稱(chēng)《基本計(jì)畫(huà)》《整備計(jì)畫(huà)》《広域計(jì)畫(huà)》）等（杜德斌 等，2004；馮建超，2009；張良 等，2009；游寧龍 等，2017；平力群，2019）；比較類(lèi)研究則在區(qū)域規(guī)劃、城市體系空間結(jié)構(gòu)、區(qū)域協(xié)同發(fā)展等方面將中國(guó)三大城市群對(duì)標(biāo)東京都市圈進(jìn)行比較分析（許浩，2004；舒倩 等，2005；常艷，2014；李國(guó)慶，2017），粵港澳大灣區(qū)概念興起后，針對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)治理、區(qū)域及產(chǎn)業(yè)發(fā)展特征、科創(chuàng)能力等重點(diǎn)問(wèn)題也出現(xiàn)了一批代表性的粵港澳—東京灣區(qū)比較研究（符天藍(lán)，2018；沈子奕 等，2019；周淦瀾，2019；劉毅 等，2020）。

上述研究中，評(píng)介類(lèi)研究多針對(duì)東京都市圈規(guī)劃本身，鮮少聚焦于都市圈下屬各都道府縣規(guī)劃，缺乏基于地方視角對(duì)都市圈規(guī)劃與下位規(guī)劃關(guān)系的分析。比較類(lèi)研究多跨越經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)和環(huán)保等各個(gè)學(xué)科領(lǐng)域，其出發(fā)點(diǎn)一般立足于學(xué)習(xí)日本模式，旨在為中國(guó)提供經(jīng)驗(yàn)，論述范式一般以“現(xiàn)狀介紹→借鑒啟示”為主，未在合理的基準(zhǔn)和適當(dāng)?shù)目蚣芟逻M(jìn)行客觀比較；同時(shí)，針對(duì)都市圈及城市群規(guī)劃的比較研究較為少見(jiàn)。

現(xiàn)代意義上的規(guī)劃學(xué)是為滿足人類(lèi)需求和推動(dòng)社會(huì)發(fā)展服務(wù)的。在資源分配及利用方式方面，體現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)學(xué)中“發(fā)展”“增長(zhǎng)”的思維方式；而在國(guó)土資源分配過(guò)程中，又會(huì)涉及資源的空間移動(dòng)以及有效開(kāi)發(fā)和管治，體現(xiàn)地理學(xué)的“空間”思維。董祚繼（2019）在討論新時(shí)代中國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃的關(guān)系時(shí)，提出規(guī)劃與市場(chǎng)、空間與發(fā)展的關(guān)系是國(guó)土空間規(guī)劃的基本關(guān)系，處理好這兩對(duì)關(guān)系才能保證“多規(guī)合一”改革的正確走向（表1）。發(fā)展主要解決“干什么”“怎么干”的問(wèn)題，空間則側(cè)重于“在哪干”（黃征學(xué)，2020）。城市與城市群，既是“干什么”“怎么干”的物質(zhì)成果，又是“在哪干”的空間表象，因此，城市與城市群規(guī)劃在編制時(shí)既要注重物質(zhì)要素的經(jīng)濟(jì)主體分配及有效利用，也要兼顧空間配置的合理性。

表1 發(fā)展規(guī)劃與空間規(guī)劃的關(guān)系Table 1 The Relationship Between Development Planning and Spatial Planning

作為現(xiàn)代規(guī)劃的兩大思想淵源，起源于19世紀(jì)末西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的土地利用國(guó)家干預(yù)思想，以及產(chǎn)生于前蘇聯(lián)時(shí)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的生產(chǎn)資料集中統(tǒng)一分配思想，對(duì)各國(guó)規(guī)劃體系的演進(jìn)產(chǎn)生不同程度的影響（北原鉄也，1998；董祚繼，2019）。20 世紀(jì)30年代后，凱恩斯主義開(kāi)始盛行，規(guī)劃理念亦開(kāi)始向城市、區(qū)域乃至國(guó)家治理延伸，其結(jié)果是，奉行自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的歐美國(guó)家開(kāi)始制定涵蓋經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等方面的空間規(guī)劃，但很少對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃（黃征學(xué)，2020），而同時(shí)受歐美及蘇聯(lián)規(guī)劃思想影響的日本及后起的東亞國(guó)家則經(jīng)歷過(guò)或正在經(jīng)歷發(fā)展規(guī)劃與空間規(guī)劃并行的過(guò)程。由此可見(jiàn)，國(guó)家對(duì)“發(fā)展”與“空間”的認(rèn)知狀態(tài)，很大程度決定該國(guó)城市（群）規(guī)劃的框架和內(nèi)容。

作為中日兩國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的重要空間表象，東京灣區(qū)和粵港澳大灣區(qū)是基于哪些重要規(guī)劃發(fā)展至今的？這些規(guī)劃的相互關(guān)系如何？有何特點(diǎn)和異同？這些異同最終導(dǎo)致哪些結(jié)果？回答上述問(wèn)題不僅事關(guān)粵港澳大灣區(qū)的建設(shè)成效，對(duì)中國(guó)其他城市群規(guī)劃的編制也具有一定意義。鑒于規(guī)劃理論與實(shí)踐中存在“發(fā)展”與“空間”這一重要的辯證統(tǒng)一關(guān)系，本研究將針對(duì)上述問(wèn)題，以“發(fā)展”與“空間”作為觀察城市集群規(guī)劃的兩大視角，對(duì)東京灣區(qū)及粵港澳大灣區(qū)的規(guī)劃體系④目前，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界并無(wú)“灣區(qū)規(guī)劃體系”這一明確、固定表述，“城市群規(guī)劃體系”也極為少見(jiàn)。但鑒于中日“兩大灣區(qū)”目前已存在多個(gè)、且時(shí)間上跨越幾十年的規(guī)劃系列，為方便表述姑且使用“灣區(qū)規(guī)劃體系”這一表述。，從規(guī)劃性質(zhì)、背景、對(duì)象區(qū)域、目標(biāo)、區(qū)域定位及主要措施等方面進(jìn)行梳理，總結(jié)二者在歷史制度背景、主管部門(mén)設(shè)置、各規(guī)劃的縱向傳導(dǎo)機(jī)制及橫向協(xié)同機(jī)制、規(guī)劃體系特征、公眾參與度等6方面的異同，以期為中國(guó)建設(shè)粵港澳大灣區(qū)以及豐富健全城市群規(guī)劃體系提供參考。

1 中日兩國(guó)的規(guī)劃體制變遷

1.1 由“雙軌”到“并軌”的日本

近代日本一直有國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的傳統(tǒng)。戰(zhàn)后，日本成為西方世界一員，但其經(jīng)濟(jì)制度仍具有明顯的計(jì)劃性。內(nèi)閣府統(tǒng)計(jì)的國(guó)家經(jīng)濟(jì)計(jì)劃共有14次⑤日本內(nèi)閣府.《日本の経済計(jì)畫(huà)一覧》.https://www5.cao.go.jp/98/e/keikaku/keizaikeikaku.html.訪問(wèn)日期：2021-11-01。，比較重要的有20 世紀(jì)50 年代后期鳩山政府的《経済自立五ヵ年計(jì)畫(huà)》和1960—1970 年池田政府的《國(guó)民所得倍増計(jì)畫(huà)》等。受日本政治體制影響，內(nèi)閣每更換一次，“經(jīng)濟(jì)企劃廳”就要重新制定中長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)計(jì)劃，每次計(jì)劃的命名雖無(wú)固定規(guī)則，但卻可以反映各時(shí)期經(jīng)濟(jì)層面存在的主要問(wèn)題。2000年，隨著“經(jīng)濟(jì)企劃廳”的撤銷(xiāo)，日本再無(wú)國(guó)家層面上的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃。

日本的國(guó)土空間規(guī)劃由“國(guó)土形成計(jì)劃”和“國(guó)土利用計(jì)劃”2 部分構(gòu)成。“國(guó)土形成計(jì)劃”自2008 年起更名并頒布，其前身是自1962 年起共頒布5次的《全國(guó)総合開(kāi)発計(jì)畫(huà)》（即5個(gè)“全綜”）。前5 次強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與國(guó)土開(kāi)發(fā)，后2 次強(qiáng)調(diào)人與資源環(huán)境的和諧共生。其中，20世紀(jì)80年代前的3個(gè)“全綜”還兼顧了日本當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，但隨著新自由主義思潮的興起，后2個(gè)“全綜”開(kāi)始與經(jīng)濟(jì)規(guī)劃相脫節(jié)（田村亨，2016）。2008 年，由“全國(guó)計(jì)劃”及“廣域地方計(jì)劃”組成的《國(guó)土形成計(jì)畫(huà)》出臺(tái)，囊括環(huán)保、資源、城鄉(xiāng)、產(chǎn)業(yè)和基建等方面的綜合開(kāi)發(fā)規(guī)劃體系最終形成。雖然不同時(shí)期國(guó)土開(kāi)發(fā)規(guī)劃的具體目標(biāo)與方式不同，但均以大規(guī)模投資促進(jìn)國(guó)土資源開(kāi)發(fā)及區(qū)域發(fā)展平衡為己任，屬于以開(kāi)發(fā)為導(dǎo)向的國(guó)土規(guī)劃。“國(guó)土利用計(jì)劃”出現(xiàn)于20 世紀(jì)70 年代，其是為解決城市用地?zé)o序擴(kuò)張和用途混亂等問(wèn)題而設(shè)立的，在全國(guó)、都道府縣及市町村3個(gè)層面對(duì)城市、農(nóng)業(yè)、森林、自然公園和自然保護(hù)區(qū)等5 類(lèi)用地進(jìn)行劃定和協(xié)調(diào)（譚縱波 等，2018），根本目的是對(duì)之前的2個(gè)“全綜”引發(fā)的過(guò)度開(kāi)發(fā)問(wèn)題進(jìn)行糾偏。

在1995 年地方分權(quán)改革大規(guī)模展開(kāi)后的20 多年中（小川剛志，2020），一些地方政府依然保留編制發(fā)展規(guī)劃的慣例，如《埼玉県 5 fk年計(jì)畫(huà)（2017－2021）》《橫 浜 市 中 期 計(jì) 畫(huà)（2018－2021）》等。在國(guó)家層面上，日本已實(shí)現(xiàn)發(fā)展規(guī)劃和空間規(guī)劃的“并軌”，但也造成了地方政府在編制專(zhuān)門(mén)的發(fā)展規(guī)劃或空間規(guī)劃時(shí)，由于上位規(guī)劃的“并軌”而導(dǎo)致無(wú)從參照或約束性不強(qiáng)的問(wèn)題。

1.2 由“分軌”到“協(xié)調(diào)”的中國(guó)

