耕地流轉與農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營關系研究
——以四川省為例

張友才 林俊

為了解當前四川耕地流轉現(xiàn)狀及動態(tài)變化趨勢，客觀反映流轉過程中存在的困難和問題，國家統(tǒng)計局四川調(diào)查總隊于2022年11月在四川全省開展了耕地流轉推動農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營專題調(diào)研，在21個市州中選取47個產(chǎn)糧縣的234個行政村，涉及1.9萬戶農(nóng)戶和92.1萬畝承包經(jīng)營耕地。調(diào)研結果顯示：四川耕地流轉活躍程度高，流轉規(guī)模大，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體數(shù)量增加，種糧面積不斷擴大，但制約耕地流轉效能、效果、效益的因素依然存在，需采取措施進一步改進優(yōu)化。

一、耕地流轉跑出“加速度”，規(guī)模化經(jīng)營程度提高

近年來，四川農(nóng)村耕地流轉活躍度提高，流轉規(guī)模有所擴大，以規(guī)模經(jīng)營為代表的規(guī)模戶（家庭農(nóng)場）、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體增加，種糧面積不斷擴大，耕地流轉價格總體平穩(wěn)，全省農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營程度不斷提高。

（一）耕地流轉速度加快，規(guī)模化經(jīng)營趨勢明顯

當前四川農(nóng)村青壯年勞動力相對缺乏的現(xiàn)象較為普遍，雇傭勞動力成本高，生產(chǎn)效率較低，部分農(nóng)戶已經(jīng)不完全具備種植能力，部分具備種植能力的農(nóng)戶由于種植業(yè)性價比低而不愿種植。受小農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營成本高、效益低的影響，傳統(tǒng)單家獨戶組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的模式已逐漸脫離時代發(fā)展需要，部分農(nóng)戶逐漸退出直接經(jīng)營耕地的行列，轉而將承包耕地流轉出去，規(guī)模戶（家庭農(nóng)場）、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型規(guī)模化農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體應運而生，因規(guī)模化生產(chǎn)的持續(xù)需求，流轉經(jīng)營耕地越來越多，助力了全省耕地加速流轉。

（二）新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體增多，種糧面積持續(xù)擴大

近年來，四川省先后出臺多項政策文件，以培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體為抓手，從指導服務、培育激勵、市場競爭等方面建立支持耕地流轉的政策體系，促進耕地利用向規(guī)模化、機械化發(fā)展。初步統(tǒng)計，2022年底，四川共有家庭農(nóng)場22萬家，較2020年底增長29.4%。各市州積極通過耕地流轉發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。截至2021年末，德陽市發(fā)展種植業(yè)規(guī)模戶2577家，家庭農(nóng)場9365家，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)295家。達州市2019年到2021年的3年時間，家庭農(nóng)場由3000余家增至12000余家，農(nóng)民專業(yè)合作社數(shù)量由3452家增至5176家。對全省234個行政村的調(diào)研顯示，目前有耕地經(jīng)營的規(guī)模戶（家庭農(nóng)場）達1042戶，比上年增加135戶，增14.9%；有耕地經(jīng)營的農(nóng)民專業(yè)合作社417家，比上年增加9家，增2.2%；有耕地經(jīng)營的農(nóng)業(yè)企業(yè)158家，比上年增加8家，增5.3%。

在促進新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展的同時，四川采取措施加強耕地用途管制，壓實責任“保糧田”，在全省范圍內(nèi)推行“田長制”，簽訂耕地保護責任書，壓實鎮(zhèn)、村、組、種植戶四級耕地保護責任，堅決遏制耕地“非農(nóng)化”、防止“非糧化”。開展已建高標準農(nóng)田“非糧化”問題整改，持續(xù)鞏固“大棚房”整治成果，協(xié)助做好“耕地衛(wèi)片執(zhí)法”問題整改，加強土地流轉用途監(jiān)管，確保糧食種植面積只增不減，質量只升不降。參與調(diào)研的234個行政村中，普通農(nóng)戶種糧44.9萬畝，比上年增加1.3萬畝，擴大3.0%；有耕地經(jīng)營的規(guī)模戶（家庭農(nóng)場）種糧8.4萬畝，比上年擴大0.7萬畝，擴大9.5%；有耕地經(jīng)營的農(nóng)民專業(yè)合作社種糧4.7萬畝，比上年擴大0.05萬畝，擴大1.0%；有耕地經(jīng)營的農(nóng)業(yè)企業(yè)種糧2.2萬畝，比上年增加0.8萬畝，擴大59.3%，規(guī)模經(jīng)營戶種糧面積持續(xù)擴大。

