未成年人保護：合力呵護最柔軟的群體

王煜

未成年人是民族的未來，未成年人保護的重要性不言而喻。

近年來，國家對于未成年人保護的力度逐漸加大，體制不斷更新。2021年6月1日，新修訂的《未成年人保護法》（以下簡稱“未保法”）施行。這是該法律自1992年施行以來，變化最大的一次修訂。

“未保法”為未成年人保護的協調機制做出了頂層設計：類似“食品安全委員會”“健康促進委員會”的各級“未成年人保護委員會”機構的成立，為最大限度地集合各方力量投入未成年人保護，建立了基礎。

另一個關鍵變化是：民政部門牽頭協調未保工作后，將在所有鄉鎮街道一級都建立未成年人保護站；按照“未保法”要求，每個村居委都要有專人專崗負責未成年人保護工作。如果保護站能有效發揮樞紐作用，未保工作能深入基層一線，對未成年人的分類分層可執行的保護有望得到切實推進。

新法推行已兩周年，未成年人保護領域有哪些新動向、新思路、新挑戰？

協調一致，各方合力

回憶起一年之前接手的一個逃學孩子的案例，侯思雨感覺歷歷在目。她是江蘇省昆山市金色搖籃社會工作服務中心的一名社工，擔任未保項目主管，目前常駐昆山開發區未保工作站工作。

那是一個10歲的男孩，媽媽向當地婦聯求助，表示孩子被他爸爸打了。婦聯根據未成年人保護的應急聯動機制，把這個案例轉介給了昆山市未成年人救助保護中心，該中心經過評估，聯系到侯思雨所在的社工機構，希望他們介入。

社工接到這個情況后，判斷可能有針對未成年人的家庭暴力存在，于是聯絡了派出所民警與孩子居住社區的兒童主任一起上門了解情況。原來，事發時孩子父母離異剛半年時間，兩人之間的關系處于很緊張的狀態。男孩被判跟爸爸一起生活，但之前都是媽媽在照顧孩子，爸爸幾乎沒怎么帶過孩子，不懂怎么與孩子相處，工作很忙，沒有時間來管孩子。

爸爸每天早上五六點就出門工作，晚上很晚才到家。這樣一來，早上沒有人叫男孩起床，他經常遲到，慢慢地就不去上學了。男孩做作業遇到困難，爸爸因為學歷不高，也沒法輔導。

侯思雨和同事了解到，其實男孩的媽媽還是很愿意也有能力來照顧孩子的，于是她們先想辦法緩解夫妻的沖突。“我們說服媽媽先把與前夫的恩怨放在一邊，因為孩子是很需要母愛的。對于不知道怎么管教孩子、只會用打罵式教育的爸爸，我們跟他梳理：孩子現在的問題，背后是家庭的原因，希望他能接受孩子媽媽來照顧孩子。

在社工的推動下，父母開始反思自己對于孩子的意氣用事，最后一起坐下來，商量如何分工照顧孩子。他們達成的共識是：爸爸早上叫孩子起床上學之后再去上班，媽媽晚上來給孩子做飯并輔導作業。“在那之前，孩子天天自己做飯吃，不會用燃氣灶，連頭發都燒掉了一些，非常危險。”不遲到了，作業能寫完了上課也能聽懂了，孩子愿意回到學校了。

除此之外，侯思雨她們還發現，由于爸爸的打罵，男孩的性格變得敏感，在學校的人際關系很緊張。其他同學表示友好地拍一拍他，他會當成對方有敵意，回頭就要打架；同學和老師不知道個中緣由，對他很生氣。

這樣的情況下，她們啟動家校社聯動機制開展個案會商，邀請男孩學校的班主任老師、學校德育負責人參加，經濟技術開發區民政部門、未保中心和社工一起與學校溝通孩子的情況，社工指出他的問題點、需求點在哪里。“我們期望學校老師能夠給到孩子多一點鼓勵和支持，可以理解他頻繁的人際沖突背后是他家庭的原因，盡量包容他。”

