高校治理現代化：邏輯起點、關鍵要素與實踐向度

鄭國

摘 要：高校作為社會主義現代化建設的重要力量，是國家治理體系與治理能力現代化建設的有機組成部分。推進高校治理體系和治理能力現代化是發展新階段高校高質量發展的必然選擇，也是深化教育領域綜合改革的總要求和新部署。厘清高校治理現代化的邏輯起點，把準高校治理現代化的關鍵要素，從加強高校黨的領導、創新高校治理理念、完善高校治理制度和優化高校治理工具四個方面入手，將有效提升高校治理現代化水平和能力。

關鍵詞：高校治理現代化；價值邏輯；治理理念；治理制度；治理工具

中圖分類號：G647文獻標志碼：A文章編號：1672-9684（2023）02-0120-07

“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。”［1］23這是黨的十八屆三中全會提出的重大理論創新，也是我們黨新時期領導社會主義現代化建設的重大戰略舉措。教育是國之大計、黨之大計。建設教育強國是建設社會主義強國的題中應有之義，教育治理體系和治理能力現代化在國家治理體系和治理能力現代化建設中具有舉足輕重的地位和作用，是國家治理現代化的重要組成部分。高校作為立德樹人的重要場域，關乎“培養什么人、怎樣培養人、為誰培養人”這一根本問題，高校治理現代化水平將在很大程度上影響育人質量，高校要把治理現代化作為高質量發展的必然要求，加速推進治理現代化。如何高效推進高校治理現代化已成為迫在眉睫需要解決的問題。當前，高校治理現代化也成為學術研究的熱點話題，學術界圍繞高校治理現代化開展了相關研究：一是關注高校治理現代化的戰略價值。學者們用眾多筆墨描述了高校治理現代化的戰略意義。有學者認為高校治理現代化關系到高等教育現代化的進度，關系到高教強國戰略目標的實現，甚至關系到國家治理現代化的進程等［2］。二是探討高校治理現代化的邏輯理路。有學者認為高校治理現代化應該從歷史邏輯、理論邏輯和實踐邏輯三個層面厘清其邏輯向度［3］，認為只有厘清了高校治理現代化的邏輯理路才能有效推進高校治理現代化。三是循證高校治理現代化的實踐路徑。一些學者通過大量案例分析，總結歸納出推進高校治理現代化要樹立先進理念、完善制度和強化監督保障等［4］。已有研究從不同視角和維度對高校治理現代化開展了深入研究，但貫穿于高校治理現代化始末的研究還較少。本文從高校治理現代化的邏輯起點、關鍵要素和實踐向度三個方面，將為什么要開展高校治理現代化、開展高校治理現代化的關鍵點和怎么高效推進高校治理現代有機融合，深入探究推進高校治理現代化建設問題，以期為高校治理現代化建設提供些許參考和借鑒。

一、高校治理現代化的邏輯起點

“治理”是指公共或個人領域內個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和［5］2953。20世紀90年代以來，“治理”作為一種新的管理范式開始在西方興起。美國學者詹姆斯·N·羅西瑙認為，“治理”是運用于規制空隙之間的制度安排，或是當多規制出現重疊和沖突時，或利益之間在相互競爭中需要調解時才發揮作用的決策程序，其具有統攬性、過程性和協調性［6］9。“治理和管理一字之差，體現的是系統治理、依法治理、源頭治理、綜合施策。”［7］這是習近平總書記對“治理”提出的明確要求。高校治理是指高校在辦學治校過程中形成的規章制度體系及其執行能力的總和，其主要體現高校在管理過程中相關利益群體的決策過程。高校治理現代化則是高校在辦學治校中形成的規章制度體系及其執行能力的現代化，其具有現代化科學、系統、面向未來的特性，是一種全面的、系統的、穩定的和“集大成”的過程。

