論人事爭議解決機制中事業單位工會調解職能的構建

劉澍

［摘 要］ ?《工會法》第二十九條僅授權工會調解勞動爭議，既不肯定也不否定有權調解人事爭議。這與工會協調勞動關系的本職存在隱性沖突。實務顯示，人事爭議處理中，三類事業單位工會調解職能存在缺位、冒進或錯位。究其原因，主要在于相關法律依據缺失、人事爭議處理的行政化和職工權利救濟的有限性。本文主張修正現行工會職能之行業標準論，換為細分論，即維持不介入參公管理事業單位人事爭議的現狀；介入調解公益一類事業單位人事爭議，但服務于公益事業的穩定和發展；介入調解公益二類事業單位人事爭議，但側重于以調解方式發揮維權與服務職能，尤其是服務于爭議的順利解決。

［關鍵詞］ ?人事爭議；事業單位工會；聘用合同；調解職能

［中圖分類號］ ??D412.6 ［文獻標識碼］ A

［文章編號］ 2095-7416（2023）02-0011-13

新中國成立后，工會的政治屬性、階級立場和職能定位隨著新民主主義革命的勝利實現了從對抗到維護的偉大轉變。黨的二十大報告提出：“深化工會、共青團、婦聯等群團組織改革和建設，有效發揮橋梁紐帶作用。”然而，對照新時代深刻的社會變化，工會維護職能方面的理論爭議一直未能得到平息，并成為學術界70多年來延續不斷的研究熱點。2021年底《中華人民共和國工會法》（以下簡稱《工會法》）進一步修正了工會職能，即在“雙維護”的基礎上增加“竭誠服務職工”的職能，并成為本次修正的突出亮點。顯然，該修正是吸收2018年《中國工會章程修正案》經驗的結果。這也預示著我國工會的職能將進一步傾向于為廣大職工會員提供服務。據此，事業單位與職工①發生人事爭議，作為雙重受托的工會也應依法協調勞動關系，履行維護職責和服務職責。然而，與此形成消極沖突的是，《工會法》第29條僅僅授權“工會參加企業的勞動爭議調解工作”，而未明確將事業單位工會、機關工會納入人事爭議調解程序。事實上，按照中華全國總工會頒發的《工會參與勞動爭議處理試行辦法》，工會法律服務機構可以接受教職工委托參與爭議訴訟（包括調解），但實務中極少有相關實務案例［1］。綜觀學術資料，相關研究集中在高校人事爭議領域。主流觀點傾向于以高校工會為基礎建立勞動人事爭議調解委員會［2］。這一學術方案后續也得到了不斷修正，如合并勞動爭議和人事爭議處理程序，建立多元化的調解委員會［3］；增設校黨委下以工會調解為前置程序的人事爭議仲裁等［4］。相關研究在本領域產生了少量成果，但總體來看，論域局限性明顯，理論穿透力不強且進展緩慢，多數方案可操作性較差，仍有待進一步探索。本文試從學理與實證的角度行文分析并提出對策，以期拋磚引玉。

一、人事爭議處理中事業單位工會的調解職能及其缺陷

傳統的法學理論認為，我國的公務機關、事業單位、軍事機關、社會團體等不同于企業，用人單位與職工之間既不是純粹的勞動雇傭關系，也不是完全意義上的行政管理關系，而是一種特殊的人事關系，受特別權力關系理論的支配［5］。對于人事爭議的處理，國家法并沒有完成頂層設計，而是依據國家政策、地方政策形成了經驗性的且以行政法規、行政規章為主體的復雜規制體系。詳查工會法律法規，只有部分規范間接涉及人事爭議領域，且事業單位工會在其中承擔的職能明顯區別于機關工會和企業工會。總體來看，事業單位工會調解人事爭議缺乏明確的法律依據。

（一）參公管理事業單位工會調解職能的缺位

事業單位分類改革以來，我國事業單位大體上被區分為四類，即參公管理事業單位、經營類事業單位②、公益一類事業單位和公益二類事業單位③。仔細觀察這些類型的事業單位工會職能，不難發現現行立法中相關工會參與人事爭議處理的職能有所差異。

按照現行立法，理論上參公管理事業單位工會可以參與人事爭議的協調，但具體法律規范卻沒有體現，呈現出調解職能被“屏蔽”狀態。所謂參照《公務員法》管理，在近年來逐漸呈現出與適用公務員法幾乎沒有區別的態勢。2020年底《公務員辭去公職規定》落地后，公務員人事爭議處理程序機制的態勢進一步明朗，即除工勤人員適用勞動爭議解決程序以外，所有參公管理事業單位的工作人員均必須嚴格遵守辭去公職程序（聘任制公務員和法律另有規定的除外）。值得注意的是，《公務員辭去公職規定》改變了《人事爭議處理規定》對人事關系的定性，明確為人事任用關系。這一改變將參公管理事業單位工作人員與其他事業單位普遍適用的聘用關系區分開來，不再適用人事爭議處理程序。之所以發生如此重大的變化，是因為公務員（包括參公管理事業單位職工）辭去公職的緣由和引發的后果與普通事業單位職工完全不可同日而語。尤其是出于對“政商旋轉門”現象的擔憂，制度的制定者希望封閉少數政界人士利用前影響力實現權力尋租的空間［6］。由此，黨內法規開始加強對公職人員辭去公職的前端和后端管理。參公管理事業單位人事爭議處理程序也因此變得剛性有余而彈性不足。事實上，我國對掌握公權力的人員一直保持著較高的警惕性。無論是《公務員法》，還是《公務員辭去公職規定》，抑或是其他規章或規范性文件，均未授權參公管理事業單位工會協調人事爭議。《機關工會工作暫行條例》在確定工會工作職責時呈現出了職責“退縮”的傾向，即僅授權其“反映機關職工意見和建議”“保障職工的知情權、參與權、表達權、監督權”，其調解職能處于缺位狀態。

