構筑人才國際競爭比較優勢 加快建設世界重要人才中心和創新高地

文/甘水玲

[作者單位：上海市研發公共服務平臺管理中心（上海市科技人才發展中心、上海市外國人來華工作服務中心）]

當今世界的競爭實質上是人才的競爭，創新驅動實質上是人才驅動。黨的二十大報告明確提出，深入實施科教興國戰略、人才強國戰略、創新驅動發展戰略，堅持尊重勞動、尊重知識、尊重人才、尊重創造，加快建設世界重要人才中心和創新高地，促進人才區域合理分布和協調發展，著力形成人才國際競爭比較優勢。因此，厘清并深入認識人才國際競爭關鍵要素，結合比較優勢原理，提出形成人才國際競爭比較優勢存在的問題，并從引才政策視角借鑒國外經驗，對建設世界重要人才中心和創新高地、營造“聚天下英才而用之”的環境、實現高水平科技自立自強、贏得國際競爭主動具有重要意義。

人才國際競爭研究現狀

從人才國際競爭的內涵來看。美國哈佛大學教授邁克爾·波特（Michael Porter）提出國際競爭優勢 “波特四因素” 模型（鉆石模型），認為生產要素、需求因素、相關和支持產業以及企業戰略和組織結構是產業國際競爭力的最重要來源，學者張璐提出其生產要素中的高級要素包含的高級人才等，在國際競爭中影響力越來越大。隨著經濟發展，就業結構發生轉變，學者陸曉曦認為社會第一生產力已經指向了人的智慧、創意、技能等方面，世界各個國家均面臨高層次科技人才短缺的問題，人才競爭日益國際化，高層次科技人才逐漸成為決定各國核心競爭力的重要部分。加上當前世界多國出現人口老齡化，很多國家人口出生率呈現負增長，世界范圍內的人力資源市場供需逐漸失衡，高端人才供不應求、成為稀缺資源，人才競爭逐漸國際化，在全球范圍內的搶奪越來越激烈。目前，對人才國際競爭沒有準確的內涵定義，部分學者結合人才競爭和國際競爭的相關概念，衍生出人才國際競爭力的內涵，認為它是指一個國家擁有較多人力資本的群體在生活環境、創業環境和宏觀環境等外部條件支持下形成的創富與創新能力。因此，人才國際競爭在世界各國綜合實力競爭博弈中占有重要份額，其核心是高層次科技人才的創新能力。

從人才國際競爭的評價來看。學者桂昭明從人才數量、人才質量、人才創新能力、人才使用效益、人才狀態、人才環境6個方面構建人才國際競爭力評價體系；學者田偉紅從人才自身能力和潛力及經濟、開放、生活、安全、投入、公共管理環境8個方面構建人才國際競爭力評價體系；學者倪鵬飛、李清彬等從人才本體、人才環境、人才創富和人才創新四個維度構建指標體系，對中國人才國際競爭力進行測度，認為我國人才國際競爭力處于世界中上游，主要是人才創富較強。《2022全球人才競爭力指數》（The Global Talent Competitiveness Index）提出，人才競爭力從人才環境、人才吸引、人才培養、人才保留、技術與職業技能及全球知識技能6個方面體現。其中，瑞士、新加坡、丹麥和美國人才國際競爭力處于領先地位，中國位居第36名，且在過去4年一直保持持續上升趨勢，并在人才環境、人才培養等方面具有一定競爭優勢。《全球人才流動趨勢與發展報告（2022）》首次提出人才競爭力從人才規模、人才環境、人才投入、人才效能、人才質量5個方面體現，且美國人才競爭力大幅度領先，后是韓國、丹麥、新加坡、日本、英國、以色列、中國、瑞典、瑞士等；中國在人才規模、人才環境方面分別位居第一和第二，具有明顯的競爭優勢。