“國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃綱要”是中國(guó)的國(guó)家級(jí)發(fā)展規(guī)劃，居于規(guī)劃體系最上位，是其他各級(jí)各類(lèi)規(guī)劃的總指引，目前已頒布14次。建國(guó)后的前30年，為快速建立起全面完備的工業(yè)體系，中國(guó)基本沿襲了蘇聯(lián)的治理體系（董祚繼，2019），各類(lèi)規(guī)劃強(qiáng)調(diào)資源對(duì)經(jīng)濟(jì)主體配置的合理性，相對(duì)輕視資源的空間配置。2006年以后，發(fā)展規(guī)劃中的“計(jì)劃”變更為“規(guī)劃”，意味著政府職能從“指導(dǎo)”向“引導(dǎo)”轉(zhuǎn)變。

改革開(kāi)放后，城鄉(xiāng)與土地規(guī)劃先后從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展計(jì)劃中恢復(fù)和獨(dú)立出來(lái)。90 年代后，《城市規(guī)劃法》《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃（1997－2010）》等相繼出臺(tái)（羅米 等，2019），進(jìn)一步豐富了空間規(guī)劃體系的內(nèi)容。為化解經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與資源環(huán)境承載能力的矛盾，2010年編制的《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》，在依循經(jīng)濟(jì)地理學(xué)中要素稟賦理論思想，尊重現(xiàn)有行政邊界的基礎(chǔ)上，試圖對(duì)“發(fā)展”和“空間”兩根軸進(jìn)行統(tǒng)合，通過(guò)確定空間的“主體功能”，規(guī)范各個(gè)區(qū)域的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度和類(lèi)型。然而，結(jié)果證明，主管部門(mén)職權(quán)重疊以及“多規(guī)打架”問(wèn)題依舊存在。為此，2013年的中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議首次明確提出“建立空間規(guī)劃體系”的構(gòu)想。2014年，發(fā)改委聯(lián)合其他部委開(kāi)始組織市縣級(jí)“多規(guī)合一”試點(diǎn)，具體探索經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等規(guī)劃“多規(guī)合一”的具體思路，形成一個(gè)市縣一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖（羅米 等，2019）。但在試點(diǎn)過(guò)程中規(guī)劃設(shè)計(jì)師發(fā)現(xiàn)，把經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃中的重大工程項(xiàng)目、政策及改革等內(nèi)容整合到國(guó)土空間規(guī)劃中有難度。2018年，自然資源部建立，并被賦予建立空間規(guī)劃體系和監(jiān)督實(shí)施的職責(zé)，空間規(guī)劃和發(fā)展規(guī)劃并存的格局正式形成（黃征學(xué)，2020）。2019 年5 月，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)為《若干意見(jiàn)》）印發(fā)，明確要將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃，標(biāo)志著國(guó)土空間上的“多規(guī)合一”改革進(jìn)入全面施行階段。

雖未像日本完全將發(fā)展與空間規(guī)劃“并軌”，但中國(guó)的規(guī)劃經(jīng)歷了空間規(guī)劃從發(fā)展規(guī)劃剝離、空間規(guī)劃與發(fā)展規(guī)劃二者獨(dú)自發(fā)展、空間規(guī)劃與發(fā)展規(guī)劃協(xié)調(diào)整合3個(gè)階段。

2 東京灣區(qū)規(guī)劃體系

全球四大灣區(qū)是中國(guó)提出的概念，日本各界近年也出現(xiàn)關(guān)于四大灣區(qū)的若干介紹，但并未形成主流共識(shí)，且“東京灣區(qū)”的定義也尚不明確。目前，以東京為核心的城市集群存在幾種稱(chēng)呼，分別對(duì)應(yīng)不同的空間范圍（圖1），影響較大的有宏觀政策導(dǎo)向明顯的“首都圈”，以及更關(guān)注生活、通勤問(wèn)題的“東京（都市）圈”等。這些概念廣泛被官產(chǎn)學(xué)界使用，是橫向的并列關(guān)系，但單獨(dú)出臺(tái)規(guī)劃的只有“首都圈”和“廣域首都圈”2 個(gè)。限于篇幅與研究重點(diǎn)，本文不糾結(jié)于“東京灣區(qū)”的具體概念，而著重梳理以東京為核心的城市群的重點(diǎn)規(guī)劃。

圖1 以東京為中心的城市群若干稱(chēng)謂Fig.1 The name of the city cluster centered on Tokyo

2.1 21世紀(jì)前的規(guī)劃沿革

1888年，為將封建的“江戶”改造為資本主義的“東京”，日本制定了最早的城市規(guī)劃法——《東京市區(qū)改正條例》，該法案以市內(nèi)道路為主，進(jìn)行了簡(jiǎn)單的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃。30年后，該條例被推廣到京阪神以及橫濱、名古屋5市⑥日本都市計(jì)畫(huà)學(xué)會(huì).《都市計(jì)畫(huà)とtt·都市計(jì)畫(huà)の制度體系》.https://www.cpij.or.jp/com/gp/other/master.html.訪問(wèn)日期：2021-11-01。。隨著城市規(guī)劃實(shí)踐的積累，1919年，日本又編制了《都市計(jì)畫(huà)法》和《市街地建築物法》，最初只適用于上述6 市。1923 年，關(guān)東大地震發(fā)生后，日本開(kāi)展“帝都復(fù)興計(jì)劃”。同年，兩大法律被推廣至札幌等25城，1933年，進(jìn)一步向所有城市以及規(guī)模較大的鎮(zhèn)、村普及⑦北海道庁.《土地利用の手引ffi》第一章.https://www.pref.hokkaido.lg.jp/kn/tki/111251.html.訪問(wèn)日期：2021-11-01。，中央集權(quán)式的城市規(guī)劃制度初步確立。

戰(zhàn)后，日本國(guó)會(huì)于1950年通過(guò)了《首都圏建設(shè)法》，并成立了首都建設(shè)委員會(huì)，同時(shí)制訂了《首都建設(shè)計(jì)畫(huà)》和《首都圏構(gòu)想草案》。城市群規(guī)劃首次出現(xiàn)在國(guó)家規(guī)劃體系中，使得東京再一次成為日本城市規(guī)劃的引領(lǐng)者。隨著經(jīng)濟(jì)的快速恢復(fù)，日本城鎮(zhèn)化率由1945 年的27.8%增長(zhǎng)到1975 年的75.9%（アジア人口開(kāi)発協(xié)會(huì)，1986），住房緊張及城市無(wú)序擴(kuò)張等問(wèn)題開(kāi)始出現(xiàn)。1956 年，《首都圏整備法》出臺(tái)，首都建設(shè)委員會(huì)升級(jí)為首都圈整備委員會(huì)（馮文猛 等，2017）。從1958—1999年，日本共頒布5次《首都圏基本計(jì)畫(huà)》。1958年的第1次規(guī)劃旨在通過(guò)建立城市綠帶和“建成區(qū)（都心10～15 km）—近郊（建成區(qū)周邊8～10 km）—城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)區(qū)”的圈層結(jié)構(gòu)，解決東京的“攤大餅式”擴(kuò)張問(wèn)題。但由于城市人口增加過(guò)快，規(guī)劃預(yù)判不足，城市功能格局未能按照規(guī)劃中的圈層劃定得以實(shí)現(xiàn)。1968 年的第2 次規(guī)劃默認(rèn)了第1 次規(guī)劃的成果和不足，對(duì)都心建成區(qū)的空間結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，旨在通過(guò)建設(shè)鐵路和公路等城市交通體系來(lái)培育衛(wèi)星城市，以分擔(dān)東京的交通壓力。1976年的第3次規(guī)劃首次提出“多核、多圈域”概念，在東京大都市圈內(nèi)建立區(qū)域多中心“分散型網(wǎng)絡(luò)”空間結(jié)構(gòu)，打造廣域都市復(fù)合體。伴隨日本經(jīng)濟(jì)在國(guó)際上的躍升以及東京都市圈的日益成熟，1986年的第4次規(guī)劃基本沿襲了第3次的空間規(guī)劃理念，并將東京的一部分業(yè)務(wù)管理和國(guó)際交流職能引導(dǎo)和轉(zhuǎn)移到近郊的11個(gè)業(yè)務(wù)核心城市。90 年代，首都圈的空間結(jié)構(gòu)基本定型，但城市功能角度上的“一極集中”問(wèn)題猶存，第5次規(guī)劃在延續(xù)“分散型網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)”空間思維的同時(shí)，重點(diǎn)提出在首都東、北、西3個(gè)方向形成獨(dú)立互補(bǔ)的據(jù)點(diǎn)城市群，從而一改之前的以都心為中心的放射狀空間格局（常艷，2014）。該階段東京灣區(qū)整體處于空間擴(kuò)張狀態(tài)，因而其規(guī)劃的“增量”特征較為明顯。

規(guī)劃理念方面，自1968年起，日本新《都市計(jì)畫(huà)法》從根本上改變了市民“不懂專(zhuān)業(yè)”的認(rèn)知，公共設(shè)施的立項(xiàng)、設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)由政府主導(dǎo)向市民主導(dǎo)過(guò)渡，城市規(guī)劃進(jìn)入了“當(dāng)?shù)匾?guī)劃由當(dāng)?shù)厝藚⑴c決定”的階段（趙城琦 等，2019）。2000年后，隨著空間規(guī)劃特征由“開(kāi)發(fā)”向“更新”轉(zhuǎn)變以及地方分權(quán)運(yùn)動(dòng)逐步展開(kāi)（Watanabe et al.,2010），城市規(guī)劃進(jìn)入新的發(fā)展階段，主要特征為：地方自治體規(guī)劃的認(rèn)定由原來(lái)的上級(jí)政府“單純認(rèn)可”變?yōu)椤皡f(xié)商認(rèn)可”⑥，城市規(guī)劃的決定權(quán)經(jīng)歷了由國(guó)家讓渡到都道府縣，又進(jìn)一步讓渡到市町村的過(guò)程⑧各務(wù)原市.《都市計(jì)畫(huà)マス（IX）ープfflas2010》.https://www.city.kakamigahara.lg.jp/_res/projects/default_project/_page_/001/008/350/1.pdf.訪問(wèn)日期：2021-11-01。，同時(shí)城市規(guī)劃既要服從《都市計(jì)畫(huà)法》，也要服從上位法律的《國(guó)土利用計(jì)畫(huà)法》⑨國(guó)土交通省.《國(guó)土の利用に関XIIItf諸計(jì)畫(huà)の體系》.https://www.mlit.go.jp/common/001120149.pdf.訪問(wèn)日期：2021-11-01。。2014年，國(guó)土交通省發(fā)布《健康－醫(yī)療－福祉的城市建設(shè)推進(jìn)指南》進(jìn)一步將城市規(guī)劃工作的重點(diǎn)細(xì)化到普通民眾生活的方方面面（藤田晃大 等，2016）。