（二）公益一類事業單位工會人事爭議調解職能的冒進

公益一類事業單位的突出特征是沒有收費權，或者雖然有一定的收費權，但是所收費用甚少，因而屬于國家全額撥款興辦的社會組織。其典型代表是公辦公益性教科文衛組織，如公共博物館、公共圖書館、公共文化館、公辦中小學及幼兒園等。這類單位具有突出的基礎性公益服務取向，是國家依法設立的為廣大民眾或國家機關提供均等服務的社會組織。這類組織顯著區別于參公管理事業單位的情形在于，其僅在國家法授權范圍內行使部分軟約束的行政管理權。雖然國家沒有區分公益一類事業單位和公益二類事業單位人事爭議處理程序，但是業界普遍的觀點認為公益一類事業單位屬于“不能或不宜由市場配置資源的單位或機構”［7］。據此可知，各界均希望公益一類事業單位保持穩定，人事爭議處理應從嚴掌握。

從改革實務來看，相關人事爭議處理情況遠比理論預想的要復雜得多。原因在于公益一類事業單位存在多個層級，干部人事管理權分屬于不同級別的管理機構，部分職工可能處于涉密崗位，還有部分職工屬于政策性安置人員。與此不太協調的是，《事業單位工會工作條例》也沒有采取分類對待的方式，籠統地授權其“開展集體協商，……協調處理勞動人事爭議”。這顯然賦予了公益一類事業單位工會調解人事爭議的職能。雖然此種矛盾性不夠明顯，但是結合《公共圖書館法》《教育法》《教師法》等，則不難發現其中的消極沖突。因為前述國家法對工會職能均未涉及，反而襯托出公益一類事業單位工會的人事爭議協調職能呈現出冒進態勢。

（三）公益二類事業單位人事爭議調解職能的錯位

公益二類事業單位的突出特點是其擁有法定的收費權，屬于國家差額撥款的社會組織。按照中共中央事業單位分類改革之類型細分設想，“承擔高等教育、非營利醫療等公益服務，可部分由市場配置資源的，劃入公益二類”。2016年3月中共中央印發《關于深化人才發展體制機制改革的意見》，間接明確了公益二類事業單位人事制度的改革方向，即突出市場導向，分類施策；擴大人才橫向和縱向流動的空間，讓市場在人才資源配置中起決定性作用；弱化傳統的人事行政管理，尤其是要防止用管理黨政領導干部的方式來管理科研教學機構的人才。據此，公益二類事業單位人事爭議的解決應該更靠近勞動爭議。然而，實務紛繁復雜，存在“冒進”和“拖后腿”兩種反向態勢。居于優勢地位的公益二類事業單位大力推行“非升即走”“非保即降”“非留即走”和（或）“非留即轉”等各類預聘—長聘制度，與預聘職工簽訂勞動合同或類似于勞動合同的聘用合同。此種制度給在崗職工造成了巨大的工作壓力，引發了激烈的人事沖突，甚至出現了故意殺人案件［8］。而在多數居于弱勢地位的公益二類事業單位中則出現極端的保守態勢，即單位想方設法利用層層嵌套的聘用合同來捆綁職工，阻礙人才流動，也同樣造成了大量的人事爭議案件。

面對此種復雜的局面，學術界的主流意見傾向于將人事爭議處理程序與勞動爭議解決程序合并，完全適用勞動合同法。不過，這一方案無法應對現行復雜的法律格局。理由在于，其除了容易導致事業單位人事爭議更為激烈外，在法律上也存在難以適應的難題：一是《勞動合同法》第九十六條以排除法將人事聘用合同不完全排除在勞動法范疇之外④。在本文看來，該條的真實含義是對事業單位人事爭議持保留意見，盡可能不適用勞動法予以解決。二是《事業單位人事管理條例》第十七條肯定事業單位與聘用制職工間為聘用合同關系的同時，又以但書方式給事業單位創設了約束職工的巨大空間⑤。三是司法救濟搖擺不定。2003年和2004年最高人民法院的兩份司法解釋將人事爭議的司法審判工作推入了自相矛盾的狀態：一方面審判程序適用勞動法；另一方面實體適用人事法，人事法無規定則適用勞動法。面對如此復雜的局面，公益事業單位工會普遍陷入了難以適用勞動法而只能遵從人事法的法律旋渦。再加上人事法本身沒有直接規定工會的調解職能，這迫使事業單位工會只能退而求其次——堅定地與單位保持高度一致，近乎放棄了職工維權職能，更談不上主動介入調解。