她們還聯系到孩子居住社區的志愿者為他開展暑期伴學，提升他的學習能力和隨之而來的對學校的興趣。后來，孩子沒有再出現過逃學的現象，與老師同學的相處也得到了改善。

侯思雨經歷的這個案例，是現行“未保法”中規定的“建立未成年人保護工作協調機制”、讓參與未保的各方力量充分發揮合力的生動體現。上海政法學院教授、上海市法學會未成年人法研究會常務理事張善根向《新民周刊》記者表示：這是“未保法”在未成年人保護組織體系上的很大突破。

2021年新版“未保法”施行以前，立法并沒有明確協調機制應當如何建立，由哪個部門牽頭，而是賦權給地方省市，由各省市自己決定。

新版“未保法”的規定是：“縣級以上人民政府應當建立未成年人保護工作協調機制，統籌、協調、督促和指導有關部門在各自職責范圍內做好未成年人保護工作。協調機制具體工作由縣級以上人民政府民政部門承擔，省級人民政府也可以根據本地實際情況確定由其他有關部門承擔。”

基于新版“未保法”的規定，目前我國各地的實踐中，基本都采用了以民政部門擔任具體協調工作，建立各層級的未成年人保護委員會的做法。例如，昆山市在新版“未保法”施行一周后的2021年6月8日，就成立了當地的未成年人保護委員會。

張善根指出：議事協調機制是我國比較獨特的社會治理結構，一般專為解決某類綜合性的社會問題而設置，目標在于解決我國行政系統的條塊關系，以統籌各職能部門，防止“九龍治水”現象的產生，是一個促進各職能部門協同合力的跨部門機構。

在他看來，盡管我國有很多的各種各樣的議事協調機構，在現實中很多協調議事機構的運行已經常態化，但在立法實踐中，議事協調機構入法的并不是很多。“尤其是當前國家整合政府職能，大力規范、裁撤五花八門議事協調機構的大背景下，能夠把未成年人保護議事協調機構入法，更能彰顯國家加大力度保護未成年人的決心。”

未保的陣地與樞紐

未成年人保護工作要深入基層，必須有陣地與樞紐。昆山市民政局兒童與殘疾人福利科科長張慧介紹：當地探索以共治思維構筑未成年人保護網絡，立足社會治理角度，設計了“陣地+平臺+項目+技術”的昆山特色未保專業發展模式。

能夠把未成年人保護議事協調機構入法，更能彰顯國家加大力度保護未成年人的決心。

她介紹說：昆山以項目作為“小樞紐”打通資源流動“大通道”，聚焦痛點“小切口”匯集社會力量“大智慧”，賦能社工“小支點”撬動未保工作“大未來”，力圖構筑起無死角的未成年人保護行動網。

2022年，他們策劃實施了10大未保品牌項目，搭建6大服務平臺，入戶探訪和監護環境監測6896人次，開展重點個案服務132例，家校社聯動共介入保護41例突發困境在校生。

2023 年5 月23 日，河北秦皇島舉辦“綠書簽行動”系列宣傳活動，護航未成年人健康成長。

具體地說，當地政府向社工組織采購未成年人保護項目服務，社工組織入駐各個未成年人保護站開展項目執行。

未成年人保護工作站（簡稱“未保站”）是全國各地民政部門在街鎮層面打造的未成年人保護的樞紐平臺和實體化陣地，致力于整合各類資源，面向社區未成年人及其家庭，提供政策咨詢、緊急干預、入戶探訪、個案跟蹤、監護指導、心理關愛等服務。

昆山開發區未成年人保護工作站位于當地一處居委會建筑的三樓，《新民周刊》記者看到，這里的空間開闊，中心有一個小型的兒童樂園，附近的一些居民正帶著孩子在游玩。心理咨詢室、活動室、會議室、社工辦公室等房間分列在兩旁。

侯思雨說，她和同事經常利用這里的場地，開展未成年人保護的相關活動。例如前述那個“逃學男孩”的案例里，孩子回到學校后，她在面談中發現他還有一些不安全感，這源自父母離婚帶給他的心理創傷；同時，孩子爸爸的教養方式也很難在短時間內改變。