2.2 當(dāng)代規(guī)劃體系

目前與東京灣區(qū)相關(guān)的國(guó)家級(jí)規(guī)劃，包含與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及城鄉(xiāng)建設(shè)有關(guān)的《國(guó)土形成計(jì)畫(huà)》和與國(guó)土空間利用有關(guān)的《國(guó)土利用計(jì)畫(huà)》（圖2），前者側(cè)重發(fā)展目標(biāo)與戰(zhàn)略，確定國(guó)家空間結(jié)構(gòu)、資源利用、環(huán)境保護(hù)和防災(zāi)減災(zāi)等基本原則和發(fā)展方向，起指導(dǎo)性作用；后者則確定土地利用類(lèi)型的規(guī)模和目標(biāo)，同時(shí)框限其他各類(lèi)規(guī)劃的效力范圍，突出底線功能。專(zhuān)門(mén)的城市規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃因地方分權(quán)開(kāi)展、城鎮(zhèn)化率提高以及城鄉(xiāng)主要矛盾轉(zhuǎn)化為次要矛盾等原因，將編制權(quán)限下放至地方政府，各自治體是否編制城市、城鄉(xiāng)規(guī)劃不再受?chē)?yán)格約束⑩日本實(shí)行“都道府縣—市町村”二級(jí)行政區(qū)劃體制。表面上日本的都道府縣與中國(guó)省級(jí)行政單位相對(duì)應(yīng)，但各級(jí)行政單位規(guī)模較小，并未像我國(guó)實(shí)行市管縣、縣管鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)管村的界限分明的區(qū)劃體制，而是一級(jí)行政單位下直接將市、町（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、村并列，例如從人口上說(shuō)，市的人口下限一般為5 萬(wàn)，町的人口規(guī)模下限各個(gè)縣標(biāo)準(zhǔn)不同，一般為3 000～15 000 人，其他未滿足以上條件的單位自動(dòng)成為村。這種劃分方法一方面是針對(duì)下轄各區(qū)域的面積和人口作出的權(quán)衡，以減少行政層級(jí)、方便管理，另一方面也反映在日本城鎮(zhèn)化率達(dá)到70%以上后，城鄉(xiāng)問(wèn)題并不突出的現(xiàn)狀。。

圖2 東京都市圈規(guī)劃體系Fig.2 Tokyo metropolitan planning system

區(qū)域級(jí)下，有《広域計(jì)畫(huà)》和《整備計(jì)畫(huà)》，前者是《國(guó)土形成計(jì)畫(huà)》的重要組成部分，后者則根據(jù)《首都圏整備法》單獨(dú)編制，兩者互為補(bǔ)充、并行實(shí)施。

都道府縣一級(jí)既有上下位關(guān)系明晰的國(guó)土利用規(guī)劃、土地利用基本規(guī)劃和城市規(guī)劃區(qū)域總體計(jì)劃[11]土地利用基本規(guī)劃又包含城市、農(nóng)業(yè)振興地區(qū)、森林、公園、自然環(huán)境保護(hù)區(qū)等5個(gè)類(lèi)別的規(guī)劃，進(jìn)行針對(duì)性管控。（右側(cè)粗體），也有根據(jù)各上位規(guī)劃及本縣目標(biāo)制定、包含發(fā)展和空間兩個(gè)側(cè)面的綜合規(guī)劃（左側(cè)細(xì)體）。市町村級(jí)則包含長(zhǎng)期性的總體（基本）規(guī)劃、短期性的市町村總體規(guī)劃及個(gè)別城市規(guī)劃。

鑒于東京都市圈的組成部分相當(dāng)于中國(guó)省一級(jí)的行政單位，下文在介紹中央一級(jí)規(guī)劃的同時(shí)，也對(duì)每個(gè)都縣的發(fā)展和空間規(guī)劃予以關(guān)注。

2.2.1 中央政府規(guī)劃 2005年國(guó)土規(guī)劃法體系修訂之前，日本共制定過(guò)5次《整備計(jì)畫(huà)》。舊規(guī)劃由基本規(guī)劃、整備規(guī)劃及事業(yè)（工程、項(xiàng)目）規(guī)劃組成：每次規(guī)劃中，基本規(guī)劃的期間為10～15 a，為中長(zhǎng)期規(guī)劃；整備規(guī)劃依據(jù)基本規(guī)劃，每5 a編制1次；事業(yè)規(guī)劃則根據(jù)前2個(gè)規(guī)劃每年進(jìn)行編制。進(jìn)入21世紀(jì)，隨著新版《國(guó)土形成計(jì)畫(huà)法》的設(shè)立，作為下位法律的《首都圏整備法》也被修訂。受此影響，《整備計(jì)畫(huà)》維持原有名稱(chēng)不變，但基本規(guī)劃和整備規(guī)劃合二為一，事業(yè)規(guī)劃被廢止。同時(shí)，每年度都有《首都圈白書(shū)》配套出版，并向國(guó)會(huì)匯報(bào)。

2005年頒布的《國(guó)土形成計(jì)畫(huà)法》創(chuàng)設(shè)了廣域地方規(guī)劃制度，2008年的《國(guó)土形成計(jì)畫(huà)》則將全國(guó)劃分為包含首都圈在內(nèi)的8大圈域，《首都圏広域地方計(jì)畫(huà)》隨之進(jìn)行編制并于2009 年公布。2016年第2 版在規(guī)劃框架和思路上與第1 版相比變動(dòng)不大，只是將角色定位及發(fā)展方向進(jìn)行拆分，并添加?xùn)|京奧運(yùn)會(huì)相關(guān)內(nèi)容。

比較來(lái)看（表2），《首都圏整備計(jì)畫(huà)》和《首都圏広域地方計(jì)畫(huà)》既有框架及內(nèi)容上的重合部分，如未來(lái)愿景及存在的主要問(wèn)題等；也有明顯不同的地方：①上位法律不同，廣域規(guī)劃的參與機(jī)構(gòu)不僅包含國(guó)土交通省，還包含了由其他相關(guān)省廳、各都縣、政令指定市及重要組織代表組成的“首都圈廣域地方規(guī)劃協(xié)議會(huì)”（Saito et al., 2003），體現(xiàn)地方分權(quán)精神；②對(duì)象區(qū)域及主要目標(biāo)不同，整備規(guī)劃聚焦于生產(chǎn)生活等具體問(wèn)題，廣域規(guī)劃則更關(guān)注發(fā)展定位、方向和戰(zhàn)略等宏觀問(wèn)題；③主要政策方面，整備規(guī)劃提出的發(fā)展政策及空間政策更加細(xì)致具體，同時(shí)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作出要求，而廣域規(guī)劃的政策涵蓋一系列回應(yīng)當(dāng)下社會(huì)主要訴求的議題，包括規(guī)劃對(duì)信息通信技術(shù)的利用、防災(zāi)減災(zāi)和都市圈的競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)化等經(jīng)濟(jì)社會(huì)議題，以及首都圈對(duì)流型空間結(jié)構(gòu)的構(gòu)建和城鄉(xiāng)平衡與共生等空間議題。兩大規(guī)劃的最大共性實(shí)為：作為中央級(jí)規(guī)劃，二者在一定程度上都包含了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃與空間規(guī)劃，可以說(shuō)這是“多規(guī)合一”在日本城市群的體現(xiàn)。

表2 日本首都圈兩大國(guó)家級(jí)規(guī)劃框架及內(nèi)容Table 2 Frameworks and contents of the two national plannings on Tokyo Metropolitan Area

2.2.2 一都三縣的特色規(guī)劃 受地方分權(quán)影響，日本都道府縣一級(jí)規(guī)劃有以下特點(diǎn)：編制上，框架及格式更為自由活潑，命名無(wú)固定規(guī)則，內(nèi)容也各有側(cè)重；規(guī)劃公示上，政府通過(guò)發(fā)行電子版和紙質(zhì)版（部分可免費(fèi)在市政廳領(lǐng)取）規(guī)劃來(lái)保證民眾的知情權(quán)及參與度；執(zhí)行、監(jiān)督和評(píng)估上，一部分規(guī)劃明確了操作細(xì)則，且每年度會(huì)有執(zhí)行報(bào)告書(shū)，另一部分則沒(méi)有硬性要求，更多側(cè)重于政府執(zhí)政理念的宣傳。此處選擇東京圈“一都三縣”的規(guī)劃做重點(diǎn)評(píng)介（表3）。

表3 東京都市圈都縣級(jí)規(guī)劃框架及內(nèi)容Table 3 Prefectural planning framework and content of Tokyo Metropolitan Area

1）東京 近年來(lái)，東京都編制的規(guī)劃主要有4個(gè)，其中發(fā)展規(guī)劃類(lèi)有《東京都長(zhǎng)期愿景》和《東京都綜合戰(zhàn)略》，發(fā)展和空間兼顧的有《城市建設(shè)的國(guó)土設(shè)計(jì)》和《“未來(lái)東京”戰(zhàn)略藍(lán)圖》（以下分別稱(chēng)《愿景》《戰(zhàn)略》《設(shè)計(jì)》《藍(lán)圖》），分別由東京都政策企劃局和都市整備局編制。4 類(lèi)規(guī)劃的整體特征是內(nèi)容充實(shí)豐富，涉及分野較廣，且都認(rèn)為人口問(wèn)題是目前亟需解決的。目標(biāo)設(shè)定上，除《愿景》提出明確且可量化的全球城市排名目標(biāo)外，其他3類(lèi)的目標(biāo)相對(duì)抽象，但整體上四者都致力于安全、經(jīng)濟(jì)、科技、多樣性及吸引力等方面的改善與提升。

未來(lái)愿景主要描繪規(guī)劃到期時(shí)的城市理想狀態(tài)，反映政府及公眾對(duì)城市發(fā)展的美好愿望，也呼應(yīng)了規(guī)劃的編制目標(biāo)。《設(shè)計(jì)》對(duì)愿景的描繪最為生動(dòng)翔實(shí)，包含了眾多前沿理念：科技類(lèi)愿景中提到“官民共享的公開(kāi)化大數(shù)據(jù)、多種少量生產(chǎn)的都市農(nóng)業(yè)、生活機(jī)器人的使用、共享式的輕資產(chǎn)生活方式、市內(nèi)四季自由體驗(yàn)、電桿·電線消滅計(jì)劃”等，個(gè)別理念已經(jīng)出現(xiàn)于當(dāng)今生活中；社會(huì)類(lèi)愿景中，“價(jià)值觀多樣化、生活工作雙平衡、按需勞動(dòng)、無(wú)人居所再利用、衛(wèi)星辦公室與職住平衡”等理念也在《設(shè)計(jì)》中有所凸顯，突出了以人為本的核心思想。《愿景》從人和城市空間兩方面做出預(yù)測(cè)，認(rèn)為無(wú)論男女老少都應(yīng)實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值，并在此基礎(chǔ)上享受高品質(zhì)生活，同時(shí)城市應(yīng)發(fā)揮單中心的整體優(yōu)勢(shì)和次中心的個(gè)性優(yōu)勢(shì)。《戰(zhàn)略》提出的“地方創(chuàng)生”理念認(rèn)為，東京的發(fā)展與地方的繁榮并非“零和博弈”的關(guān)系，沒(méi)有必要通過(guò)行政力量規(guī)避“東京一極集中”問(wèn)題，而應(yīng)發(fā)揮東京和地方各自的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)“社區(qū)響應(yīng)地方、地方支撐東京、東京反哺地方”的合作格局，進(jìn)而促進(jìn)日本整體發(fā)展。