二、人事爭議處理中事業單位工會調解職能現狀及原因

調解是人類文明自然萌生的糾紛解決方式之一，在我國古代尤為盛行，并被上升為國家高度贊賞的一種政治生活方式。20世紀下半葉以來，調解作為ADR中最具有代表性的替代性糾紛解決方式得到了西方國家的廣泛應用與發展。不過，西方國家的調解制度普遍以附設或外掛于訴訟制度的方式存在，與我國的各級國家機關或企事業單位的直接調解存在巨大差異。改革開放后，我國調解雖然一度呈現出下降趨勢，但在21世紀前后實現了“U”形回升。然而，令人驚訝的是，在人事爭議處理中，國家很少提倡調解，更少有工會調解之實務。

（一）事業單位工會調解職能現狀

從規范分析的角度而言，《工會法》第六條第一、三、四款均為事業單位工會協調人事爭議提供了法律依據，尤其是第二十條和第二十二條均明確賦予了其建議權、交涉權、支持與幫助權。顯然，作為“橫向無邊，縱向到底”的一種柔性糾紛解決方式，調解是事業單位工會介入單位內部人事爭議的一種恰當方式。然而，人事爭議實務卻給出了極度悲觀的答案。

檢索中國裁判文書網發現，在961件人事爭議訴訟案件中，工會參與的僅有77件，僅占8%⑥。 在所有樣本案件中，審判機關均未提及工會的調解或協調工作，也未要求其在人事爭議處理程序中發揮相應的職能。唯一例外的是，浙江省的某個人事爭議案件中，事業單位因沒有經過工會確認程序單方解除聘用合同而被認定程序違法［9］。法院判決的依據是浙江省人大常委會頒布的相關地方性法規。不過，由于該法規第十二條只適用于事業單位單方解除聘用合同之情形⑦，因而難以起到全面激活該地區事業單位工會人事爭議調解職能的作用。

統計前述77件司法案例，事業單位工會在人事爭議中的實際作用主要有如下幾種情形：一是對單位人事爭議處理決定不發表任何意見。此類情形最為常見，共計38件，占比49.4%。二是書面同意單位處理意見，共計26件，占比33.8%。三是依單位要求確認職工違法違紀的事實，如擅自離崗或曠工，共計9件，占比11.7%。四是接收職工訴請但不實質性回復，共計1件。五是勸說職工重新簽訂聘用合同，共計1件。六是應單位安排向職工提供適當補助以平息爭議，共計1件。七是在單位制定人事管理制度時發表意見，共計1件［10］。

由上不難發現，人事爭議案件中事業單位工會的共性：

一是事業單位工會面臨人事爭議信息不對稱困境。77個樣本中，僅有1個案件的職工向工會主席發送信息，要求單位確認延遲回國行為的合法性［11］。這說明事業單位工會在人事爭議處理中處于完全的信息不對稱狀態。

二是事業單位工會被動介入人事爭議且堅定地同意單位處理意見或決定。《工會法》第二十二條規定事業單位處分職工或單方面解除勞動合同時應當將理由通知工會。由于多數職工與事業單位簽訂的是聘用合同，只要單位不處分職工，即使單位單方面解除合同且不告知工會也不違法。由此可見，事業單位工會并不需要介入人事爭議。實務中，事業單位工會之所以出現在人事爭議解決程序之中，純粹是部分事業單位出于謹慎，在作出相關處理決定時依然通知工會，或是要求其書面回復⑧。可見，事業單位工會之所以能夠介入人事爭議，其原因僅僅在于必須回應單位的通知。而從司法案件來看，凡是得到通知且必須書面回復的事業單位工會，均以堅定的姿態支持或同意單位的人事爭議處理意見或決定。

三是即便事業單位工會介入人事爭議也極少進行實質性的協調。樣本案件中，個別案件有工會介入爭議并開展調解工作，不過該工會并非事業單位工會，而是市總工會。市總工會之所以出面調解，一方面是因為該案涉及該地區所有事業單位改制，需要全部在編職工重新簽訂聘用合同。而該案是典型案件，處理不好將產生不良影響。另一方面是因為該職工本身對雙方繼續履行聘用合同沒有意見，而是對先解除無期限的聘用合同再簽訂有期限的聘用合同有意見［12］。

四是事業單位工會缺乏調解人事爭議糾紛的實際權能。個別案件顯示，盡管事業單位與職工之間就人事爭議達成和解，但是和解方案并不是事業單位工會促成的結果。有意思的是，該案中事業單位承諾的補助卻是由工會來具體負責落實［13］。這進一步說明，事業單位工會的真實地位只不過是事業單位的內部機構，其無實際權能調解人事爭議。

（二）事業單位工會調解職能缺位的原因

1.法律依據的缺位與復雜是妨礙事業單位工會介入的規范性原因。這主要體現在以下方面。

一是人事法體系未成，立法主體過多，時間跨度過長，且未明文要求工會協調人事爭議。在人事法領域，目前效力最高的法律文本是國務院制定的《事業單位人事管理條例》（行政法規），其他主要是中央人事部門制定的行政規章、最高人民法院制定的司法解釋、地方人大制定的地方性法規、地方人民政府制定的行政規章和行政機關以及各事業單位制定的行政規范性文件。這些廣義上的法律文本不僅層級過多，數量多，相互交叉，而且時間跨度特別大。本文成文前，筆者細查了大量相關文件，從中均看不到“工會”二字，更談不上授權或委托事業單位工會調解人事爭議。