（一）高校治理現代化能夠有效推進國家教育制度建設

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央團結帶領全國各族人民，深入推進偉大事業，開展了卓有成效的偉大實踐，一以貫之地把制度建設擺在治國理政的突出位置。黨的十八屆三中全會首次提出的“推進國家治理體系和治理能力現代化”這個偉大命題開啟了國家治理的新征程，“治理”一詞也由此正式納入我國執政話語體系［8］110。黨的十八屆五中全會強調，“十三五”時期要實現“各方面制度更加成熟更加定型”，“國家治理體系和治理能力現代化取得重大進展，各領域基礎性制度體系基本形成”［8］111。黨的十九大報告指出：到2035年，“基本實現社會主義現代化、各方面制度更加完善，國家治理體系和治理能力現代化基本實現”。到本世紀中葉，“實現國家治理體系和治理能力現代化”［9］。黨的十九屆三中全會指出：必須加快推進國家治理體系和治理能力現代化，努力形成更加成熟、更加定型的中國特色社會主義制度［9］。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決議》，為國家制度和國家治理體系建設提供了根本遵循。習近平總書記在中共十九屆四中全會第二次全體會議上強調：堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化必須緊密結合已經部署的各項任務，形成兩個“一體”有效工作機制，即一體推進和一體落實，確保改革取得扎扎實實的成效［8］127。國家治理體系和治理能力現代化的頂層設計為各行各業的改革和發展提供了政策支持和總體規劃。同時，各個社會子系統的完善和發展也為豐富國家治理體系和治理能力現代化提供了支撐條件和具體內容。高校作為社會子系統的有機組成部分，是國家創新發展的重要戰略力量和人才培養基地，應在國家治理體系和治理能力現代化的進程中充分發揮自身優勢，在人才培養、科學研究、社會服務、文化傳承與創新和國際交流與合作中構建起高質量的制度體系，以為加快推進高校治理現代化提供制度保障。高校制度體系建設無論是從高校自身發展來看，還是從整個教育系統來看都將有效推進國家教育制度建設，為國家治理體系和治理能力現代化建設提供有力支撐和典型示范。

（二）高校治理現代化能夠有效促進高校內涵式發展

黨的十一屆三中全會以來，黨和國家高度重視高等教育發展，高等教育取得了輝煌成就，特別是1998年教育部頒布《面向21世紀教育振興行動計劃》以來，我國高等教育進入了快車道高速發展時期。從高校數量和校均規模來看，截至2020年，全國共有普通高校2 738所，其中包含本科院校1 270所，高職高專院校1 468所。與此同時，普通高校校均規模也在不斷擴大，全國普通高校校均規模為11 982人，其中，本科院校15 749人，高職（專科）院校8 723人［10］。“萬人高校”在我國高校范圍內已是普遍狀態。從在校學生規模來看，截至2020年，全國各類高等教育在學總規模包括研究生、普通本專科、成人本專科、網絡本專科、高等教育自學考試本專科等各種形式總人數4 183萬人，毛入學率54.4%［10］。我國高等教育已跨入國際社會公認的普及化道路。從教師規模來看，截至2020年，普通高等學校教職工266.87萬人，其中專任教師183.30萬人［10］。我國高校不管從高校數量、校均規模，還是在校學生人數和教職工數量都具有超大規模。習近平總書記指出：高等教育經歷了量的快速擴張，質的提升矛盾越來越突出，高校要深化教育體制改革，要著眼“管好”，堅持依法依規辦學，完善辦學制度，不斷健全制度體系，為教育保駕護航［8］350。黨的十八大以來，高校被賦予新的時代使命，如何在具有許多新的歷史特點的偉大斗爭中有效協調好政府、社會、市場和高校的關系，以及有效促進高校內涵式發展是高校面臨的新課題。高校治理現代化順應了高校發展的時代之需，通過“管理”到“治理”的邏輯轉變，以促進高校內涵式發展為基本要求，高校將完成由量變到質變發展的飛躍，實現高校高質量發展。同時，加速推進高校治理現代化建設，不僅是推進國家治理體系和治理能力現代化的迫切需要，也是滿足人民群眾對優質教育資源期待的務實之舉。