主要措施方面，4 類(lèi)規(guī)劃圍繞奧運(yùn)、基建、安全、防災(zāi)、生活福祉及環(huán)保等發(fā)展問(wèn)題，以及城市功能布局及結(jié)構(gòu)等空間問(wèn)題，搭建了內(nèi)容豐富的政策及戰(zhàn)略框架。主要亮點(diǎn)有《愿景》中的全球城市外交、都營(yíng)住宅建設(shè)及集約緊密型社區(qū)的構(gòu)建；《戰(zhàn)略》中的老人·婦女·殘障人士就業(yè)幫扶、生活與工作間平衡的推進(jìn)以及自助·互助防災(zāi)能力建設(shè)；《設(shè)計(jì)》中的市內(nèi)四季可見(jiàn)計(jì)劃、基于區(qū)域個(gè)性的集約型空間結(jié)構(gòu)與彈性制土地利用體系；《藍(lán)圖》中的兒童笑臉戰(zhàn)略、光輝職場(chǎng)戰(zhàn)略、東京數(shù)據(jù)高速公路戰(zhàn)略、污染零排放戰(zhàn)略和新市政改革戰(zhàn)略等。這些戰(zhàn)略措施上及宏大的全球抱負(fù)，下接普通市民的個(gè)人價(jià)值，既展現(xiàn)了東京未來(lái)要實(shí)施的巨大工程，也指明了個(gè)人實(shí)現(xiàn)美好生活的努力方向，可以說(shuō)不僅是城市的發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，也是每一個(gè)普通市民的生活規(guī)劃。

2）神奈川·埼玉·千葉

東京周邊三縣針對(duì)規(guī)劃背景的認(rèn)識(shí)比較類(lèi)似，都把人口問(wèn)題、自然災(zāi)害、產(chǎn)業(yè)溢出及環(huán)境問(wèn)題當(dāng)作主要課題，同時(shí)也認(rèn)為全球化、民眾生活觀念的轉(zhuǎn)變、信息通信技術(shù)的快速發(fā)展、成熟的交通網(wǎng)絡(luò)以及東京奧運(yùn)會(huì)是重要機(jī)遇。東京周邊三縣雖沒(méi)有明確指出“東京一極集中”帶來(lái)的負(fù)外部性，但都不同程度地表達(dá)了通過(guò)提升地區(qū)吸引力、生活舒適度、環(huán)境水平及產(chǎn)業(yè)活力來(lái)“留住本地人才、引進(jìn)外部人才”的理念。

措施方面，神奈川及埼玉的空間規(guī)劃框架與中國(guó)城市的空間規(guī)劃比較類(lèi)似，包含了編制的具體方案措施及規(guī)劃執(zhí)行的保障措施等。三縣的發(fā)展規(guī)劃雖不如東京的細(xì)致入微，但整體上都根據(jù)自身特點(diǎn)制定了長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略，與東京進(jìn)行了合理分工。

3 粵港澳大灣區(qū)規(guī)劃體系

伴隨區(qū)域經(jīng)濟(jì)的融合發(fā)展，珠三角/粵港澳規(guī)劃的空間范圍大體經(jīng)歷了2次擴(kuò)容（圖3）。當(dāng)前的粵港澳大灣區(qū)實(shí)際上是珠三角城市群的升級(jí)版，各類(lèi)稱(chēng)呼間是縱向的繼承關(guān)系。因而，其規(guī)劃體系的形成過(guò)程不僅包含規(guī)劃理念和內(nèi)容的完善，也伴隨規(guī)劃對(duì)象的擴(kuò)大。

圖3 以穗深港澳為中心的城市群若干稱(chēng)謂Fig.3 The name of the city cluster centered on Guangzhou,Shenzhen, Hong Kong and Macao

3.1 改革開(kāi)放前的規(guī)劃沿革

19世紀(jì)中后期，香港、澳門(mén)吸收歐洲早期的規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)，經(jīng)歷了多次城市規(guī)劃與建設(shè)。1842年英國(guó)人璞鼎查（Pottinger）的“維多利亞城”規(guī)劃圖和1843年哥頓（Gordon）的城市發(fā)展藍(lán)圖，指導(dǎo)了香港的城市建設(shè)以及最早的填海造陸工程（石崧，2012；鄒涵 等，2015），這也是大灣區(qū)最早的近代城市規(guī)劃。1883年，澳葡當(dāng)局制定并實(shí)施《城市改善計(jì)劃》，正式開(kāi)啟了澳門(mén)的城市規(guī)劃和市政管理的普及（楊雁，2009；趙崧杰，2019）。1922 和1939年，香港先后頒布《城市規(guī)劃提案》和《城市規(guī)劃條例》（鄒涵，2009），首次建立了城市規(guī)劃相關(guān)法案。

1920年，廣州成立市政廳，成為內(nèi)地第1個(gè)現(xiàn)代意義上的城市，標(biāo)志中國(guó)開(kāi)始從“城鄉(xiāng)合治”走向“城鄉(xiāng)分治”。之后，市工程設(shè)計(jì)委員會(huì)、建筑審美委員會(huì)和城市設(shè)計(jì)委員會(huì)等組織機(jī)構(gòu)紛紛成立，《廣州工務(wù)之實(shí)施計(jì)劃》《廣州城市設(shè)計(jì)計(jì)劃草案》等一批規(guī)劃也相繼出臺(tái)。1925年，佛山和江門(mén)等地亦成立市政廳。之后的“北伐”將廣東省的“市制”經(jīng)驗(yàn)逐步向全國(guó)推廣。1928 年，國(guó)民政府頒布實(shí)施《特別市組織法》《市組織法》，1939年又頒發(fā)《都市計(jì)劃法》，中國(guó)城市規(guī)劃開(kāi)始走向制度化發(fā)展（吳東，2018）。該時(shí)期在規(guī)劃編制和立法上，內(nèi)地與香港都顯示出較高的同步性。

1954年召開(kāi)的全國(guó)第1次城市建設(shè)會(huì)議頒布了《城市規(guī)劃編制程序試行辦法（草案）》和《城市規(guī)劃批準(zhǔn)程序試行辦法（草案）》，使中國(guó)城市規(guī)劃工作有了可遵循的基本準(zhǔn)則。1958 年后的20 年間，國(guó)內(nèi)外形勢(shì)的急劇惡化導(dǎo)致城市規(guī)劃幾近停滯。廣州、佛山和江門(mén)雖有所發(fā)展，但鑒于國(guó)家對(duì)廣東“國(guó)防前線”的定調(diào)以及經(jīng)濟(jì)上的閉關(guān)，珠三角的城鎮(zhèn)化建設(shè)在該時(shí)期十分緩慢（洪曉霓，2017）。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代下，地方政府間的橫向聯(lián)系很弱，而以上下級(jí)政府間的縱向聯(lián)系為主（徐江等，2009），區(qū)域間缺乏合作土壤。這一時(shí)期，香港和澳門(mén)則經(jīng)歷了經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展及城市的快速擴(kuò)張，城市規(guī)劃在其中起到重要作用。整體上，二戰(zhàn)開(kāi)始后的40年間，內(nèi)地與港澳的城市規(guī)劃互動(dòng)和交集甚少。

3.2 當(dāng)代規(guī)劃體系

改革開(kāi)放后，城市規(guī)劃工作率先圍繞5個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)、14 個(gè)沿海開(kāi)放城市和3 個(gè)經(jīng)濟(jì)開(kāi)放區(qū)展開(kāi)；立法部分則是出臺(tái)了一系列相關(guān)法律、條例，如1984 年的《城市規(guī)劃條例》和1989 年的《城市規(guī)劃法》等（楊保軍 等，2019；2020）。

1989—2019年，珠三角及粵港澳大灣區(qū)在政府層面共編制了6 版正式規(guī)劃（圖4、表4）[12]2009年的《大珠江三角洲城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃研究》及2010年的《環(huán)珠江口灣區(qū)宜居區(qū)域建設(shè)重點(diǎn)行動(dòng)計(jì)劃》雖然是粵港澳三地政府牽頭制定的，并不具有強(qiáng)制力，但仍然是中國(guó)首次嘗試跨越不同制度邊界的空間協(xié)調(diào)研究，是由市場(chǎng)主導(dǎo)的“非制度性”合作向政府和市場(chǎng)雙輪推動(dòng)的“制度性”合作轉(zhuǎn)變的開(kāi)創(chuàng)性舉措。。根據(jù)各版規(guī)劃對(duì)空間范圍的界定及稱(chēng)呼，可將規(guī)劃體系的構(gòu)建分為3個(gè)階段，即珠三角經(jīng)濟(jì)區(qū)階段、珠三角地區(qū)階段及粵港澳大灣區(qū)階段。目前，《若干意見(jiàn)》明確規(guī)定城市規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃屬于國(guó)土空間規(guī)劃，但鑒于中國(guó)城鄉(xiāng)矛盾依然是空間治理中的主要問(wèn)題[13]中國(guó)的城鎮(zhèn)化率于2011年突破50%，2019 年進(jìn)一步超過(guò)60%，但由于觀念意識(shí)和理念的慣性，整個(gè)規(guī)劃體系中將城鎮(zhèn)、城鄉(xiāng)關(guān)系看得比較重，因而規(guī)劃除解決發(fā)展問(wèn)題與國(guó)土空間問(wèn)題外，也著重對(duì)城市問(wèn)題予以了關(guān)注。這一傾向也可從2008年，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對(duì)《城市規(guī)劃法》的取代中看出。可以說(shuō)，“城市、城鄉(xiāng)”一軸的屬性是“發(fā)展—空間”辯證關(guān)系的作用對(duì)象和載體，中國(guó)規(guī)劃中“城市、城鄉(xiāng)”一軸的存在，也是城鄉(xiāng)對(duì)立關(guān)系尚不可完全統(tǒng)一的折中產(chǎn)物。，且目前大部分行政區(qū)仍單獨(dú)編制城市/城鄉(xiāng)規(guī)劃，因而城市規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃本質(zhì)上仍是獨(dú)立于發(fā)展和空間之外的另一主軸。三大軸線的劃分主要依據(jù)規(guī)劃本身的性質(zhì)、各級(jí)政府規(guī)劃主管部門(mén)以及上位規(guī)劃和相關(guān)法律來(lái)確定（見(jiàn)圖4）。