二是人事法內容過于繁雜，其行政管理法的性質決定不適宜規定工會調解職能。我國人事法在內容上諸法合體，涉及編制、職級職務、崗位管理、職稱評定、檔案管理、工資福利、職業道德等，橫跨經濟、行政、民商、紀律等諸多領域，內容十分繁雜。加上各地人才競爭激烈，可以毫不夸張地說，一地一策、一行一策、一時一策的情況較為常見。而與此形成鮮明對比的是，有學者統計了工會方面的立法，得出了“目前尚無一部工會地方立法是2015年之后新獲地方立法權的設區的市所制定”的結論［14］。工會立法之所以被忽視，最為根本的在于其維護與服務職能與人事法的管理職能存在抵牾，而另一個重要原因則是立法權的限制。除中華全國總工會外，各地區總工會缺乏行政規章的制定權，而基層工會作為內設機構也無行政規范性文件的制定權。

三是人事法與工會法適用的邏輯不一致。人事法的適用體現出強烈的政策性和強制性色彩。說其具有政策性，是因為其以單位主管部門和主要領導對政策的理解與意見為準，是一種上行下效的邏輯。而工會法的適用則是一種加塞邏輯，即處理人事爭議時，事業單位工會常常是因實務需要而被動地臨時介入爭議處理程序。這使得工會法和工會常常成為事業單位、仲裁機構和法院等解決人事爭議時的例外考慮因素，而不是必須考慮因素。這是導致當前事業單位工會職工權益維護功能失效，調解工作無法有效展開的制度性原因。

2.爭議處理的行政化是阻礙工會介入的結構性原因。事業單位人事爭議處理采取行政化邏輯，其不僅在法律上呈現出對工會的排斥，而且從程序結構上也阻礙工會介入。首先，從組織結構來看，事業單位工會采取雙重領導體制，且以本單位黨委或黨組領導為主。這導致工會失去了人事爭議調解員的獨立主體資格。其次，從爭議處理的程序前端來看，事業單位制定人事制度時只需向職工代表大會或部分工作人員征求意見即屬合法，工會失去了參與制定、修改和廢止人事制度的前端機會。再次，從爭議處理的后端程序來看，《人事爭議處理規定》第三條僅僅授權爭議當事人向事業單位的主管部門申請調解。這一指引等于間接排除了事業單位工會以調解方式介入人事爭議的空間。最后，人事爭議當事人地位完全不對等。人事爭議中，職工處于完全被動的地位，單位不僅掌握著工資福利待遇兌現權，還掌握著管理制度的制定權、解釋權，編制、職稱評審的決定權，對職工的考核、獎懲和紀律處分權。在此種完全不對等的行政法律關系中，單位完全用不上工會而可以自主決策。

3.人事爭議權利救濟的有限性是阻礙工會介入的外部性原因。從人事爭議的外部救濟機制來看，法律賦予職工維權的途徑僅有三種：行政申訴、人事爭議仲裁、司法救濟。此三種途徑對于事業單位工會而言均無從介入。

首先，事業單位工會因缺乏主體資格而無權介入人事爭議行政申訴程序。如果職工選擇向事業單位管理部門申訴，常常會碰到兩個方面的難題：一是申訴接待機構的不確定性問題。我國立法常常將對事業單位有管理權的多個上級部門確立為申訴受理機構，這導致申訴人找準申訴受理機構較為困難。二是申訴受理機構的公正性令人擔憂。以教師申訴為例，“這些機構與學校、教育機構或者實施教育行政管理的有關單位之間保持著千絲萬縷的利益關聯。……面臨著較為強烈的公正性質疑，這是我國教師申訴制度的瘤疾。”［15］國家采取訴訪分離以來，申訴受理機構一般不實質性地處理申訴事項，常常只是指引當事人按照法律程序尋求救濟。畢竟申訴受理機構的實體處理不僅容易引發自身的法律風險，而且也容易造成相關人事爭議由上級決斷的不利影響。至于事業單位工會，其自然是申訴機構下屬單位的內部機構，不僅無資格，而且也無任何話語權，更談不上從中協調。此時，事業單位工會要發揮維權職能的唯一途徑是申請上級工會介入。顯然，這是不可逾越的巨大障礙。

其次，事業單位工會也無主體資格介入人事爭議仲裁。我國多數地區將勞動爭議與人事爭議合并，由勞動人事爭議仲裁機構受理并審理案件（部分地區在人事部門下建有人事爭議仲裁機構，往往與勞動爭議仲裁機構合署辦公）。按照《勞動法》和《工會法》的規定，勞動人事爭議仲裁機構應當吸收工會干部。形式上，工會干部可以參與協調處理人事爭議。不過，這面臨可操作性的難題：一是參與仲裁機構的工會干部很可能不是爭議單位的工會干部；即使是該單位的干部，按照回避原則，其應當回避本單位的仲裁案件，因此也不得介入調解。二是仲裁機構委托事業單位工會調解也難以操作。目前，我國人事爭議仲裁領域正在探索委托調解，部分地區正在試點。然而，即使這項制度成型，也不可能委托事業單位工會去調解。這不僅是回避制度的要求，而且事業單位工會多無法人資格，無法承接相應的案件。

