汪玉凱：行政機構精簡應未雨綢繆

張倩

2023年全國兩會通過的國務院機構改革方案提出，精減中央國家機關人員編制。中央國家機關各部門人員編制統一按照5%的比例進行精減，收回的編制主要用于加強重點領域和重點工作。

3月20日，黑龍江省哈爾濱市機構編制委員會發文表示，從今年3月開始，集中力量和時間開展市級機關單位編外用人清理規范，計劃用5年時間將編外人員精減完畢。有觀點認為，這是地方財政節約人力支出的舉措之一。

更早之前，山西省先后批準6個縣作為機構改革試點，推進黨政機構重組整合及精減事業單位數量和人員。

與此相伴生的是，隨著人口自由流動、城鎮落戶門檻降低的前提下，一些行政區域面臨著常住人口銳減的問題，如何使得行政配置與行政資源相匹配，提高財政資金的使用效率，成為需要考慮的問題。

比如，根據第七次人口普查數據，與六普數據相比，黑龍江省常住人口減少646.39萬，降幅達16.87%。全省13個地市人口全部下滑，綏化、齊齊哈爾人口流失超百萬，哈爾濱減少63萬。

而陜西省佛坪縣，常住人口僅3.02萬人，且仍在流出，但財政供養人員達到了6000余人。

在此種背景下，中國行政體制改革研究會學術委員會副主任、中央黨校（國家行政學院）教授汪玉凱在接受《財經》記者專訪時表示，精減行政人員及機構數量是減輕財政負擔的重要手段，相關部門應該未雨綢繆，盡快采取措施推進改革，以使地方穩步渡過財政收入下滑的難關。

社會管理成本有多大？

《財經》：現在中國有多少財政供養人員？其中行政事業編制數量是怎么確定的？

汪玉凱：財政供養人員比如公務人員中，包括了黨的機構、政府機構的任職人員，目前，全國公務員的數量是700多萬。此外，還有3200多萬事業單位工作人員，比如老師、醫生、護士、科研機構等單位的員工，這些人也都是靠財政供養的。此外，還有城管、協警，目前全國僅協警就有幾百萬人，而在城管之外還有協管，再加上500萬城市管理網格員。

以上這些人都是靠財政來供養的，這是一個非常龐大的數字。不過，嚴格來講，中國公務人員的數量并不多，編制只有730多萬個。

現在的財政供養人員數量和過去相比，計算方式是完全不一樣的。我們的編制數量是好多年前制定的，這么多年以來，相關部門從來沒有增加過編制數量，也就是說“只減不增”。

《財經》：為什么“只減不增”？

汪玉凱：國家控制行政編制，以達到控制行政人力開支的目的。這就形成了一個局面，在編制無法增加的情況下，各個地方并不會根據各自的實際情況裁撤編制數量，而是在省域內進行調劑，比如北京市、上海市、黑龍江省，都是這樣做的。省內有權根據各個地市的發展情況，來均衡不同地方的財政供養人員配比，但前提是編制總量不增。

《財經》：雖然編制沒有增加，但是多個地方的財政供養人員是在不斷增多的。

汪玉凱：是的，財政供養人員之前主要分兩類，行政編制和事業編制。而現在行政支出增加，主要是地方近年聘請了很多臨時管理人員，比方說協警、網格員。舉個例子，我們正式的公安編制人員為200多萬，但實際上，現在從財政領工資的公安人員總數達到了480萬。也就是說，臨時聘用的協警比正式的公安人員還要多。城管人員也是，編制不多，但是招募來的協管比正式人員還要多，再加上500萬社區網格員，還有57萬個行政村的書記、村主任、會計，還有11萬個社區，其中每個社區的配置大概為7個人。這些人都是從財政領錢的，所以這一塊兒的支出就變得非常大了，總數大概有六七千萬人。