圖4 粵港澳大灣區(qū)城市群規(guī)劃體系Fig.4 Guangdong-Hong Kong-Macau Greater Bay Area planning system

表4 珠三角及粵港澳大灣區(qū)規(guī)劃框架Table 4 Prefectural planning framework and content of Guangdong-Hong Kong-Macau Greater Bay Area

3.2.1 珠三角經(jīng)濟(jì)區(qū)階段 1986年，國(guó)家在設(shè)立經(jīng)濟(jì)特區(qū)后，進(jìn)一步設(shè)立“珠江三角洲經(jīng)濟(jì)區(qū)”（許學(xué)強(qiáng) 等，2009），之后20余年編制的3個(gè)規(guī)劃皆以該稱(chēng)呼作為規(guī)劃對(duì)象。該階段的大背景是：改革開(kāi)放初見(jiàn)成效，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展迅速，廣深等核心城市不斷壯大；空間規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃開(kāi)始從發(fā)展規(guī)劃中獨(dú)立出來(lái)；空間上，“村鎮(zhèn)工業(yè)化”“產(chǎn)業(yè)園區(qū)化”“城市區(qū)域化”先后出現(xiàn)，城市發(fā)展由點(diǎn)向線（軸）擴(kuò)展；市場(chǎng)力量帶來(lái)的快速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化導(dǎo)致空間上的重復(fù)建設(shè)和無(wú)序發(fā)展。

在此背景下，發(fā)展中的負(fù)外部性客觀上要求從空間上協(xié)調(diào)域內(nèi)各城市的總體規(guī)劃。在無(wú)法可依的情況下，1989年中國(guó)第1部城市群規(guī)劃——《廣東省珠江三角洲城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》誕生，該規(guī)劃依照傳統(tǒng)城市體系的理論觀點(diǎn)詳細(xì)布局了珠三角的城市空間規(guī)模、職能和等級(jí)3大體系。同時(shí)，規(guī)劃提出以經(jīng)濟(jì)特區(qū)為增長(zhǎng)極，培養(yǎng)廣佛、深圳和珠海等10個(gè)城鎮(zhèn)群。作為改革開(kāi)放后第1部城市群規(guī)劃，89版規(guī)劃聚焦于10 個(gè)城鎮(zhèn)群增長(zhǎng)極，空間上聚焦于“點(diǎn)”，還未體現(xiàn)出明顯的“軸”“線”思想。

1992年“南巡講話”后，中國(guó)開(kāi)啟社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)，珠三角迎來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新紀(jì)元。1994年，廣東省編制了第1個(gè)真正意義上的城鎮(zhèn)群規(guī)劃——《珠三角經(jīng)濟(jì)區(qū)城鎮(zhèn)群規(guī)劃》。該版規(guī)劃提出了“一核心（廣州）”“兩主軸（廣深港、廣珠澳）”“三大都市群（中部廣佛、東部深莞、西部珠中江）”和“七拓展軸”的空間發(fā)展布局，同時(shí)提出要關(guān)注生態(tài)敏感區(qū)，主張將規(guī)劃重點(diǎn)從建設(shè)用地拓展至非建設(shè)用地，是典型的“增量規(guī)劃”。94版規(guī)劃首次引入的“點(diǎn)—軸”思維范式，對(duì)該區(qū)域之后20多年的空間規(guī)劃產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。

進(jìn)入21世紀(jì)，珠三角出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)但資源短缺、城鎮(zhèn)快速擴(kuò)張但環(huán)境壓力加大、區(qū)域內(nèi)同構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)以及重復(fù)建設(shè)等結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。同時(shí)，世貿(mào)組織的加入以及CEPA 的簽訂，客觀上要求珠三角及港澳提升區(qū)域協(xié)調(diào)水平。2004 年，廣東省組織編制了《珠江三角洲城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃》，不僅明確了珠三角“世界級(jí)制造業(yè)基地”的區(qū)域定位，還首次提出要“發(fā)展灣區(qū)”。該規(guī)劃在“點(diǎn)—軸”聯(lián)動(dòng)模式的基礎(chǔ)上，提出“一脊三帶五軸”的發(fā)展軸帶體系，同時(shí)強(qiáng)化廣深2 個(gè)中心，還提出“提升西岸，優(yōu)化東岸”“扶持外圈，整合內(nèi)圈”兩大戰(zhàn)略規(guī)劃，并對(duì)人居環(huán)境的提升做出了詳細(xì)安排。該規(guī)劃的重要性在于，依據(jù)產(chǎn)業(yè)集聚度將“線”細(xì)分為“脊”和“軸”兩類(lèi)，同時(shí)引入“圈”“帶”等概念，“點(diǎn)—線—面”的空間思維范式最終形成。此外，04版規(guī)劃還推動(dòng)了中國(guó)首部規(guī)范區(qū)域空間開(kāi)發(fā)的地方性法規(guī)——《廣東省珠江三角洲城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃實(shí)施條例》的制定，彌補(bǔ)了中國(guó)區(qū)域規(guī)劃立法的空白（鄭澤爽，2019）。

整體上，該階段的3個(gè)規(guī)劃都是空間規(guī)劃，涵蓋城鎮(zhèn)體系、區(qū)域協(xié)調(diào)、基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)布局等內(nèi)容。規(guī)劃雖為空間性的，但對(duì)象卻以“經(jīng)濟(jì)區(qū)”命名，說(shuō)明該階段規(guī)劃的實(shí)質(zhì)是通過(guò)空間規(guī)劃解決發(fā)展問(wèn)題，即“發(fā)展”是目的，“空間”是手段，增量規(guī)劃特征明顯。

3.2.2 珠三角地區(qū)階段 該階段，中國(guó)人均GDP由3 000 多美元增長(zhǎng)至接近10 000 美元，是跨越“中等收入陷阱”的關(guān)鍵時(shí)期。在探索發(fā)展問(wèn)題的過(guò)程中，誕生了“科學(xué)發(fā)展觀”“新常態(tài)”“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”等發(fā)展理念。同時(shí)，珠三角面臨自我重新定位、變革發(fā)展方式、協(xié)調(diào)與港澳及世界間關(guān)系等重要挑戰(zhàn)。

2008年，伴隨國(guó)際金融危機(jī)的影響與珠三角地區(qū)結(jié)構(gòu)性矛盾的凸顯，首個(gè)由中央各部委共同編制的規(guī)劃——《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》出臺(tái)。該規(guī)劃明確了珠三角地區(qū)的國(guó)內(nèi)外定位，即探索科學(xué)發(fā)展模式試驗(yàn)區(qū)、深化改革先行區(qū)、擴(kuò)大開(kāi)放的重要國(guó)際門(mén)戶、世界先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)基地以及全國(guó)重要的經(jīng)濟(jì)中心。同時(shí)，將粵港澳合作的相關(guān)內(nèi)容納入其中，提出構(gòu)建開(kāi)放合作新格局，將珠三角、香港和澳門(mén)打造為中國(guó)對(duì)外開(kāi)放最重要的門(mén)戶及分工合作、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)且全球最具核心競(jìng)爭(zhēng)力的大都市圈之一。同時(shí)，配套編制《珠三角五個(gè)一體化規(guī)劃（2010）》，從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)布局、基本公共服務(wù)、城鄉(xiāng)規(guī)劃和環(huán)境保護(hù)等5個(gè)方面為08版規(guī)劃的落實(shí)提供指引。

2014年編制的《珠江三角洲全域規(guī)劃》正值中國(guó)嘗試推動(dòng)“多規(guī)合一”改革的關(guān)鍵期，雖因機(jī)構(gòu)改革影響最終未能出臺(tái)，但卻緊扣珠三角存在的問(wèn)題，相對(duì)全面地給出了解決方案：理念上，該規(guī)劃要求貫徹落實(shí)中央城市工作會(huì)議關(guān)于統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活和生態(tài)的三大精神，提出建設(shè)世界級(jí)城市群的目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)在“一帶一路”倡議下建立全球競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)；視角和尺度上，該規(guī)劃建立了“歷史—自然—人”三大視角與“全球/國(guó)家—區(qū)域—城市—微觀”四大尺度相互交織的矩陣分析框架；方法上，該規(guī)劃運(yùn)用大數(shù)據(jù)、GIS 和智能模擬等新技術(shù)，針對(duì)城市群空間結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)體系及空間布局、交通體系、環(huán)境保護(hù)以及能源與水安全等進(jìn)行了全方位規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)了全空間、全地域、全領(lǐng)域和全要素等四方面的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)。與之前各版空間規(guī)劃相比，14版在延續(xù)“點(diǎn)—線—面”思維范式的基礎(chǔ)上，更強(qiáng)調(diào)了城市間“網(wǎng)絡(luò)”的作用。

該階段珠三角的后綴由明確具體的“經(jīng)濟(jì)區(qū)”變?yōu)橄鄬?duì)寬泛、綜合的“地區(qū)”，空間范圍涵蓋珠三角9 個(gè)城市全域，說(shuō)明規(guī)劃的目標(biāo)發(fā)生了變化，即由“單純追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”變?yōu)椤白非髤^(qū)域內(nèi)人、社會(huì)及自然的和諧發(fā)展與共生”。同時(shí)，“發(fā)展”與“空間”已互為目的和手段，空間規(guī)劃不僅要解決發(fā)展問(wèn)題，發(fā)展的成果還需反補(bǔ)空間中存在的問(wèn)題，增量規(guī)劃屬性減弱，存量規(guī)劃屬性增強(qiáng)。

3.2.3 粵港澳大灣區(qū)階段 從歷年規(guī)劃戰(zhàn)略目標(biāo)的演變看，珠三角一直主動(dòng)謀求與港澳的協(xié)同發(fā)展。香港的歷次規(guī)劃亦體現(xiàn)出從單純關(guān)注自身發(fā)展，到跨越邊界、關(guān)注與珠三角實(shí)現(xiàn)互動(dòng)與融合發(fā)展的變化趨勢(shì)（王景詩(shī) 等，2019）。隨著珠三角9 市與港澳的不斷融合，在香港與澳門(mén)的發(fā)展方向面臨重新定位、珠三角市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制有待完善的雙重背景下，華南地區(qū)首個(gè)跨省域的城市群規(guī)劃——《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》于2019年2月出臺(tái)。該規(guī)劃提出要將粵港澳大灣區(qū)打造成為充滿活力的世界級(jí)城市群、具有全球影響力的國(guó)際科技創(chuàng)新中心、“一帶一路”建設(shè)的重要支撐、內(nèi)地與港澳深度合作示范區(qū)及宜居宜業(yè)宜游的優(yōu)質(zhì)生活圈。