最后，事業單位工會也無權介入人事爭議司法審判，其原因與前兩者并無二致。

三、人事爭議處理中事業單位工會調解職能的理論修正與程序構建

我國事業單位人事爭議處理并非采用糾紛解決的原理，而是采用行政處理的方式。相關處理方案設計相較于公務員與國家機關之間的人事爭議而言要溫和，相較于勞動者與企業之間的勞動爭議而言則要強硬，且相關程序中，工會的職能幾乎無從發揮。追根溯源，還在于基本理論和程序設計的內在缺陷。

（一）事業單位工會調解職能淡化探源

事業單位工會調解職能受工會類型的影響。從有關學術資料來看，世界各國工會的類型及其歷史演變極為復雜，因采取國家法劃定框架內自由博弈與組合的規則，工會組織形態、類型多樣化。對此予以理論闡釋的主要有力量說、勞資關系說、法律資格說、伙伴關系說、新制度主義等諸多學說。與此截然不同的是，我國工會類型采取法定原則，以行業為標準劃分為企業工會、事業單位工會和機關工會。

以行業標準劃分基層工會在理論上起源于李立三的任務論。1949年3月黨的七屆二中全會將恢復和發展生產確立為城市的中心工作。李立三（時任全總副主席兼黨組書記）圍繞這一指示對我國工會的組建進行理論說明：一是工會與生產小組一致，工會干部不脫離生產；二是為避免糾紛無法解決，工會組織必須自上而下建立，先建立廠的工會；三是市總工會設立各種行業工作部門；四是為和行政搞好關系，工會的基本任務是參與生產管理，提高工人生產積極性［16］。應該說這一理論論證在當時并沒有引起注意，不過由于可操作性強而在不知不覺中被繼承了下來。從中我們可以發現，由于工會自上而下建立，工會不脫離生產，使得基層工會建立在單位之內。隨著國家機關條線領導關系的確立，除特別規定的產業工會外，自然而然地形成了當前的工會類型格局。雖然現行《工會法》于1992年重新制定并頒行，但是對于機關和事業單位的內部人事矛盾，一直維持原有的行政處理框架。工會基于對黨和人民政府的信任與領導關系，并不方便介入。這說明，事實上我國工會組織形態已經以實際的行動肯定并落實了行業標準論。也正是基于此種考慮，全總分別按照機關工會、事業單位工會和企業工會制定了工作條例（行政規章），嚴格區分了不同類型工會的工作方式。其中，機關工會特別強調必須在同級機關黨組織領導下，依法獨立工作；事業單位工會特別強調保持正確的政治方向和橋梁紐帶作用；而企業工會相對強調維權職能。如此一來，就不難理解《工會法》第二十九條唯獨授予企業工會以勞動爭議調解職能，而既不肯定也不否定事業單位工會的人事爭議調解職能。

（二）事業單位工會調解職能的理論修正

我國《工會法》之所以區別對待三大基層工會的職能，其最為根本的原因還在于我國的國家性質。社會主義國家的屬性建立在工人階級基礎之上，工人階級不僅是領導階級，而且作為個體的工人已經化身為階級成員。此時作為國家干部的事業單位職工具有雙重屬性，與國家的根本利益和階級的總體利益保持了一致。基于此，由國家負擔財政開支或主要由國家負擔開支的事業單位的職工本質上不與單位存在根本性的利益沖突。這是我國現行《工會法》的主導思想。然而隨著國家體制改革逐漸深化，尤其是事業單位引入競爭關系普遍推行聘用合同制后，單位與職工的關系在外在形式上發生了重要變化：一方面事業單位和職工同時被賦予了選擇權，單位和職工個性化需求得到了一定程度的釋放，利益差異化訴求日益濃厚。在此種背景下，依然固守粗線條的行業標準論來繼續界分基層工會的職能已不合時宜。事實上，黨中央關于事業單位分類改革方案已經形成了區別對待不同類事業單位的政策輪廓：參公管理事業單位向公務機構轉型，經營類事業單位全部轉為企業。目前的改革難題是如何進一步區分公益一類事業單位和公益二類事業單位的運行機制。

按照改革方案的設想，公益一類事業單位由國家承擔全部支出；公益二類事業單位有一定的收費權由國家負擔部分開支。順應此種基本定位，此兩類事業單位均是公益服務取向，但前者的主要職能是提供均等化的基礎性公益服務。這必然要求公益一類事業單位保持高度的穩定性。此種穩定性又主要體現在人事穩定、收支穩定、服務事項穩定，不宜采取市場配置資源為主的模式。至于公益二類事業單位，因為其主要職能是提供差異化的公益服務，且以人才培養、科學研究、科技創新等為基本導向，因此更適合采取以市場配置資源為主的模式。當前，學術界的主流意見傾向于保持政府投入職責不變的前提下進一步行政放權，向社會學術團體轉移評價職能，以代替當前的全行政考核方式［17］；并以社會力量為制約按照社會評價結果來評價相關改革舉措［18］。 此種主張雖然照顧了所有公益事業單位，但并不對應于事業單位類型細分的改革趨勢，因而不具有可操作性。