（三）耕地流轉價格總體穩(wěn)定，地區(qū)間價差較大

調(diào)研顯示，2022年四川全省每畝耕地每年的流轉價格基本維持在300—600元之間，未出現(xiàn)劇烈波動，價格總體較為穩(wěn)定。分用途看，種植果蔬的耕地流轉價格較高，每畝流轉價格在450—800元之間，種植糧食的相對較低，在200—500元之間。據(jù)邛崍市某規(guī)模戶介紹，2020—2022年三年間，自己流轉耕地的價格分別為794元、800元、806元，價格變化不大。成都市郫都區(qū)某種植大戶介紹，自己流轉耕地200畝，連續(xù)三年每畝價格均為900元，價格一直很穩(wěn)定。綿陽市涪城區(qū)反映，2022年本區(qū)耕地流轉價格基本穩(wěn)定，一等平坦肥沃田（地）均價為900元，二等耕地為350元，山坡地為30—50元/畝。

雖然耕地流轉價格總體穩(wěn)定，但各地區(qū)間價差卻比較大。由于耕地資源分布不均，光溫水條件不一，在光溫水匹配較好且耕地缺乏的地區(qū)，耕地流轉價格長期居于高位。調(diào)研顯示，攀枝花米易縣建設大棚等設施的耕地每畝流轉價格維持在4000—5000元，即使未建設施的平整耕地，每畝流轉價格依然高達2000—2500元，明顯高于省內(nèi)其他地區(qū)。劍閣縣每畝耕地流轉費為普通戶之間100—200元，普通戶與規(guī)模戶之間120—500元，普通戶與農(nóng)業(yè)種植專業(yè)合作社之間100—500元，即便是普通戶與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)之間的流轉價格較高，也僅為200—600元，與米易縣相比價差巨大。

二、耕地流轉存在薄弱環(huán)節(jié)，規(guī)模化經(jīng)營受到制約

盡管耕地流轉速度不斷加快，規(guī)模化生產(chǎn)趨勢更加明顯，但流轉過程中還存在一些薄弱環(huán)節(jié)，如相關服務缺位影響流轉效能，監(jiān)管缺乏導致效果不理想，成效評價機制不健全導致效益不明顯等。

（一）耕地流轉服務缺位，效能不充分

一是政策宣傳缺位，流轉順暢性受限制。四川人均耕地較少，農(nóng)戶承包地相對分散，要轉分散為集中，涉及的農(nóng)戶多，思想不統(tǒng)一，工作阻礙大。政府在耕地流轉方面的政策宣傳不足，工作效能沒有充分發(fā)揮，導致農(nóng)民對政策的理解和把握不夠，部分地區(qū)農(nóng)民在外從事非農(nóng)行業(yè)，短期內(nèi)雖不會回鄉(xiāng)務農(nóng)，依然將耕地視為“退路田”而不愿流轉。由此導致耕地連片流轉難，大面積機械作業(yè)難以實現(xiàn)，限制了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體進一步擴大規(guī)模。如，廣漢市小漢鎮(zhèn)種糧大戶張某表示，自家家庭農(nóng)場經(jīng)營500余畝耕地，由于2022年種植收益好，計劃繼續(xù)擴大規(guī)模，但本村可供發(fā)展的耕地有限，部分農(nóng)戶不愿流轉，導致無法在本村擴大規(guī)模，只得在鄰村流轉耕地，但兩地距離間隔增加了生產(chǎn)和時間成本，不利于規(guī)模化發(fā)展。

二是政府職能缺位，影響經(jīng)營積極性。部分新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體負責人反映，在農(nóng)村土地流轉引發(fā)糾紛時，地方政府職能缺位，給耕地流轉和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來不利影響。如，鄰水縣某家庭農(nóng)場負責人反映，部分村民從農(nóng)場強行要回未滿合同期限的流轉耕地，既違反合同約定，又影響大面積耕作管理，不少村民喂養(yǎng)的家禽、牲畜肆意破壞農(nóng)場種植的作物，影響生產(chǎn)。

（二）耕地流轉使用監(jiān)管缺失，效果不夠理想

耕地流轉是一個全方位服務和監(jiān)管的過程，不僅要做好流轉過程中的服務，還要加強對流轉后耕地用途的監(jiān)管，確保流轉效果。調(diào)研顯示，目前耕地流轉使用過程中，不同程度存在管理缺位、程序不規(guī)范的情況。