（三）高校治理現代化能夠有效實現高校內部的科學運行

目前，我國高等教育事業取得了歷史性成就，高校規模不斷擴大，育人質量穩步提升，管理體制不斷優化，高校整體實力和國際影響力持續加強。但從高校自身運行來看，還有亟待治理和完善的地方。一是高校內部治理結構亟待優化。2014年，《關于堅持和完善普通高等學校黨委領導下的校長負責制的實施意見》構建了“黨委領導、校長負責、教授治學、民主管理”的內部治理結構。2015年，《統籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案》明確把“完善內部治理結構”作為推進“雙一流”建設的重大改革任務。此后，全國高校思想政治工作會和全國教育大會都對高校內部治理提出了明確改革要求。這一系列的政策和會議精神為高校內部治理奠定了堅實基礎。但在實際場域中，高校內部治理行政化色彩濃厚，學術權力被行政權力“侵占”的現象仍然存在，有的學者概括這四種權力時認為，政治權力和行政權力泛化、強化，學術權力弱化，民主權力虛化［11］。二是內部機構設置有待完善。高校內部機構設置由管理機構、教學科研單位以及附屬機構等單位組成，高校內部機構設置科學與否將直接影響到高校的運行，合理的機構設置將提升學校的運行效率。實際運行中，很多高校存在內部臃腫，機構職責或職權不明晰等情況，盡管部分高校精簡了內設機構，但領導職數卻沒有明顯減少，仍存在人浮于事的現象［12］。三是規章制度建設仍需加強。《高等學校章程制定暫行辦法》的出臺為高校制度建設提供了更大的政策支持，大學章程作為現代大學制度的基本制度，是保障高校運行和內部治理的“基本法”。在實際操作中，由于高校章程內容的宏觀指導與具體規章制度微觀要求未能有效融合，從而存在高校規章制度統領性不夠、系統性不強、操作性欠佳等問題。高校治理涉及優化高校內部治理結構和機構設置、涉及完善內部規章制度和提高教師隊伍建設水平、人才培養質量等關乎高校生存和發展的根本問題，高校治理現代化建設能夠有效撬動高校內部這些“器官”，讓各個“器官”在統籌、協調、聯動中激發活力和發揮最大效益，實現高校內部的科學運行，助力高校治理現代化。

二、高校治理現代化的關鍵要素

高校治理現代化是伴隨政府、社會、市場和高校自身的發展而產生的漸變過程，其漸變快慢是由其關鍵要素決定的，在這個復雜的要素系統中需要我們從歷史的角度、發展的角度厘清主次、找準重點、錨定方向和抓住關鍵，也唯有如此，才能高效推進高校治理現代化。

（一）黨的領導：高校治理現代化的靈魂之根

黨的領導是核心要素。習近平總書記在黨的十九大報告中指出：“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。”［8］16黨的十九屆四中全會指出：歷史的經驗表明我國在國家治理中具有多方面的顯著優勢，其中堅持黨的領導處于統攬全局的地位，必須把黨的領導落實到國家治理各領域各方面各環節。中國共產黨領導下的高校，最本質的特征是高舉中國特色社會主義偉大旗幟。縱觀我國高校的發展歷程，要辦好高校、提升高校辦學治校能力和水平、助推我國高等教育高質量發展，加強黨對高校的全面領導是其根本保證。改革開放以來，我國高等教育的發展經驗表明，任何時候淡化或弱化黨在高校治理中的全面領導，只會給高校治理帶來重大損失，甚至會偏離社會主義辦學方向［13］。高校黨委代表黨對高校進行全面領導，在高校治理現代化的進程中高校黨委要系統地、整體地、全方位地加強領導，在政治方向、意識形態、改革發展、從嚴治黨等方面強化思想武裝、提高黨建功底、增強干事本領、健全制度機制，把黨總攬全局協調各方貫徹到學校工作的方方面面，筑牢高校治理現代化的政治保證，確保高校高質量發展。