《財經》：也就是說隨著社會管理越來越復雜，管理成本或者說服務成本是在不斷提高的，這最直接的后果是，財政負擔也越來越重。

汪玉凱：是的，這和傳統社會不一樣。

《財經》：近幾年隨著人口自由流動的程度加大，以及城鎮化進程的推進、各地經濟結構的變化，一些城市，尤其是東部沿海地區的常住人口規模在迅速增加；而內陸一些經濟欠發達地區，人口則在快速流出。在這種情況下，不同地方的財政供養人員的比例是否應該調整？

汪玉凱：首先明確一點，人口自由流動是社會進步的標志，法律上規定的人口就是可以自由遷徙的。

第二個問題是城鎮化進程的推進，減少農民數量的同時提升農業生產力，用最少的成本解決國人的吃飯問題，是面向世界、步入現代化強國的一個主要路徑。所以隨著農村人口大量進入城市，實際居住在城市的人口現在已經達到了將近10億，農村大概只有4億人。當然很多人沒有戶口，尤其是北上廣深這種還沒有放開落戶限制的大城市。

這樣一來，地方可能確實需要一個機制來對現有行政人員進行調整。但是，這其中的問題是，城市管理比農村管理要復雜得多，需要的管理人員也更多。從理論上來講，隨著人口大量轉移流動，特別是城鎮人口大量增加后，管理隊伍也應該隨之調節。但類似的調整機制只有城市里才有，比如根據城市人口數量來配備公安干警和城市管理人員的數量。但是在農村，這種行政布點就少得多，也沒有系統性的調整機制。

其實對于公務員隊伍來說，是有一個機構數量標準的，比如一個30萬人口的縣，應該配置多少個機構。中國的縣級城市分為大、中、小不同的等級，人員配給數量因此是不同的。

相關部門應該未雨綢繆，盡快采取措施推進改革，以使地方穩步渡過財政收入下滑的難關。圖/視覺中國

改革需要決心和動力

《財經》：但是在實際情況中，即使人口數量減少了，行政機構也要跟上級保持一致，這樣一來，調整機制很難發揮作用。

汪玉凱：這個現象的根源是，國家機構沒有進行相關的調整，國家不動，地方自然也不敢動。

《財經》：背后是有什么顧慮嗎？

汪玉凱：就是擔憂在行政機構體系中上下會不配套。但是，山西省河曲縣搞了一個事業單位人員的裁撤試點，雖然是被上級要求實行改革的，但也確實裁減了很多事業編制。

《財經》：河曲主要是通過控制新進人員和退休人員的比例，以及將很多事業單位的人員下放到鄉鎮，以實現人員裁減。對于最終的效果，當地其實也心里沒底。

汪玉凱：我看了相關的報道，河曲是合并了很多事業機構，這個力度是比較大的。但是人員方面相對比較復雜，你提到控制人員進出比，這其中就包括讓很多人提前退休，但是退休后他還是要領養老金的，這仍然是由財政負擔的。

《財經》：之前很多地方都表示要精減事業單位人員，但事與愿違，事業單位人員反而越來越多。而且，山西第二批事業單位改革試點，原本選了8個小縣，但最后只有4個接受試點。從這個角度來看，地方的改革意愿并不強烈，或者說沒有足夠的動力去進行改革，造成這一現象的原因是什么？

汪玉凱：原來財政情況比較好的時候，改革的動力都不強，在機構和人員精減上大動干戈，可能會讓很多人有意見。

現在各地的財政壓力都比較大，地方只能自己來解決問題。但這種地方自發式的改革，如果沒有中央統一安排和權威要求的話，很難持久，也很難全面鋪開。

《財經》：這樣改革的正當性和權威性就大打折扣。

汪玉凱：不過這里還有另外一個例子，就是浙江省的龍港市。龍港撤鎮設市后，上級單位給了它縣級管理權限，其中行政編制為500個，事業編制有1000多個。龍港有將近47萬的常住人口，比北方很多縣城的人口要多出很多，各項經濟指標在溫州市也名列前茅。