人才國際競爭的框架邏輯

根據現有人才國際競爭相關研究的綜述，本文提出人才國際競爭評價體系呈現“金字塔”形，塔尖是人才自身實力、塔中是人才引用留培情況、塔底是人才發展支持。通過對現有文獻和報告中人才國際競爭評價體系的指標進行統計與整理，認為當前評價體系構建內容雖各有不同，但指標選取邏輯都主要涵蓋3個方面：人才發展支持、人才引用留培情況及人才自身實力。其中人才發展支持主要指人才環境，包括政策、經濟、生活、工作等內容，體現的是支撐人才發展的外部條件的好壞；人才引用留培主要包括人才數量、使用、培養等，體現的是人才引得進、用得好、留得住、培得優的狀態；人才自身實力主要包括創新能力、潛在能力及層次結構等，體現的是人才自身的水平高低，也是贏得國際競爭優勢的關鍵。因此，人才國際競爭“金字塔”底層根基是人才發展支持、需穩，中層砥柱是人才引用留培情況、需強，頂端是人才自身實力、需能夠突破國家重點難點問題，也就是說引進、使用、留住、培養人才，以及為這些人才提供良好的發展環境等支持，主要目的都是為了促進人才科技創新能力增強，發揮時代引領、推動社會變革、提升國家國際競爭力等作用。

比較優勢的原理和特點

比較優勢原理（Law of Comparative Advantage）最早由李嘉圖（David Ricardo）在《政治經濟學及賦稅原理》（On the Principles of Political Economy and Taxation,1817）中提出。林毅夫在《新結構經濟學視角下區域高質量發展和產業升級》中提出，一個國家的比較優勢是動態，隨著比較優勢的充分發揮和不斷變化，產業結構會持續升級，由勞動密集型產業向資本密集型、技術密集型不斷攀升，而具有比較優勢的產業、技術等結構往往內生于該國的要素稟賦結構，因此國家的經濟發展目標首先在于提升要素稟賦結構，在自然資源的要素稟賦給定時，要素稟賦結構的提升取決于于人均可支配資本量。

學者李青益提出，比較優勢原理的主要思想是，即使一個國家經濟再發達、水平再高，在各個方面都占據絕對優勢，也沒必要什么都生產，即如果各國內部都按照比較優勢進行分工作業，在參與國際貿易時都出口自己具有比較優勢的商品、進口自己處于比較劣勢的商品，則所有國家都能獲得利益，也就是“兩利取其重，兩害取其輕”。因而一個國家的比較優勢可以帶來國際地位的提高、合作機會的增加、生產成本的降低及利潤率的提高。

因此，比較優勢原理有三個主要特點。一是一個國家的比較優勢是基于資源稟賦結構進行內部比較而形成，因此再弱的國家也都可以具有比較優勢。二是一個國家的比較優勢是動態變化的，資源稟賦結構分為自然資源稟賦和人為創造的資源稟賦。隨著社會的發展、經濟增長方式的轉變，靠自然資源稟賦形成的比較優勢將逐步弱化，其作用和地位將逐步遞減；靠人為創造的資源稟賦形成較高附加值的比較優勢將逐步強化，其作用和地位將逐步遞增。三是比較優勢的內容越來越廣泛，除了土地、勞動力等傳統的資源稟賦外，科技、信息、人力資本等要素也成為對外貿易中比較優勢的重要組成部分。

明晰形成我國人才國際競爭比較優勢的主要問題

從古至今，科技人才總是向經濟發展好、文明程度高、開放兼容性大、創新活力強的地方集聚。一個國家對科技人才的重視程度、支持力度、包容深度始終是人才引得進、用得好、留得住、培得優的基礎。隨著我國綜合國力、經濟水平、科技實力不斷提升，我國正處于政治穩定引領、經濟繁榮發展、創新實力突飛猛進的時期，與世界發達國家的差距愈來愈小，對全球人才的吸引力持續增強，人才工作也取得突出成績：人才總量快速壯大、素質逐年攀升、效能持續增長。結合對人才國際競爭的核心要義及比較優勢原理內涵的解讀，本文認為對標國際我國在人才集聚規模、發展環境等方面已逐漸顯現比較優勢，而在高層次科技人才的創新能力方面處于較為弱勢的地位，是需要加緊通過人為創造而形成附加值的比較優勢。因此，形成我國人才國際競爭比較優勢離不開人才國際競爭體系中人才發展支持、引用留培情況等每個環節已形成或即將形成的比較優勢持續優化、強強聯合、相互支撐，同時，在全國統一大市場的制度優勢下，資源的流通、技術的合作和人才的流動都是最有效率的，人才國際競爭比較優勢也應當是全國各省市比較優勢的分工合作而形成，或是全國重要人才中心比較優勢分工合作而形成，更加利于促進資源的有效配置、自身實力的提升、社會福利的增加、國家競爭力的增強。