（二）治理理念：高校治理現代化的路線之圖

治理理念是引領要素。“理念”通常指看法、思想、觀念。有時亦指表象或客觀事物在人腦里留下的概括的形象。理念是行動的先導，一定的發展實踐是由一定的發展理念來引領的。先進的、科學的治理理念將為治理開拓新的思路和方法。習近平總書記曾在“十三五”規劃建議起草時強調，首先要把應該樹立什么樣的發展理念搞清楚，發展理念是戰略性、綱領性、引領性的東西，是發展思路、發展方向、發展著力點的集中體現。發展理念搞對了，目標任務就好定了，政策舉措跟著也就好定了［14］。把此遷移到高校治理領域，有什么樣的治理理念就會產生什么樣的政策舉措和行動方案。縱觀我國當前高校治理現狀，還存在治理理念落后于治理實踐的情況，治理理念必須不斷更新，以適應高校治理現代化的需要。為此，在高校治理現代化的進程中，要充分考慮治理理念這個引領要素，充分發揮好治理理念路線圖的功效，結合當前高校的實際情況，摸索出符合中國特色社會主義高校實際的治理理念，引領高校治理朝著科學、現代、民主、法治的方向上前進，確保高校健康發展。

（三）制度體系：高校治理現代化的工作之基

制度體系是保障要素。“制度”是指在一定歷史條件下形成的法令、禮俗等規范。制度作為維持社會良性運轉的基礎要素和實現國家長治久安的行為準則，歷來備受政府、社會和個體的廣泛關注。黨的十八大以來，我們黨把制度建設擺在更加突出的位置，開始提出并著力推動黨和國家的制度體系建設。黨的十八屆三中全會確定的“完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化”的總目標，為各領域制度更加成熟更加定型、各領域基礎性制度體系的基本形成指明了方向。可見，制度建設與國家治理現代化關系密切，制度建設的力度與國家治理現代化的效度休戚相關、互為支撐和相輔相成。作為國家制度體系建設的重要部分，高校制度體系建設是國家治理體系和治理能力現代化建設的有效補充。縱觀高校制度體系建設，從國家宏觀層面來看，制度體系已基本建成，為引領和指導高校治理起到了積極作用。從高校自身發展來看，各層次高校發展還良莠不齊，制度體系的保障功能還未完全凸顯。高校治理應抓住制度建設這個工作基礎，推出一套具有完整性、層次性、統一性、協同性、適應性和有效性的制度體系，以適應新階段高校發展的現實需要，為高校高質量發展保駕護航。

（四）治理工具：高校治理現代化的實施之要

治理工具是操作要素。古人云：“工欲善其事，必先利其器”。“治理工具”是指參與治理的各主體（尤其是政府或公共部門）為實現治理目標而采取的行動策略或方式［15］。隨著我國高等教育的不斷發展，高校規模不斷擴大、學校職能不斷擴展、學校面臨的社會環境越來越復雜。以往傳統的把學習和貫徹政府的文件精神當作唯一的治校良方（治理工具），把學校變成一個單純貫徹執行指令的機構已不能適應高校的發展。高校應根據學校的歷史與現實、基礎與特色、定位與發展選擇全方位、多類型的適合自身的治理工具開展有創造性的治理能力提升工程，從而加速助推高校治理現代化。當前，關于治理工具類別從學術的角度來開展研究還鳳毛麟角，周超、毛勝根從社會治理的角度指出社會治理工具分為規制型工具、激勵型工具、參與型工具和文化信息型工具四大類［16］。高校治理作為國家治理的重要組成部分，可基于社會治理工具的四大類型，通過高校自上而下和自下而上的治理工具更新，形成高校自身特有的治理工具，努力做到規制型工具便利、激勵型工具提氣、參與型工具聚力、文化信息型傳情，讓高校治理工具在“優美的意境中”為高校治理提供強有力的技術和操作支撐，加速推進高校治理現代化。

三、高校治理現代化的實踐向度

高水平推進高校治理現代化建設，需要適應國家治理體系和治理能力現代化建設新形勢、新任務和新要求。在厘清高校治理現代化的邏輯起點和把準高校治理現代化的關鍵要素基礎上，從加強高校黨的領導、創新高校治理理念、完善高校治理制度建設和優化高校治理工具四個方面入手推進實踐，將有效提升高校治理現代化水平和能力。