一是專職機構人員不完備，管理職能缺位。在事業(yè)單位改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍存在農(nóng)經(jīng)管理人員流失的情況，農(nóng)村耕地承包、管理、流轉缺乏專職部門和隊伍，個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至沒有農(nóng)業(yè)經(jīng)濟管理干部，農(nóng)經(jīng)工作職責不明、管理不到位。

狹義的轉型升級，主要是指企業(yè)轉型升級，是企業(yè)的產(chǎn)業(yè)結構高級化的過程，其關鍵因素在于技術進步和應用，配套措施包括政策和資金的扶持，主要范圍由產(chǎn)品、流程、渠道、技術、人才的全面數(shù)字化轉型升級所構成。

二是項目用途出“紅線”，存在違規(guī)隱患。個別流轉項目在流轉耕地上修建基礎設施、臨時性建筑，甚至修建永久性建筑，且未與耕地流出方簽訂復耕協(xié)議，流轉期滿后由誰復耕、復耕費用由誰支付等都無明確約定，部分流轉耕地期滿后難以復耕，這一方面會違反國家耕地保護相關政策，另一方面易招致流轉耕地農(nóng)戶不滿，引發(fā)糾紛。

三是合同契約精神較薄弱，雙方維權困難。部分地區(qū)耕地流轉仍以“口頭協(xié)議”為主，未簽訂書面協(xié)議，發(fā)生糾紛時維權較為困難。部分地區(qū)雖然簽訂書面合同，但沒有使用規(guī)范的合同文本，存在責、權、利關系不清的情況，不履約現(xiàn)象時有發(fā)生，耕地流轉效果受到影響。

（三）耕地流轉成效評價機制缺乏，效益不明顯

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當前耕地流轉過程中，存在重流轉缺監(jiān)管的情況，鎮(zhèn)（街道、鄉(xiāng)）、村（社區(qū)）等有關部門不同程度存在流轉協(xié)議“一簽了之”的情況，缺乏對耕地流轉成效的評價機制，導致耕地流轉經(jīng)濟效益不高，社會效益欠佳。

一是耕地轉而未生產(chǎn)，業(yè)主“跑路”現(xiàn)象時有發(fā)生。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，由于盲目跟風，部分業(yè)主流轉耕地后發(fā)現(xiàn)投入超預期，隨即“跑路”。如，宣漢縣某公司2018年10月在該縣流轉耕地110畝，擬投資2000萬元修建生豬養(yǎng)殖場，因資金短缺，完成主體建設后處于停工狀態(tài)已超過2年，目前仍沒有投入生產(chǎn)的跡象。

■樊甲山/攝

二是產(chǎn)品產(chǎn)而未銷，存在不同程度的資源浪費現(xiàn)象。近年來，受疫情、環(huán)境及行情變化影響，市場供求變化劇烈，部分農(nóng)產(chǎn)品滯銷導致資源浪費現(xiàn)象時有發(fā)生。萬源市某農(nóng)業(yè)合作社負責人反映，其流轉耕地主要種植中藥材，但由于疫情影響，外地客商上門收購少、價格低，生產(chǎn)的產(chǎn)品不得已部分存放在家中，部分產(chǎn)品干脆不收獲，極大地浪費了生產(chǎn)和耕地資源。

三是農(nóng)戶轉而未見效，流轉收益難以兌現(xiàn)。部分地區(qū)在耕地流轉用于發(fā)展生產(chǎn)的過程中，流轉戶與農(nóng)戶簽訂協(xié)議，前期將農(nóng)戶投入的耕地、勞動力等生產(chǎn)要素兌換成積分，后期產(chǎn)品銷售后按積分分配收益，但部分項目由于自然災害、經(jīng)營不善等多種原因導致農(nóng)戶無法按時取得相關收益。據(jù)大竹縣某家庭農(nóng)場負責人表示，該農(nóng)場2014年流轉耕地210畝用于發(fā)展火龍果、蔬菜種植和牛蛙養(yǎng)殖，但受2021年洪災影響，損失達500余萬元，目前資金緊張，各項生產(chǎn)雖還在進行，但短期內(nèi)扭虧難度較大，無法按時兌現(xiàn)農(nóng)戶相關收益。