作為規(guī)劃體系中的“破壞性制度創(chuàng)新”，19 版規(guī)劃雖屬于“綱要”性質(zhì)，并未針對(duì)規(guī)劃目標(biāo)給出具體措施，但卻實(shí)現(xiàn)了空間范圍上質(zhì)的擴(kuò)容。同時(shí)，將城市群建設(shè)提高到國(guó)家戰(zhàn)略高度，賦予該區(qū)域跨越不同政治制度、探索城市群建設(shè)的新使命。

4 當(dāng)代中日灣區(qū)規(guī)劃體系異同

中日兩大灣區(qū)不僅是兩國(guó)工業(yè)近代化的開(kāi)端，也一直是兩國(guó)近代城市制度構(gòu)建的引領(lǐng)者和當(dāng)代城市群規(guī)劃體系形成的先行者，然而由于政治體制及發(fā)展路徑不同，兩國(guó)的城市群規(guī)劃體系也存在諸多相異點(diǎn)。

4.1 歷史背景與關(guān)聯(lián)制度

中國(guó)與日本在國(guó)家結(jié)構(gòu)形式和政治經(jīng)濟(jì)制度方面存在差異。日本是地方分權(quán)式的單一制國(guó)家，實(shí)行單一的資本主義制度。各地方政府既是地方自治機(jī)關(guān)，享有較大的行政權(quán)，又是受中央政府領(lǐng)導(dǎo)的地方政權(quán)機(jī)構(gòu)，行使中央政府委托的職能。2000年前后，地方分權(quán)制度下的城市規(guī)劃體制開(kāi)始走上正軌。為適應(yīng)由“城市化時(shí)代”向“城市型時(shí)代”過(guò)渡的時(shí)代需求，除廣域性、基礎(chǔ)性的規(guī)劃外，城市規(guī)劃被進(jìn)一步下放至市町村，著重在建成區(qū)及建成區(qū)邊緣帶的土地利用管治以及城市規(guī)劃決策程序等方面進(jìn)行制度優(yōu)化。東京灣區(qū)規(guī)劃雖然在變遷升級(jí)過(guò)程中有過(guò)發(fā)展規(guī)劃與空間規(guī)劃的“并軌”，但這一進(jìn)程整體上是伴隨城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展在單一制度下實(shí)現(xiàn)的，且不存在由行政邊界造成的制度藩籬。客觀上，東京灣區(qū)規(guī)劃體系的升級(jí)變遷是為應(yīng)對(duì)城市發(fā)展過(guò)程中各類(lèi)問(wèn)題的政策結(jié)果，既遵循了“發(fā)現(xiàn)問(wèn)題→解決問(wèn)題”這一人類(lèi)認(rèn)知和改造世界的規(guī)律，也體現(xiàn)了“生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關(guān)系”這一辯證規(guī)律；而規(guī)劃?rùn)?quán)限的下放，也是建立在城市發(fā)展水平高度成熟，規(guī)劃階段處于“存量規(guī)劃”這一客觀背景上的。

中國(guó)是中央集權(quán)式的單一制國(guó)家，港澳回歸后，國(guó)家內(nèi)部事實(shí)上存在2種不同的社會(huì)制度。具體到粵港澳大灣區(qū)內(nèi)部，廣東省是中央集權(quán)的，但港澳是相對(duì)分權(quán)的。歷史上，珠三角9城和港澳地區(qū)本身就是基于“兩種制度、三個(gè)關(guān)稅區(qū)、三種貨幣”的時(shí)代背景，以相互影響卻又相對(duì)獨(dú)立的關(guān)系協(xié)同發(fā)展而來(lái)的。改革開(kāi)放后，港澳與內(nèi)地通過(guò)“三來(lái)一補(bǔ)”加深了經(jīng)濟(jì)上的合作。港澳回歸后，特別是在國(guó)家建設(shè)粵港澳大灣區(qū)的戰(zhàn)略實(shí)踐中，如何在“一國(guó)”原則下，對(duì)內(nèi)將“兩制”差異造成的制度運(yùn)行成本降到最低，對(duì)外又利用這種差異提供多種制度接口成為最核心的問(wèn)題。大灣區(qū)的規(guī)劃體系不僅涉及發(fā)展、空間及城鄉(xiāng)等維度，還需要在政策及法律層面上提供相應(yīng)的制度供給和保障。可以說(shuō)，“一國(guó)兩制”既是粵港澳大灣區(qū)規(guī)劃體系建設(shè)的最大挑戰(zhàn)，又使灣區(qū)建設(shè)的探索實(shí)踐具有特殊性和唯一性。

中國(guó)與日本在人口管理制度方面存在差異。人是城市發(fā)展的重要生產(chǎn)要素，也是各類(lèi)規(guī)劃的服務(wù)對(duì)象。日本雖然并行實(shí)施戶籍制度和居民基本臺(tái)賬制度（由舊的居民登記制度發(fā)展而來(lái)，也稱(chēng)住民票制度），但個(gè)人享受所在都市公共服務(wù)等相關(guān)社會(huì)權(quán)益并不受戶籍影響（唐瓊 等，2021）。中國(guó)內(nèi)地實(shí)行相對(duì)嚴(yán)格的戶籍管理制度，雖然近年來(lái)關(guān)于該項(xiàng)制度改革的呼聲不斷高漲，但短期看其仍舊是最適應(yīng)中國(guó)國(guó)情的。因此，珠三角9市之間以及珠三角與港澳之間仍存在不同程度的人口流動(dòng)限制。人口的流動(dòng)成本成為兩大灣區(qū)城市發(fā)展的影響因素及規(guī)劃體系變遷的另一大背景。

4.2 部門(mén)機(jī)構(gòu)體系設(shè)置

目前，日本已無(wú)國(guó)家級(jí)發(fā)展規(guī)劃，因而由國(guó)土交通省牽頭負(fù)責(zé)的兩大國(guó)家級(jí)規(guī)劃具有相對(duì)明顯的空間規(guī)劃屬性。地方分權(quán)制度下，日本下級(jí)政府的部門(mén)機(jī)構(gòu)可依據(jù)自身情況靈活設(shè)置及命名，并賦予不同職能。如東京都共下轄30個(gè)局、本部、廳和委員會(huì)等機(jī)構(gòu)，神奈川縣則僅有16個(gè)局和委員會(huì)等。各類(lèi)規(guī)劃在編制時(shí)也有專(zhuān)門(mén)的負(fù)責(zé)部局，一般側(cè)重于“發(fā)展”的由負(fù)責(zé)政策和企畫(huà)的部門(mén)負(fù)責(zé)，側(cè)重“空間”的則由城市和國(guó)土整備部門(mén)負(fù)責(zé)（見(jiàn)表3）。值得注意的是，東京灣區(qū)的各類(lèi)規(guī)劃不僅包含城鎮(zhèn)體系、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)布局、資源環(huán)境、編制機(jī)制和實(shí)施保障等傳統(tǒng)項(xiàng)目，科技創(chuàng)新、育兒、養(yǎng)老、防災(zāi)、涉外宣傳、外國(guó)人服務(wù)、職住平衡、個(gè)人價(jià)值實(shí)現(xiàn)和文化多樣性等非傳統(tǒng)項(xiàng)目也受到重視，事實(shí)上已進(jìn)化為涉及政府各部門(mén)的綜合性規(guī)劃；同時(shí)，各類(lèi)規(guī)劃在制定與實(shí)施過(guò)程中需要各部門(mén)以“協(xié)議會(huì)”的形式進(jìn)行協(xié)調(diào)與配合。這種看似靈活、寬松的各級(jí)政府及部門(mén)的職權(quán)劃分，一方面背后有相關(guān)規(guī)劃法律法規(guī)的明確界定，另一方面也形成了各部門(mén)相互監(jiān)督的機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了類(lèi)似于“道德”與“法律”對(duì)社會(huì)運(yùn)行的“軟”“硬”規(guī)范功能。

當(dāng)前，中國(guó)的發(fā)展類(lèi)規(guī)劃由各級(jí)發(fā)展和改革委員會(huì)負(fù)責(zé)，國(guó)土空間類(lèi)規(guī)劃則由新成立的自然資源部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)，城市、城鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）建設(shè)類(lèi)規(guī)劃則由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門(mén)統(tǒng)籌。雖然在實(shí)踐中，存在部門(mén)職權(quán)重疊、規(guī)劃間不兼容問(wèn)題，但部門(mén)設(shè)置在形式上是整頓、明晰且上下一致的。作為中國(guó)的城市型一級(jí)行政單位，港澳的機(jī)構(gòu)與內(nèi)地類(lèi)似，分別由各自的發(fā)展局和城市規(guī)劃委員會(huì)（規(guī)劃署）負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城市空間規(guī)劃工作。香港尚無(wú)本地的5年經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，目前制定的《香港2030+：跨越2030年的規(guī)劃遠(yuǎn)景與策略》綜合規(guī)劃由發(fā)展局和規(guī)劃署合同編制，這與日本類(lèi)似；澳門(mén)從2016年起開(kāi)始制定本地的5年規(guī)劃，同時(shí)現(xiàn)行的《澳門(mén)特別行政區(qū)城市總體規(guī)劃（2020－2040）》也在形式和內(nèi)容上逐步接軌內(nèi)地。

4.3 縱向傳導(dǎo)機(jī)制

日本的國(guó)土形成規(guī)劃及國(guó)土利用規(guī)劃由國(guó)土交通省牽頭制定，在編制時(shí)注重包含環(huán)境省在內(nèi)的各省廳的廣泛參與和充分協(xié)商。國(guó)土形成規(guī)劃側(cè)重指引，中央政府更多通過(guò)“愿景”來(lái)引導(dǎo)下級(jí)政府實(shí)現(xiàn)執(zhí)政目標(biāo)，在執(zhí)行時(shí)不強(qiáng)調(diào)上對(duì)下的剛性管控與指標(biāo)落實(shí)；國(guó)土利用規(guī)劃側(cè)重管控，雖然要求“下級(jí)規(guī)劃以上級(jí)規(guī)劃為基本原則”，但也僅強(qiáng)調(diào)基本原則一致（譚縱波 等，2018）。東京灣區(qū)規(guī)劃體系的縱向傳導(dǎo)只在國(guó)土利用規(guī)劃這一根軸上展開(kāi)，且不具有絕對(duì)強(qiáng)制性[14]47 個(gè)都道府縣中，未編制國(guó)土利用規(guī)劃的就有4 個(gè)。國(guó)土交通省.都道府県國(guó)土利用計(jì)畫(huà)関連リasク集.https://www.mlit.go.jp/kokudo‐seisaku/kokudokeikaku_fr3_000005.html（2022-04-01）。作為國(guó)土形成規(guī)劃的區(qū)域性延伸，區(qū)域級(jí)的《首都圏基本計(jì)畫(huà)》及后繼的《首都圏整備計(jì)畫(huà)》由中央政府主導(dǎo)，命名及內(nèi)容自成體系，編制頻率也保持穩(wěn)定。涉及都道府縣發(fā)展的綜合規(guī)劃，其命名及內(nèi)容更具自由性，從性質(zhì)上看，有的側(cè)重“發(fā)展”，有的側(cè)重“空間”，維度把握不甚明晰，編制頻率也較無(wú)規(guī)律。如東京，2014—2019 年的6 年間共編制4 版規(guī)劃，規(guī)劃本身的計(jì)劃和管治功能相對(duì)弱化，宣傳及引導(dǎo)功能逐漸增強(qiáng)。從規(guī)劃命名、制定以及執(zhí)行的自由度看，東京灣區(qū)具有較明顯的“上緊下松”特點(diǎn)。