（一）加強高校黨的領導，構建高效的權力運行機制

習近平總書記在全國高校思想政治工作會議上指出：“辦好我國高等教育，必須堅持黨的領導，牢牢掌握黨對高校工作的領導權，使高校成為堅持黨的領導的堅強陣地。”［17］379加強黨對高校的領導，關乎“辦什么樣的大學、怎樣辦大學”的根本問題，更關乎到高校立德樹人的根本任務。在高校治理現代化的進程中，應落實到構建高效權力運行機制中來。高校作為利益相關組織，其利益相關者主要分別是享有政治權力、行政權力、學術權力和民主權力的黨組織系統、行政系統、學術系統和社群系統，四種權力的規范運行都依賴于黨的領導［18］325。這就要求在高校治理中要構建起全面的、系統的、穩定的運行模式。一是高校應在加強黨的領導的前提下，構建起四種權力制衡和監督機制，實現決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調，確保按照法定權限和程序行使權力。二是高校應在加強黨的領導的前提下，構建起科學、合理、責權利分明的內部機構，厘清內部機構的權責清單，做到責任明確、權力恰當、利益合理，推行誰使其權、誰盡其責的運行機制。三是高校應在加強黨的領導的前提下，構建起黨委領導、校長負責、教授治學、民主監督的大學治理精神，營造政治權力廉潔自律、行政權力勤勉高效、學術權力自由創新、民主權力陽光正義的權力運行文化，用文化的力量來保障權力運行。加強黨的領導為構建起高效的權力運行機制提供了政治思想保障，高校治理要抓住這根魂，時刻彰顯出加強黨的領導的重要性和緊迫性。

（二）創新高校治理理念，彰顯高校治理現代化的價值引領

理念是實踐的先導，治理理念是實現高校治理現代化的邏輯起點與行動前提。樹立正確的高校治理理念對推動高校治理現代化具有重要的價值和意義。縱觀高校發展歷史，有什么樣的治理理念就會衍生出什么樣的治理現狀。當前，高校正面臨著世界百年未有之大變局和實現中華民族偉大復興的戰略全局，面臨著高等教育領域政府引導和市場調節相結合的數十年未有之大調整，我們必須充分認識到整個社會的變與不變同在、危與機并存的樣態。高校在這個大環境中，應創新高校治理理念，豐富高校治理的理論基礎。一是樹立高質量發展理念。中共中央在第十四個五年規劃和2035年遠景目標中明確了“建設高質量教育體系”的任務要求，李克強總理在第十三屆全國人民代表大會第四次會議上所作的政府工作報告又強調：“發展更加公平更高質量的教育”。教育高質量發展已然成為社會高質量發展的題中應有之義，高校治理義不容辭地需要樹立高質量發展理念。二是樹立創新發展理念。創新永遠是一個民族和國家發展的不竭動力，高校作為為黨育人、為國育才的重要實踐場域，在治理中理應樹立創新發展理念，為大學生成長成才做好創新引領。三是樹立特色發展理念。特色是某個事物顯著區別于其他事物的風格、形式，是由事物賴以產生和發展的特定具體環境所決定的。特色就是水平，高校在治理中切忌千校一面，應根據學校的歷史、實際走特色治理之路。四是樹立共治發展理念。高校作為多元主體，調動各方力量參與到學校的治理過程中將極大地激發多元主體的活力，確保治理效能的最優化［19］。無疑，“高質量”“創新”“特色”“共治”“善治”已成為高校治理現代化的價值引領，高校治理應沿著這些價值目標加速推進高校治理現代化建設。

（三）完善高校治理制度建設，構建新時代高校內部治理體系

教育制度是現代教育的支架，人們的教育行為與教育活動都依賴于一定的教育制度，受一定教育制度的規制。高校制度是一個龐大的體系即制度體系，可以劃分為基本制度、一般制度和具體制度。在完善高校制度體系的過程中應做到以下幾方面：一是基本制度抓基礎。高校的基本制度主要指大學章程，大學章程被賦予優化大學治理結構、實現大學共同治理、保障大學辦學自主權等重大使命，章程的結構安排、內容選擇不應過于理想主義，而要考慮實用性、有效性，充分兼顧改革發展的現實與未來［20］。高校應用好大學章程，通過強化章程的法治化治理功能、完善學校法治環境建設、理順大學內部權力關系、統一章程的法治治理價值共識和健全監督職責等舉措，筑牢大學章程根基。二是一般制度抓統籌。一般制度主要涉及機構設置制度、管理制度和工作制度。一般制度要圍繞大學章程這個基本制度，在高校內部的各個領域制定出科學的、民主的、規范的制度。三是具體制度抓操作。具體制度就是制度體系的最基層，它將與具體的人和具體的事直接對接，如教師聘任制度、績效考核制度、學生管理制度等。這就要求我們在制度的制定和完善中要堅持人本、民主的價值核心，并在具體操作中落實落地。在高校治理現代化的進程中，不管是基本制度建設還是一般制度和具體制度建設都要抓住制度的特有屬性，在法治的基礎上構建起合法、正當、民主和可持性的制度體系和構建起新時代高校內部治理體系。