三、加強耕地流轉服務監(jiān)管，提升規(guī)模化經(jīng)營質效

改進耕地流轉服務監(jiān)管方式方法，增強流轉實效，要從加強服務，培育市場主體，推動耕地規(guī)模化經(jīng)營等方面入手，加大政策支持力度，確保多方受益。同時，探索建立流轉耕地種糧機制，更好維護國家糧食安全。

（一）整合項目投資，加快基礎設施建設

建議整合部門涉農(nóng)項目投資，集中部門優(yōu)勢取得整體效益。一是扎實推進高標準農(nóng)田建設，以農(nóng)田建設助力農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)標準化、規(guī)模化、集約化發(fā)展。二是改造升級高標準農(nóng)田田間道路建設，進一步完善高標準農(nóng)田建成區(qū)“路網(wǎng)”布設，為中、小型農(nóng)業(yè)機械推廣使用提供便利條件，為規(guī)模化生產(chǎn)奠定良好的基礎條件。三是健全農(nóng)田水利設施管護機制，加強水庫維修養(yǎng)護和塘堰整治維修，鼓勵村（社區(qū)）、農(nóng)戶、農(nóng)民合作組織等興修小型農(nóng)田水利，保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水。四是加強農(nóng)村地區(qū)網(wǎng)絡建設，提升網(wǎng)絡覆蓋度，聚焦農(nóng)村網(wǎng)絡深度覆蓋和高質量發(fā)展，為暢通市場信息、直播以及電商銷售創(chuàng)造條件，暢通農(nóng)產(chǎn)品銷路。

（二）完善流轉機制，引導規(guī)模生產(chǎn)經(jīng)營

一是規(guī)范耕地流轉行為。加強對耕地流轉過程的管理，從耕地經(jīng)營權流轉條件、辦理程序、流轉年限、租金水平、糾紛調(diào)節(jié)、權益保障等方面建立制度框架，規(guī)范耕地經(jīng)營權流轉行為，防止出現(xiàn)流轉年限到期后“漫天要價”或強制流轉農(nóng)戶耕地等問題，依法保護耕地流轉雙方權益，穩(wěn)定耕地流轉關系，確保耕地流轉規(guī)范有序。二是建立耕地流轉激勵機制。從政府補貼的角度研究激勵耕地流轉機制，建立健全相關政策措施，主要保障新增補貼用于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和流轉耕地的農(nóng)戶，引導和鼓勵農(nóng)戶更加積極開展耕地流轉。三是突出政策導向引導規(guī)模化經(jīng)營。突出政策導向作用，制定相關扶持政策時向大規(guī)模連片經(jīng)營的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體傾斜，鼓勵新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體開展適度經(jīng)營，取得規(guī)模效益。

（三）加大扶持力度，穩(wěn)定經(jīng)營主體利益

一是增加新型經(jīng)營主體的直接補貼。轉變惠農(nóng)政策補貼形式，建議國家惠農(nóng)補貼資金增量向種糧大戶、種糧家庭農(nóng)場等傾斜，引導種糧經(jīng)營主體擴大規(guī)模，增強種糧增收的預期，提高種糧大戶、種糧家庭農(nóng)場的種植積極性。二是加大政策性農(nóng)業(yè)保險支持力度。支持保險機構開發(fā)適合農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的商業(yè)保險產(chǎn)品，積極推進價格保險、收入保險、天氣指數(shù)保險等試點，鼓勵新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體購買各類保險，并給予一定比例保費補貼，提高經(jīng)營主體抗風險的能力。三是探索建立農(nóng)業(yè)金融支持體系。完善創(chuàng)新涉農(nóng)金融服務機制，降低對規(guī)模經(jīng)營主體的授信門檻，探索耕地承包經(jīng)營權、集體建設用地使用權抵押融資，鼓勵社會資本投入農(nóng)業(yè)領域，創(chuàng)新金融產(chǎn)品，化解“融資難”問題，確保生產(chǎn)資金不斷鏈。

（四）建立流轉耕地種糧機制，維護糧食安全

建議按流轉耕地面積的多少，確定一定的種糧比例系數(shù)，確保耕地流轉流而有向、流而有序、流而有效，努力推動流轉耕地越多、種糧面積越多的良性循環(huán)，不斷提高糧食綜合生產(chǎn)能力，確保國家糧食安全。對流轉耕地的“非糧化”使用，“非農(nóng)化”經(jīng)營，要綜合運用政策、市場、法律等多種手段予以管控和懲治，引導經(jīng)營主體將有限的耕地優(yōu)先用于糧食生產(chǎn)，在穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的同時，適度發(fā)展經(jīng)濟作物。