本文認為，事業單位工會的職能也應順應事業單位細分的基本框架進行進一步調整，即不僅應竭誠服務職工，而且要區分服務的方向。換而言之，我國依然可以維持事業單位工會行業標準論，但應按照其類型進一步細分。

就公益一類事業單位工會而言，服務職能在人事爭議中主要體現為維護公益一類事業單位均等化公益服務的穩定和發展。從長遠來看，公益一類事業單位的工作質效必然要接受社會大眾認可。因此采取社會評價和社會制約是可行的，相關工作人員的工作績效考核、薪酬待遇、人事去留等可以將社會評價作為重要參考依據。基層工會應當參與這些工作，并在其中發揮重要作用。

就公益二類事業單位而言，因為其擔負著更高追求、更大風險、更遠抱負的創新使命的職能，需要容忍挫折，接受失敗。社會評價與社會制約帶有明顯的短視性、輿論性和批判性，不僅不利于其發展，反而會產生巨大的破壞力，實不可取。順應公益二類事業單位企業化運作的基本趨勢，本文主張純粹聘用合同制度下的不完全競爭論，即變現行聘用合同與人事編制并用的人事管理制度為純正的聘用合同制度，基本上實現與勞動合同制度的并軌。不過，兩者之間依然存在區別。具體說來，這種區別在于，聘用合同制度的目的在于提高差異化公益服務的質效，以有競爭力的薪酬體系和工作條件來聚集人才與促進創新，最終促進國家綜合競爭力的增強。因此很有必要在公益二類事業單位的人事爭議解決機制中設置明示的例外規則。比如重要崗位的負責人、國家級項目的負責人等離開現有崗位需要事業單位及有關管理機關批準，其他人事爭議均與勞動爭議并軌，實體法與程序法均適用勞動法解決。就此，公益二類事業單位工會應當在人事爭議中擔負切實的維權與服務職能，且以服務為主要方向，即服務于爭議的順利解決。

（三）人事爭議中事業單位工會調解職能及其程序設計

依照前述理論闡釋，我國事業單位人事爭議處理機制應該實現理論轉型，即從以行政處理為主的人事爭議處理機制轉變為人事爭議解決機制。相較于前者，人事爭議解決機制最突出的特點是賦予當事人以廣泛的權利救濟途徑。此種救濟不僅應當具有完善的外部救濟機制，而且更為重要的是應在內部建立爭議協商解決機制，并將其延伸至聘用環節。如此一來，事業單位職工從應聘開始就可以認真考慮自身價值訴求是否與應聘單位一致，事業單位也可以通過應聘程序和爭議解決程序進一步凝練本單位公益服務特色。基于此，我國可以考慮通過如下人事爭議解決方案進一步修正事業單位工會的調解職能。

一是在人事爭議解決機制前端革新聘用程序，凝聚共同價值理念和預防爭議。目前，事業單位均依法在聘用程序中組建臨時聘用委員會或聘用小組考察應聘人員。臨時聘用委員會或聘用小組成員一般突出專業性，也包括了人事與紀檢干部。此種方案側重于應聘人員的專業技術能力與水平，但忽視了共同價值理念的凝練。本文建議考慮事業單位工會以協同的方式介入聘用環節，在建立常態化聘用委員會的基礎上修正聘用考察方案，即區分為兩大部分：一部分考察應聘人員的資格、專業水平與技術能力；另一部分考察應聘人員對本單位共同價值理念的認同情況。在后一部分中，可由事業單位工會主持，在與應聘人員就本單位工作環境、人員構成、專業技術水平、服務價值取向、薪酬福利、工會活動等基本情況充分交流后予以評價。兩部分考察結果可以區分具體情況設定不同的分數占比，最后綜合評定。事業單位工會提前介入聘用環節有諸多助益：一是有利于避免應聘人員誤解單位有關情況，可預防部分人事爭議；二是有利于職工間共同價值理念的凝聚，促進事業單位內部合力的形成；三是有利于事業單位工會與應聘人員建立信任基礎，發揮橋梁紐帶作用，為日后人事爭議協調奠定人際關系基礎。

二是在人事爭議解決中端程序組建人事爭議復核委員會，促進內部協調解決。事業單位人事爭議具有高度的特殊性和復雜性，不僅深層次地牽涉到單位專業人才隊伍穩定、專業技術能力結構、公益服務價值凝練、長遠規劃落實等基本面，還牽涉到不同層級的編制、崗位、職務、報酬等內部事項。公益一類和公益二類事業單位的區分也體現在這些方面，只有內部專業人士才能深刻地領會其中的機理與價值。為緩解人事爭議帶來的內部負面沖擊和降低外部救濟成本，有必要在爭議發生后先行內部協調，以便于各方作出合理反應與安排。本文建議在人事爭議解決機制的中端增設爭議復核程序，即在職工代表大會下組建人事爭議復核委員會，成員由職代會選任的本單位職工代表組成，復核結果作為人事爭議仲裁與訴訟的重要參考。爭議當事人一方或雙方有權也有義務在爭議發生后人事爭議仲裁提起前，先行就對方行為申請復核。爭議復核委員會在平等但不公開審理的基礎上作出復核決定，期限為兩個月，自接到申請之日起計算。人事爭議復核委員會的功能主要體現在三個方面：（1）將人事爭議內部處理過程平等化；（2）將人事爭議快速導入內部協商程序；（3）為事業單位工會介入調解提供絕佳的契機。借此，公益一類和公益二類事業單位之間的微妙區分不僅可以實現，而且還有利于具體事業單位凝練自身優勢與共同價值。當然，事業單位工會應當組建人事爭議調解委員會，以工會主導吸收內部專家展開調解工作，達成調解協議的，可以依法向爭議發生地基層法院申請確認。