我國在人才發展支持和引用留培方面勢頭向好，但仍然存在許多不足。比如人才發展環境還不夠國際化，沒有形成具有全球吸引力的開放包容的文化環境；人才發展體制機制改革還不到位，管得過多、服務意識不夠的問題仍然突出。比如引才政策創新程度不高、宣傳影響不大；人才資助投入、科技資源配置不夠合理，長期穩定有效支持機制、人才成長激勵突破機制、人才創新創業失敗包容和退出機制等相對缺乏。

世界各國高層次科技創新人才的需求缺口不斷擴大，對高層次科技創新人才的爭奪愈加激烈。而我國不論是引進來還是自主培養的高層次科技創新人才都極其緊缺。引進來是當前解決人才缺口的重要途徑，因此人才引進政策的成效，對于形成人才國際競爭比較優勢具有重要作用。但是我國引才政策體系完善度、靈活度尚有不足，還未建立起完整的引才主體多方協作、引才環節有效銜接配合、引才對象分梯隊精準服務的運行機制，比如政府部門、用人單位、服務機構之間的引才職責分工鏈條不完整、協作不充分、配合不緊密；再如，現有國際引才思路主要是“人才+單位+項目”一體化綁定的形式，缺乏支持國際人才來華體驗生活的相關政策，引導國際人才知華友華愛華的前置工作不充分。

借鑒國外引才新政動向

發達國家的移民制度在人才國際競爭中具有顯著優勢，近幾年世界上很多國家在移民制度的優勢上不斷加碼，在瞄準全球、淡化國籍邊界的相關人才引進政策、人才培養計劃上不斷推陳出新，呈現引才領域和對象精準化、層次高端化和多元化、模式多樣化等特征，值得借鑒。

引才政策涉及的領域和對象精準化。精準聚焦科技領域及STEM領域的高層次、高技能、高技術人才，有針對性地放寬相關限制和條件。如日本設立“特殊高技能人才簽證”（J-Skip），為研究人員、工程師和高級管理人員提供便利；美國出臺《芯片與科學法案》《美國競爭法案》《全球人才引進新計劃》，主要是增加STEM領域職業道路，降低STEM領域高學歷人才留美條件，修訂《NIW審理指南》、放寬對STEM領域擁有高學位人才的限制等。英國修訂《移民法》，發布全球人才簽證（Global Talent）、全新積分制移民體系的詳細政策、《移民新計劃：合法移民和邊境管制》，主要是增加杰出人才簽證數量、加大力度吸引科學研究及創新型高精尖技術人才、重點引進高級人才并開發自動化技術、新設全球商務流動簽證（取代“海外首席代表簽證”）等。新加坡推出“科技準證”（Tech.Pass）、“頂級專才準證”（ONE Pass），吸引全球經驗豐富的科技領域專業人才。德國實施《技術移民法》，放寬技術人才引進的學歷條件、高學歷技術人才的準入條件。

引才政策針對的群體層次多元化。注重國際留學生移民和引進青年創業、企業人才，是應對世界人口老齡化、激發創新活力的必然舉措。如新加坡出臺國際留學生申請“綠卡”政策。英國推出“高潛力”人才引進計劃、高潛力人才簽證（HPI），允許全球頂尖大學畢業生在沒有工作的情況下直接獲得英國生活工作簽證；日本設立“創造未來個人簽證”（J-Find），延長外國頂尖大學畢業生在日本停留找工作的時間。法國先后實施和修改French Tech Visa，便于外國科技型人才（初創公司創始人、雇員及投資人）長期在法生活，受益企業也擴大為“所有被認可的法國創新性企業”；英國發布《移民新計劃：合法移民和邊境管制》增加增長型企業簽證（為引進高技術人才提供便利）；美國出臺《EB-5投資移民改革法案》大力吸引外國創業人才。