中國(guó)內(nèi)地的各類(lèi)規(guī)劃整體上在國(guó)、省、市、縣和鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）5 個(gè)層級(jí)間，圍繞各種約束性及預(yù)期性指標(biāo)，在規(guī)劃的編制、標(biāo)準(zhǔn)和法規(guī)等方面，形成了“一級(jí)政府、一級(jí)事權(quán)、一級(jí)規(guī)劃”的縱向傳導(dǎo)機(jī)制，但這套機(jī)制并未完全應(yīng)用于港澳地區(qū)。目前，珠三角/粵港澳的中央級(jí)規(guī)劃至今僅出臺(tái)2版，時(shí)間上尚未形成體系。從1989—2019 年的6 版規(guī)劃看，形成了省一級(jí)政府每5 年進(jìn)行1 次空間規(guī)劃、中央政府每10 年進(jìn)行1 次發(fā)展規(guī)劃的默契。6 版規(guī)劃不僅在命名上契合區(qū)域與時(shí)代的發(fā)展特點(diǎn)和面臨問(wèn)題，具備一定彈性，在執(zhí)行層面上也對(duì)省一級(jí)政府，特別是對(duì)港澳方面作出特別安排，要求“各地區(qū)各部門(mén)結(jié)合實(shí)際貫徹落實(shí)”。除港澳地區(qū)外，珠三角各級(jí)5年發(fā)展規(guī)劃以及城市規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃在架構(gòu)及命名上相對(duì)統(tǒng)一，體現(xiàn)粵港澳空間規(guī)劃探索過(guò)程中的一致性，有著“上松下緊”的特征。

4.4 橫向協(xié)同機(jī)制

經(jīng)過(guò)150多年的工業(yè)化，東京灣區(qū)形成了以東京都為核心的“一極集中”空間格局，東京不僅集中了全國(guó)的政治文化資源，在GDP、企業(yè)數(shù)、從業(yè)人員數(shù)和零售額等經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)上也獨(dú)占鰲頭。在區(qū)域關(guān)系上，東京一方面起引領(lǐng)其他縣的作用，另一方面作為城市網(wǎng)絡(luò)的核心又具有匯聚和分散資源的功能；神奈川縣和埼玉縣作為橫濱新中心及埼玉新都心的所在地，承擔(dān)部分商業(yè)、教育、文化、居住、環(huán)保及防災(zāi)等綜合功能；千葉縣則依托成田機(jī)場(chǎng)及木更津港強(qiáng)化首都圈的國(guó)際交流及臨海型工業(yè)職能。這些區(qū)域分工特征的形成，一方面來(lái)自于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下資源稟賦理論及傳統(tǒng)的路徑依賴效應(yīng)所發(fā)揮的效力，另一方面也受到早期首都圈規(guī)劃對(duì)各縣功能定位的影響。當(dāng)前，東京灣區(qū)的橫向協(xié)同機(jī)制有2 個(gè)特點(diǎn)：①聯(lián)席會(huì)議制度。以“九都縣市首腦會(huì)議（1 都3 縣+5 政令指定都市）”與“首都圈廣域地方計(jì)劃協(xié)議會(huì)”為平臺(tái)，構(gòu)建灣區(qū)多方合作治理機(jī)制。前者并非由東京灣區(qū)的某項(xiàng)規(guī)劃或法律設(shè)立，但會(huì)對(duì)各自治體的各項(xiàng)規(guī)劃的編制產(chǎn)生間接影響；后者則是專(zhuān)門(mén)為《広域計(jì)畫(huà)》的編制而成立的專(zhuān)門(mén)協(xié)會(huì)。②問(wèn)題導(dǎo)向取代區(qū)域?qū)颉！稁谟蛴?jì)畫(huà)》和《整備計(jì)畫(huà)》中并未明確各都縣或市町村的產(chǎn)業(yè)或城市職能，前者針對(duì)當(dāng)前東京灣區(qū)的問(wèn)題，將38個(gè)重大工程（其中經(jīng)濟(jì)發(fā)展類(lèi)16個(gè)，空間類(lèi)22個(gè)）依據(jù)各自治體的特色和需求進(jìn)行綜合分配和實(shí)施，后者則直接指定和羅列了分布于各自治體的基建工程，這種方式淡化了傳統(tǒng)的“貼標(biāo)簽”式區(qū)域規(guī)劃思維，為各自治體進(jìn)行后續(xù)規(guī)劃和治理提供了調(diào)整和騰挪的空間。

粵港澳大灣區(qū)在經(jīng)歷數(shù)次擴(kuò)容后，一方面形成了廣州、深圳、香港和澳門(mén)4個(gè)各有特色的政治經(jīng)濟(jì)核心城市，另一方面又存在“一國(guó)兩制”下粵港澳3地間以及珠三角9市間的“磨合”問(wèn)題，因此，粵港澳大灣區(qū)面臨遠(yuǎn)比東京灣區(qū)更復(fù)雜的府際關(guān)系和區(qū)域空間格局。港澳回歸前，粵港澳合作是基于比較優(yōu)勢(shì)原理下“前店后廠”的非制度性合作。回歸后，中央及粵港澳3地針對(duì)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、環(huán)境治理、資源配置及制度合作等領(lǐng)域，在各層級(jí)聯(lián)席會(huì)議制度（如廣佛肇、深莞惠和珠中江等3個(gè)次區(qū)域的行政合作框架，粵港及粵澳合作聯(lián)席會(huì)議）、跨境經(jīng)貿(mào)協(xié)定、區(qū)域共同規(guī)劃與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面進(jìn)行了合作嘗試，合作形式從地方政府企業(yè)主義主導(dǎo)下的雙向合作轉(zhuǎn)向中央政府領(lǐng)導(dǎo)下的多層級(jí)、多主體間的多元合作（葉玉瑤 等，2022）。目前，由粵港澳3地政府部門(mén)實(shí)際參與的空間規(guī)劃或研究主要有2006 年的《大珠江三角洲城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃研究》、以及為《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》而開(kāi)展的《共建優(yōu)質(zhì)生活圈專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃》《粵港澳基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)合作專(zhuān)項(xiàng)計(jì)劃》《環(huán)珠江口宜居灣區(qū)建設(shè)重點(diǎn)行動(dòng)計(jì)劃》等專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃。《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》在對(duì)港澳及珠三角9市進(jìn)行明確城市功能定位的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步鼓勵(lì)粵港澳3地共同編制科技創(chuàng)新、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展及生態(tài)環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃。可以看出，粵港澳大灣區(qū)區(qū)域間合作的種類(lèi)和形式更加豐富，但規(guī)劃方面的合作仍處于探索階段，合作的深度和廣度有待提高。目前，珠三角9市均在建設(shè)或已建成各自的“多規(guī)合一”信息平臺(tái)，為編制區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展及空間規(guī)劃提供了統(tǒng)一的技術(shù)指標(biāo)口徑，今后如何將這一平臺(tái)延伸至港澳值得相關(guān)部門(mén)關(guān)注和探討。

4.5 多次元視角下的規(guī)劃體系特征

作為日本經(jīng)濟(jì)高度成熟及地方分權(quán)運(yùn)動(dòng)的產(chǎn)物，東京灣區(qū)規(guī)劃體系有2個(gè)顯著特征：①發(fā)展與空間規(guī)劃合并成為綜合規(guī)劃。這種形式上的“雙規(guī)合一”雖然減少了規(guī)劃的編制和執(zhí)行成本，但實(shí)際上是建立在各級(jí)政府各部門(mén)“自覺(jué)”“默契”履行自身職責(zé)這一“軟約束”下的，這直接導(dǎo)致各類(lèi)規(guī)劃上下位關(guān)系的模糊，提高了規(guī)劃實(shí)施效果的評(píng)價(jià)難度。②空間規(guī)劃部分以存量規(guī)劃為主。都縣級(jí)規(guī)劃中空間規(guī)劃的大規(guī)模變動(dòng)相對(duì)少見(jiàn)，更多的是建成區(qū)城市功能的再定位以及城市公共設(shè)施、交通通信網(wǎng)和室內(nèi)景觀等內(nèi)容的優(yōu)化。

粵港澳大灣區(qū)，特別是珠三角9市的規(guī)劃體系則具有：①“發(fā)展—空間—城鄉(xiāng)”的三元特征。雖然在編制和執(zhí)行過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)不兼容問(wèn)題，但這種劃分方式至少在形式上明確了各部門(mén)的職權(quán)及各類(lèi)規(guī)劃的上下位關(guān)系，有利于規(guī)劃效果的綜合評(píng)價(jià)及其后續(xù)的及時(shí)糾偏和優(yōu)化，契合中國(guó)的中央集權(quán)式的政治制度及現(xiàn)階段的基本國(guó)情。②個(gè)別規(guī)劃中的存量規(guī)劃特征日益明顯。通過(guò)梳理發(fā)現(xiàn)，大灣區(qū)的空間規(guī)劃越來(lái)越少使用“打造”“拓展”“培育”等字眼，取而代之的是“優(yōu)化”“提升”等詞匯，伴隨深圳和香港等城市發(fā)展空間上的制約，個(gè)別規(guī)劃開(kāi)始愈發(fā)重視資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)及城市的宜居性等，特別是14 版和19 版規(guī)劃還提出“因地制宜推進(jìn)城市更新”等內(nèi)容。

4.6 公共參與

東京灣區(qū)各類(lèi)規(guī)劃中多樣性的項(xiàng)目和內(nèi)容客觀上要求公民權(quán)利在規(guī)劃的編制、修訂、公布及實(shí)施過(guò)程中得到相應(yīng)體現(xiàn)。依據(jù)Arnstein 的“公民參與階梯理論”（陳水生 等，2020），東京灣區(qū)的各級(jí)規(guī)劃已超越政府主導(dǎo)型參與（操縱與引導(dǎo)）階段以及象征型參與（發(fā)布通告、咨詢及勸解）階段，進(jìn)入到涵蓋前兩者的完全參與（合作、授權(quán)與公眾控制）階段。