三是完善人事爭議解決后端外部救濟機制，擴大仲裁和司法訴訟的受案范圍，程序法和實體法適用勞動法（其中人事法有特別規定的除外），仲裁機構和法院審判人事爭議案件應當參考爭議復核委員會的復核結論。誠然，前述程序設計還不能期待事業單位工會發揮人事爭議調解職能。任何制度的有效運作還需要其他制度的配套。當前，妨礙我國事業單位工會發揮調解職能的短板還有兩個方面：一是國家法明文依據的缺位，二是事業單位工會相關內設組織缺位。就國家立法而言，本文建議修改《工會法》第二十九條，重新表述為“工會參加企業、公益一類事業單位、公益二類事業單位的勞動人事爭議調解工作。”同時建議《工會法》第十九條增設三款，第二款規定：“鼓勵有條件的基層工會組建勞動人事爭議調解委員會，吸收本單位有威望的專家參加”；增設第三款：“公益一類和公益二類事業單位在職工代表大會下組建人事爭議復核委員會。人事爭議復核委員會的主任及成員由同屆職工代表大會選任”；增設第四款：“公益一類和公益二類事業單位人事爭議人一方或雙方應在仲裁前向單位人事爭議復核委員會申請復核對方決定或行為。公益一類和公益二類事業單位人事爭議復核委員會不公開審理人事爭議案件，期限為兩個月，從收到復核申請之日起計算；人事爭議復核委員會的復核結論是仲裁機構和法院裁判的重要參考。”對于事業單位工會自身組織建設而言，目前最大的不足是其缺乏爭議協調處理的主體資格。按照《工會法》第十五條第二款之規定，基層工會滿足民法典規定的條件的可以取得社團法人資格。據此，若要事業單位工會在人事爭議協調方面發揮更大的作用，尤其是突出其調解職能，則需要滿足相應條件的事業單位工會取得社團法人資格。如此一來，事業單位工會既可以增強在事業單位內部人事爭議中的協調資格能力，又可以承接人事爭議仲裁機構和審判法院委托的調解事項，還不違反我國現行工會組織結構制度，從而能夠有效增強其議事協調能力。

四、結語

“以和為貴”是中國社會處理民事糾紛的傳統理念，不僅是中華文化延續的體現，也是政治生活的一種習慣性表達方式。新中國成立以來，國家對于調解機制的重視程度已經在政治功能上超越了其傳統的糾紛解決功能。當前，我國進入了建設新時代中國特色社會主義新時期，黨中央對中國工會提出了新的職能——竭誠服務職工；在黨的二十大報告中，黨中央要求繼續深化工會改革，加強組織建設。對竭誠服務職能的理解，首先應當站在中國特色社會主義事業“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局的角度予以深刻闡釋，即既要服務于國家體制改革和戰略布局的具體需要，也要服務于貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，還要服務于為實現中華民族偉大復興的中國夢而奮斗的工人運動時代主題。事業單位是我國高層次人才集中的領域，也是黨和國家對人才培育、人才發展和人才配置寄予厚望的領域。各類人才既是工人階級的成員，往往又是工會成員中的精英分子。作為雙重受托的工會，對于這些人才和事業單位之間的人事爭議之癥結所在有著更深切的感性認知和理性判斷。因此，在事業單位人事爭議中納入工會調解職能，將更有利于緩解爭議的激烈程度，更有利于有序、平穩地解決爭議，更有利于構建內部和諧的人事法律體系。

注釋

① 從是否有編制的角度來加以區分，事業單位普遍存在多種類型的職工：一是管理部門任命或調任的領導人員（屬于編制不在本單位但在崗的職工）；二是有人事編制的職工（不一定存在聘用合同）；三是無人事編制但處于待編狀態的職工（不一定存在聘用合同）；四是僅與事業單位簽訂有聘用合同的職工（無編制）；五是與單位存在人事代理關系的職工（實為勞動合同關系，無編制）；六是與單位僅存在勞動合同關系的職工（無編制）。理論上，前五類職工均可按照事業單位程序運行機制由所在單位提供人事檔案管理、職稱評定、社會保險金代扣繳、出國政審等全方位服務，但實際上存在區別。比如無編制人員不得被任命為管理干部，相關社保一般參照當地勞動服務人員標準代繳代扣。實務中，事業單位可以靈活操作，比如聘用人員盡管無編制，但仍舊可以參照在編職工享受相關待遇。本文所稱事業單位職工只包括前五類人員。