龍港的行政管理有幾個關鍵詞：大部制、扁平化、低成本、高效率，用數字化轉型和行政改革兩條腿來推動管理。龍港的市委市政府一共設置了15個行政機構，不設鄉鎮和街道，由市政府直接管理102個社區。

與龍港形成鮮明對比的是，西部某縣的人口不足3萬，但是有1000多個公務員，37個黨政機構。

這個對比很能說明問題。那就是一些地方的黨政機構人浮于事、機構游離的問題非常突出。所以現在的主要問題是，如何科學規劃，下更大決心來解決這一現象。

1998年的機構改革力度很大，成效也非常明顯，改革的成效延續了很多年。因此，不要慌，也不要害怕，改革自我修復的能力和彈簧回彈的能力是一樣強的。所以說，需要更大的改革勇氣，來從根源上解決問題。另外一個非常重要的問題是，需要為改革提供法治保障，否則會影響地方行政改革探索的效果。

同時，還是要解決原始的創新和改革動力問題，外在的壓力推動改革的成效是非常有限的。

如何更穩妥推進改革？

《財經》：對于穩妥推進改革，你有什么具體建議嗎？

汪玉凱：我的看法主要有下面這幾點。

第一個就是，不應把大量裁減事業編作為改革的目標。因為事業編有很多是老師、公立醫院的醫生，他們是民生問題最重要的保障。醫療教育都是提供民生服務的，也最能體現政府執政為民的理念。所以，我建議裁減那些相對可要可不要的崗位，尤其是可以推向市場的崗位。另外這些年我們還增加了不少財政供養的社會組織，比方說社區工作者，這些都是可以推向社會的。

此外，很多村主任、村書記也是拿財政補貼的，還有全國500萬的網格員，我認為財政補貼的邊界不能太寬。從這種大的方面來講，應該劃清界限、理清楚社會需求來進行改變，在一些領域應該讓社會組織發揮作用，這是我的第二個建議。

第三個建議就是一些黨政機構可以精簡，就像浙江的龍港市，還有廣東的順德市，都采用了機構融合的方法，原來的幾套班子合并成一套人馬掛幾個牌子，業務相近的機構合并到一起，這樣可以大量減少機構、減少人員。

第四個建議是政府沒必要把所有責任都攬到自己身上。我們現在一直講，市場在資源配置中發揮決定性的作用，政府作用是第二位的。如果不管大事小事政府都出面，那就必然要承擔過大的責任，效率還不高。所以說該政府管的事，政府就管，不該管的就放給社會、交給市場來做。這樣可以大量減少人員和開支。

《財經》：放給社會的話，能有力量承接嗎？

汪玉凱：好多社會組織在經過40多年的發展后，已經培育起來了，應該信任它們，讓它們扮演好它們的角色，社會會變得非常有活力。我們一直說，黨委領導、政府負責、公眾參與，要打造社會治理新格局，共建共享共治，應該按這種思路發展。

《財經》：改革可以從哪些地方啟動呢？

汪玉凱：我覺得一些富裕、經濟比較好的地方和一些經濟不那么好的地方都應該試點改革，根據各自的情況制定不同的方案。在這些試點，國家可以提供一些政策，最后根據結果再對方案進行優化和推廣。從富裕和窮的地方，分別找出經驗教訓，以在全國范圍內進行推廣。

《財經》：如何讓地方有改革動力？

汪玉凱：這就需要中央統一部署，當然這需要在試點范圍內更新政績考核標準，把改革成效納入考核項目，這對地方政府就形成了動力。

《財經》：相當于把改變目標化，納入政績考核體系。

汪玉凱：對，就像考核指標中的GDP（國內生產總值）一樣。這樣一來，我覺得地方會有動力去創造出很好的經驗。

《財經》：地方永遠是有辦法的。

汪玉凱：對，他們非常熟悉自己的一畝三分地，辦法永遠比困難多。