從近10年粵港澳大灣區(qū)各級(jí)規(guī)劃，特別是地級(jí)市層面的各類(lèi)規(guī)劃看，伴隨2020年9月出臺(tái)的《市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃編制指南（試行）》，珠三角9市亦開(kāi)始重視個(gè)人價(jià)值實(shí)現(xiàn)以及公眾的參與問(wèn)題，各級(jí)政府規(guī)劃部門(mén)的政務(wù)公開(kāi)及公眾參與機(jī)制的搭建也日臻成熟，但整體上對(duì)于公眾訴求體現(xiàn)的細(xì)致程度以及公眾針對(duì)規(guī)劃各階段的參與意識(shí)培養(yǎng)方面，大灣區(qū)，特別是珠三角仍有提升空間。

5 結(jié)論與政策建議

在總結(jié)中日兩國(guó)發(fā)展及空間規(guī)劃發(fā)展歷程的基礎(chǔ)上，對(duì)兩大灣區(qū)的規(guī)劃體系進(jìn)行梳理（表5），同時(shí)歸納總結(jié)出6 個(gè)方面異同。作為社會(huì)主義國(guó)家，中國(guó)的規(guī)劃有著明顯的剛性、經(jīng)濟(jì)、增量偏向特征，這與國(guó)家的政治制度和發(fā)展階段密切相關(guān)，但近年的規(guī)劃出現(xiàn)了清晰的彈性、社會(huì)、生態(tài)和存量轉(zhuǎn)向。中國(guó)城鎮(zhèn)化率剛突破60%，正處于推進(jìn)“多規(guī)合一”改革、探索建立國(guó)土空間規(guī)劃體系“一張圖”的關(guān)鍵時(shí)期，如何處理地方與國(guó)家、個(gè)人與社會(huì)、市場(chǎng)與計(jì)劃以及現(xiàn)實(shí)與愿景等規(guī)劃要素的辯證關(guān)系，成為值得深入研究的重要課題。

表5 中日灣區(qū)規(guī)劃體系發(fā)展路徑比較Table 5 Comparison of development paths of planning system in China and Japan'sBay Area

目前，粵港澳大灣區(qū)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，城市發(fā)展水平日趨成熟，很多指標(biāo)已超越東京灣區(qū)，預(yù)計(jì)相關(guān)規(guī)劃的屬性轉(zhuǎn)變將進(jìn)一步加快。鑒于兩大灣區(qū)的規(guī)劃體系存在諸多不同，在各自的規(guī)劃實(shí)踐探索中也面臨過(guò)不同的問(wèn)題，因而東京灣區(qū)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)難以完整借鑒，但以下3點(diǎn)仍值得思考。

1）平衡規(guī)劃/計(jì)劃與市場(chǎng)、集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系。日本相較于歐美是強(qiáng)政府，國(guó)家各行政單位制定的規(guī)劃龐雜，但2000年后，規(guī)劃的編制開(kāi)始朝著市場(chǎng)與分權(quán)的方向改革。目前，東京灣區(qū)各級(jí)規(guī)劃一方面圍繞市場(chǎng)失靈和缺位、生態(tài)環(huán)境惡化、空間發(fā)展失衡和人口老齡少子化等問(wèn)題進(jìn)行了重點(diǎn)考慮，另一方面并未進(jìn)行過(guò)多的指標(biāo)硬性管控。“上級(jí)規(guī)劃搭框架、劃紅線，下級(jí)規(guī)劃做填充、發(fā)揮特色”的做法，充分發(fā)揮了市場(chǎng)配置資源的作用。規(guī)劃體系的“上緊下松”、規(guī)劃?rùn)?quán)限下放以及全民參與度的提高，正是這種改革的結(jié)果。粵港澳大灣區(qū)可充分利用國(guó)家提供的各類(lèi)“先行先試”政策紅利，在規(guī)劃編制過(guò)程中根據(jù)需要，靈活地進(jìn)行部門(mén)機(jī)構(gòu)設(shè)置，縱向上疏解傳導(dǎo)障礙，橫向上繼續(xù)豐富現(xiàn)有合作機(jī)制，在落實(shí)《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》的過(guò)程中進(jìn)一步整合珠三角9 市和港澳的規(guī)劃制度，針對(duì)各類(lèi)問(wèn)題做到松緊適度、游刃有余。

2）把握好“發(fā)展”與“空間”的辯證關(guān)系，持續(xù)推動(dòng)珠三角內(nèi)的“多規(guī)合一”和粵港澳大灣區(qū)內(nèi)的“多規(guī)融合”改革。“多規(guī)合一”探索的動(dòng)因在于：在經(jīng)濟(jì)換擋的“新常態(tài)”背景下，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、土地利用、城鄉(xiāng)及生態(tài)環(huán)境保護(hù)等4類(lèi)規(guī)劃分治背景下出現(xiàn)了銜接障礙，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)社會(huì)治理和空間治理效率相對(duì)低下。2014年，中國(guó)在各級(jí)政府層面正穩(wěn)步推進(jìn)由發(fā)展和改革委員會(huì)、自然資源部門(mén)、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門(mén)、生態(tài)環(huán)境部門(mén)組織的相關(guān)改革試點(diǎn)工作，其中縣市區(qū)層面涉及廣東省的有廣州增城區(qū)、佛山南海區(qū)和肇慶四會(huì)市3個(gè)，占總計(jì)28 個(gè)試點(diǎn)單位的近1/9，且皆位于大灣區(qū)內(nèi)，側(cè)面反映國(guó)家對(duì)大灣區(qū)在“多規(guī)合一”改革中扮演角色的態(tài)度。值得注意的是，大灣區(qū)的本質(zhì)是不同區(qū)域間以合約形式形成的空間共同體，各城市一方面存在較大的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平差距，發(fā)展規(guī)劃面臨的任務(wù)不同；另一方面，由于城市發(fā)展水平及自然地理?xiàng)l件各異，各城市在增量與存量維度上位于不同梯隊(duì)，因而空間規(guī)劃的側(cè)重點(diǎn)也不同；更重要的是，粵港澳間還因“一國(guó)兩制”存在制度差異上的紅利和挑戰(zhàn)。當(dāng)前，粵港澳大灣區(qū)僅出臺(tái)了綱要性

質(zhì)的發(fā)展規(guī)劃，與之配套的空間規(guī)劃尚未面世，一方面說(shuō)明新制度在落地和實(shí)施中存在適應(yīng)和緩沖問(wèn)題；另一方面也體現(xiàn)了各專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃與頂層制度對(duì)接過(guò)程中，各級(jí)政府的審慎態(tài)度以及任務(wù)本身的艱巨性。作為初始版規(guī)劃，19版《規(guī)劃綱要》提出要將粵港澳大灣區(qū)打造成為充滿活力的世界級(jí)城市群，這意味著大灣區(qū)本身具有制度的多樣性與包容性。在今后的規(guī)劃建設(shè)中，一是進(jìn)一步利用港澳與發(fā)達(dá)國(guó)家在社會(huì)制度上的連通性，汲取包括東京灣區(qū)在內(nèi)的全球其他灣區(qū)的優(yōu)點(diǎn)與長(zhǎng)處；二是厘清不同性質(zhì)規(guī)劃及發(fā)展階段中的法律需求，做好跨區(qū)域規(guī)劃的法律制度供給和行政合作框架建設(shè)；三是進(jìn)一步規(guī)范和完善珠三角各市的“多規(guī)合一”信息平臺(tái)，同時(shí)推進(jìn)該平臺(tái)與港澳的銜接，為今后粵港澳大灣區(qū)空間規(guī)劃的編制和出臺(tái)做好準(zhǔn)備。

3）以人為本進(jìn)行編制，既保持規(guī)劃方法的科學(xué)性，也注重愿景描述的前瞻性和預(yù)測(cè)性，同時(shí)提高規(guī)劃的全民科普度和參與度。城市規(guī)劃宏觀上是為資源的經(jīng)濟(jì)主體分配和空間分配服務(wù)的，微觀上是為提高市民的幸福感和滿足度服務(wù)的，這是其初始目的。中國(guó)規(guī)劃無(wú)論在目標(biāo)設(shè)定的精準(zhǔn)性、規(guī)劃方法的科學(xué)性還是規(guī)劃框架的合理性上都取得了巨大進(jìn)步，積累了大量成果和經(jīng)驗(yàn)，規(guī)劃目標(biāo)中約束性的定量指標(biāo)及預(yù)期性的定性指標(biāo)，指引了中國(guó)城市近40年來(lái)的快速擴(kuò)張。然而，中國(guó)規(guī)劃對(duì)于普通民眾來(lái)說(shuō)仍是一個(gè)“制定過(guò)程中未有效參與，公布后又不方便隨時(shí)閱覽且遠(yuǎn)離實(shí)際生活”的上層文案，如何將規(guī)劃目標(biāo)中的具體數(shù)字變成可期待、可展望的圖景，并全面有效地反映市民的訴求值得深思。東京灣區(qū)各級(jí)規(guī)劃在制定過(guò)程中，積極推動(dòng)產(chǎn)官學(xué)界、各類(lèi)組織甚至兒童的參與，同時(shí)關(guān)注人的價(jià)值觀及生活方式的多樣性；規(guī)劃公布時(shí)，確保線上公開(kāi)與線下發(fā)放，部分規(guī)劃以PPT形式展現(xiàn)，以方便全民的有效解讀，最大限度尊重了普通個(gè)人的參與權(quán)。對(duì)此，聯(lián)合國(guó)人居署出版的《Internation‐al Guidelines on Urban Territorial Planning》對(duì)市民參與規(guī)劃的權(quán)責(zé)也給予了特別重視（UN-Habitat，2015）。伴隨粵港澳大灣區(qū)的進(jìn)一步成熟，如何通過(guò)搭建和完善相應(yīng)的制度平臺(tái)，多元地體現(xiàn)公眾訴求，引導(dǎo)公眾由“被動(dòng)知情”向“主動(dòng)參與”過(guò)渡，將是今后各類(lèi)規(guī)劃工作的一大要?jiǎng)?wù)。

本研究在“發(fā)展”和“空間”兩大視角下對(duì)中日兩大灣區(qū)的規(guī)劃體系進(jìn)行了梳理，在一定程度上豐富了粵港澳大灣區(qū)在規(guī)劃領(lǐng)域的比較研究，可為中國(guó)區(qū)域規(guī)劃體系建設(shè)提供一定借鑒。然而正如前文所述，兩大灣區(qū)在政治制度等方面存在諸多不同，同時(shí)受篇幅所限，導(dǎo)致規(guī)劃的比較研究很難做到盡善盡美，如何結(jié)合比較制度學(xué)及政治地理學(xué)等相關(guān)學(xué)科來(lái)完善這一框架將成為今后的研究重點(diǎn)。