②經營類事業單位又稱為實行企業化管理的事業單位，是我國事業單位序列中較早改革的對象，其主要代表性單位有國有賓館、招待所、食堂等。2008年中央下文，明確不再批準設立此類事業單位，并逐步改制為企業或予以撤銷。2011年事業單位分類改革工作啟動后，經營類事業單位改制進展迅速。2016年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于從事生產經營活動事業單位改革的指導意見》，經營類事業單位改制工作已經于2020年完成。事實上，從各地有關實施《工會法》的地方性法規來看，我國曾鼓勵經營類事業單位工會從事人事爭議調解工作。由于本類事業單位已經不復存在，本文不再討論。

③我國傳統理論采用登記管理分類法區分事業單位類型，分為19大類；在實務中，人事部門主要按照《國民經濟行業分類標準》予以區分，但有時在公文中將不同行業組合或拆散發文。以農業、林業、漁業和水利事業單位為例，有時表述為“農業、林業事業單位”，有時又表述為“農業、水利事業單位”。由于缺乏明確的界定標準，人事部門主要以實務需要為準。《中共中央、國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》（中發〔2011〕5號）首創性地提出：“按照社會功能將現有事業單位劃分為承擔行政職能、從事生產經營活動和從事公益服務三個類別”，并要求將公益服務類進一步區分為公益一類和公益二類事業單位。分類改革以來，人事部門發文已經拋棄了傳統行業分類法；同時，承擔行政職能的事業單位已經全部改制，參照《公務員法》管理，從而被稱為參公管理事業單位。

④該條規定：“【事業單位聘用制勞動合同的法律適用】事業單位與實行聘用制的工作人員訂立、履行、變更、解除或者終止勞動合同，法律、行政法規或者國務院另有規定的，依照其規定；未作規定的，依照本法有關規定執行。”

⑤該條規定：“事業單位工作人員提前30日書面通知事業單位，可以解除聘用合同。但是，雙方對解除聘用合同另有約定的除外。”

⑥檢索說明：2022年6月27日，筆者以全文檢索的方式，以關鍵詞“人事爭議”+“事業單位人事管理條例”在中國裁判文書網進行檢索，所得裁判文書共計1310份，除去重復裁判文書，將一審、二審、再審合并，共得961個案件。之后，再以“人事爭議”+“事業單位人事管理條例”+“工會”檢索，所得裁判文書共計188份，除去重復裁判文書，并將一審、二審、再審合并，共得124個案件。查看相關文書，又發現47個案件中“工會”的字眼僅僅出現在職工一方訴狀所列的法條之中，即職工單方引用《勞動合同法》第四條，意圖證明事業單位制定的用以約束職工的相關規章制度未經工會或者職工代表平等協商，也未保護工會或者職工的修改建議權和知情權，因而程序違法，不能適用。從裁判文書來看，相關職工的主張都沒有得到法院的采納。

⑦《浙江省實施〈中華人民共和國工會法〉辦法》第十二條規定：“企業、事業單位單方面解除職工勞動（聘用）合同時，應當事先將理由通知工會，工會認為企業、事業單位違反法律、法規和有關合同，要求重新研究處理時，企業、事業單位應當研究工會的意見，并將處理結果書面通知工會。”

⑧有關事業單位的法律法規規章中并沒有要求工會介入人事爭議處理的任何規定，更沒有要求工會調查、研究或確認單位處理依據的相關規定。與此不同的是，《勞動合同法》中則有相關明確的規定。比如第四條第二款規定，用人單位在制定、修改或者決定直接涉及勞動者切身利益的規章制度或者重大事項時應當經職代會或全體職工討論，或與工會或者職工代表平等協商；第四十三條規定，用人單位單方解除勞動合同，應當將理由事先通知工會，工會有權提出異議，用人單位應當研究該異議，并書面告知工會處理結果。實務中，之所以出現工會介入事業單位人事爭議處理程序，主要是事業單位要求如此，個別地方是地方立法有相關規定。

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On Construction of the Mediation Functions of Public InstitutionsTrade

Unions in Personnel Dispute Resolution Mechanism：Also on the Amendment of

Article? 29? of? the Trade Union Law

Liu Shu

（School of Law and Politics，Guangdong Ocean University，Zhanjiang，Guangdong Province，524088）

Abstract： Article 29 of? the Trade Union Law only authorizes trade unions to mediate labor disputes，and neither affirms nor denies the right to mediate personnel disputes. This is obviously an implicit conflict with the trade unions duty of coordinating labor relations. Practice shows that in the personnel disputes management，there are vacancies，rash or dislocations in the mediation function of trade unions in three types of public institutions. These reasons are mainly due to the lack of relevant legal basis，the administrative management of personnel disputes and the limited remedies for employeesrights. The article proposes to revise the current industry standard theory of trade union function and convert it to a subdivision theory，that is，to maintain the status quo of not intervening in the personnel disputes of public institutions administrated to the Civil Servant Law；to mediate personnel disputes in public welfare institutions，but to serve the stability and development of public welfare undertakings；to mediate personnel disputes in the secondclass public institutions，but focusing on mediation to play the role of rights protection and service，especially for the smooth resolution of disputes.

Key words： personnel disputes；trade unions of public institutions；employment contracts；mediation function

（責任編輯：潘冬霞）