引才模式多樣化。大力支持先引進后就業模式，并拓展到生活服務、幫助其社會融入。如德國修訂《技術工人法》，推出來德“機會卡”，允許通過申請評估的人才先移居后就業。日本制定修訂《外國人接納與共生綜合政策》、實行“高級人才積分制”，支援外國人在日居住和融入，降低外國高端人才在日永久居留權申請門檻。法國提出《關于在法國的外國人權利的法律》，設立“人才通行證”，提供多年期居留簽證便利。

人才國際競爭力指標體系現狀歸納與統計

構筑我國人才國際競爭比較優勢的建議

促進全國各省市科技人才合理布局、有效流動、協調發展。支持我國各省市在自身比較優勢的基礎上，面向世界科技前沿、面向經濟主戰場、面向國家重大需求、面向人民生命健康，做好科技人才集聚和自主培養工作，尤其是北京、上海及粵港澳大灣區三大人才高地建設過程中，加強科技人才集聚交流、智力共享和思想碰撞，注重錯位布局、差異化聯動、協同發展，充分發揮三大高地承擔的國家戰略使命和科技創新原動力的區位優勢作用、擴大輻射效應，構建全國科技人才開放合作網絡，完善我國科技創新體系。鼓勵各省市建立區域科技人才優勢互補、柔性流動的長效機制，深度嵌入“以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局”，站在國內經濟發展和需求的基點上，以國內人才分工專業化體系為載體、相互依存和共同進步為原則，打通國內人才資源在分配、使用、流動等方面合作障礙或共享阻礙，解決國內區域科技資源短缺、經濟發展遇瓶頸等問題，不斷加強科技人才發揮創新引領作用的內生動力。

營造鼓勵創新、包容失敗、開放共享、海納百川的政策環境。將人才體驗感、價值感擺第一位，充分調動海外科技人才自愿來華在華工作生活的積極性、主動性，優化人才發展支持“軟環境”。強化科技人才政策的前瞻性、引導性、精準性、國際性、靈活性、包容性及激勵性，政策的前瞻性和引導性在于“培得優”，能夠優先布局、調動市場積極性和主動性，聯合培育一批符合經濟發展需要的優秀人才；政策的精準性和國際性在于“引得進”，要讓國家特別需要的、來自世界各地的人才，能夠享受得到政策紅利，并解決國家重要的、迫切的相關問題，推動重要領域核心技術攻關；政策的靈活性和包容性在于“用得好”和“流得動”，能夠及時動態調整和優化、配套相關服務，識別并允許一定范圍內的“試錯類”成功，能夠突破區域、學歷及等級的限制，實現人才在國內跨省市、跨階層的有效流動和身份轉換，激發謀求發展的積極性；政策的激勵性在于“留得住”，通過物質或非物質的獎勵，促進人才內在精神聯結和創新活力迸發，能夠始終與國家共擔榮辱、共同發展、共創佳績。

創新海外引才方式，加快匯聚培養高層次科技創新人才。加快形成由政府部門、用人單位、服務機構多方協作的引才合力。共同探索針對重點領域急需緊缺高層次科技人才的引進及支持模式，引才過程應當重視尊重人才的職業自主選擇權、就業自由的舒適感，給予人才充分的來華就業的選擇時間或更換就業方向的空間。尤其應充分調動用人單位引才育才積極主動性和社會責任感，充分發揮企業創新主體、創新活力載體作用，相關引才政策向企業傾斜，鼓勵企業加大急需緊缺領域海外中國留學生和海外華人華裔的吸納力度、建立不唯學歷講求實效有用的企業引才評價體系，及時制定企業人才引進后配套的自主培養政策，為我國高層次科技人才成長步伐加快、集聚效能增強、創新實力迸發提供良好事業發展平臺和自我價值實現空間。