（四）優化高校治理工具，促進高校治理效能不斷提升

高校治理創新手段方法即是優化治理工具。治理工具是推動教育政策落實的重要方式和手段［21］。基于社會治理中的規制型、激勵型、參與型和文化信息型四種工具，高校可按四種治理工具，結合高校實際優化高校自身治理工具。規制型工具，又稱強制性工具或指導性工具，一般以法律法規、規章制度、行政命令等形式出現，可以理解為政策性工具。高校可及時根據國家的大政方針進一步出臺和優化政策性工具，如高校可根據國家出臺的《中國教育現代化2035》修訂和完善大學章程，實現政策性工具的創新。激勵型工具，又稱經濟性工具或市場化工具，一般以尊重市場機制為出發點，可以理解為市場化工具。隨著我國高等教育的不斷發展，受市場化影響越來越大，高校在治理活動中可引入市場化管理機制，如時間與效益、成本與產出、競爭與協同等機制，實現市場化工具創新。參與型工具，又稱社會性工具或自愿性工具，一般由社會和民間力量自主參與，可以理解為服務性工具。高校在治理活動中可調動社會和師生力量增強高校治理，如通過校園開放增加社會對學校治理的支持和幫助，可增強師生的主人翁意識增加師生參與治理的主動性，實現服務性工具的創新。文化信息型工具，又稱信息性工具，一般指依靠信息的力量實現治理的最優化，可以理解為科技性工具。高校可以運用互聯網、大數據、人工智能等技術手段整合學校教學、管理和服務資源，開展大數據應用，全面提升信息化支撐學校決策、管理和服務的能力，實現科技性工具創新，讓數據多跑腿、師生少跑路，提升師生的獲得感。

四、結語

高校治理現代化是時代賦予高校的歷史使命，也是推進高校高質量發展的關鍵一步，更是提升我國高等教育國際競爭力的核心所在。《中國教育現代化2035》也指出，著眼長遠我們要大力推進教育治理現代化，全面提升教育競爭力；要形成教育治理新格局，激活各級各類學校的積極性和創造性；要改進教育治理方式，實現學校管理精準化和決策科學化。可見，高校在未來很長一段時間內將會圍繞“治理”這一主題開展深度實踐，全面、系統、科學地分析和闡釋高校治理現代化的邏輯起點、關鍵要素和實踐向度將有效推進高校治理現代化，從而為實現國家治理體系和治理能力現代化添磚加瓦，為實現全面建設社會主義現代化國家和實現第二個百年奮斗目標作出高校應有的貢獻。

［責任編輯：張思軍］

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Modernization of University Governance：Logical Starting Point，key Elements and Practical Dimension

ZHENG Guo1，2

（1.Faculty of Education，Shaanxi Normal University，Xian 710062，China;2.School of Education，China West Normal University，Nanchong 637009，China）

Abstract：As an important force in socialist modernization construction，colleges and universities are an organic part of the modernization construction of national governance system and governance capacity.Promoting the modernization of university governance system and governance capacity is an inevitable choice for the high-quality development of colleges and universities in the new stage of development，as well as the general requirements and new deployment of deepening the comprehensive reform in the field of education.It will effectively enhance the modernization level and ability of university governance to clarify the logical starting point of the modernization of university governance and grasp the key elements of the modernization of university governance through strengthening the leadership of the Party，innovating the idea of university governance，perfecting the construction of university governance system and optimizing the tools of university governance.

Key words：modernization of university governance；value logic；governance concept；governance system；governance tools