于是，她邀請孩子和爸爸一起參加親子活動。在活動中，這個男孩的爸爸親身觀察和感受到了其他的父母以及社工是如何與孩子相處的：他們給予孩子很多鼓勵和支持。其實，他的孩子身上也有很多閃光點，學著多多鼓勵孩子之后，兩人的相處模式開始產生變化。

在未保站，男孩還參加了侯思雨為他準備的抗逆力小組以及人際交往小組，慢慢學會如何面對逆境以及如何與同輩相處。

在當地的未成年人保護工作中，社工入戶探訪后，要根據一張危機程度評估表，來判斷未成年人處于低、中、高的哪一級危機中，從而確定后續的探訪頻次、確定哪些對象需要重點關注。這張表格涵蓋年齡、身心狀況、自我求助能力、支持情況等多個維度，由當地民政部門負責制定。

同時，2021年8月，《昆山市突發困境未成年人聯動保護實施辦法》頒布，為當地對這類未成年人的聯動保護，給出了分類分級的處理預案。

昆山的未保社工組織與社會各方的未保力量，還在不少特色比賽中獲得成長。社工組織每年以自身開展的工作，參與昆山市未成年人保護優秀案例大賽。

今年2月，當地舉辦了首屆未成年人保護專項志愿服務大賽。這項比賽要求未保機構與社會上的其他機構聯動，去聯動后者提供的志愿服務資源，來增強未保力量。

這屆比賽共有51個項目入選。其中，改善兒童青少年成長環境類的志愿服務項目29個，包括0—3歲嬰幼兒早教、3—6歲學前期兒童興趣藝術啟蒙、學齡期兒童科學文化體驗、家庭教育指導，初高中青少年學業規劃、職業體驗等；針對心智障礙兒童青少年的特殊困境幫扶志愿服務項目16個，涉及小齡階段的感統游戲、社交及生活自理訓練、家庭康復指導以及大齡階段的藝術體驗、臨時安置與家長解壓等；參與的愛心資源主要包括教培機構、康復機構以及大學生志愿者、家長志愿者等。

目前，這些項目全部落地昆山市11個區鎮的未保工作站，開展常態化未成年人關愛保護服務。

亮點與難點

新版“未保法”的條款數，從原來的72條增加到了132條，將近翻倍。除了前述的創新，它的亮點還有哪些方面？

張善根認為：第一，未成年人保護體系更加健全，各部門分工明確，又有了清晰的協調溝通機制。第二，保護領域更加全面，它把家庭、學校、社會、網絡、政府、司法這“六位一體”的保護領域完整地涵蓋。

第三，增加了法律執行的剛性，“法律責任”章節的條款讓“未保法”有了“牙齒”，不再是之前只注重倡導的“軟法”。

他還指出：新版“未保法”注重細節，例如明確將電子煙納入禁止未成年人使用的煙草制品的范圍，對未成年人的上網時間、休息與鍛煉時間都做出了規定，這體現了對未成年人的親切關懷。

“總體而言，目前的這部“未保法”，面向世界，與國際接軌，符合聯合國《兒童權利公約》原則，有效探索了未成年人保護的中國方案。”他說。

2023年5月，昆山開發區未保站為未成年人帶來普法課堂。

不過，從法律的文本到現實的未成年人保護，我們仍然面臨一些挑戰。

華東理工大學社會工作系教授費梅蘋表示：以家庭保護為例，不管在“未保法”還是《預防未成年人犯罪法》中，家庭作為未成年人保護“第一責任人”的角色都得到了非常顯著的強調，法律提出了提升家庭保護能力、意識和責任的要求。但是，家庭確實是個相對私密的空間，萬一有個“隱秘的角落”，在那里發生了對未成年人的侵害，外面的人不能及時有效地發現，該怎么辦？

只是自上而下地落實政策、行政性地處理事情，還是自下而上地以未成年人為中心來開展保護工作，這兩種思路是完全不一樣的。

太倉的駐校社工對學生進行一對一的專業輔導。

她分析說：一個未成年人可能出現在學校、社區，在基層的未成年人保護的系統里。如果他出現了需要被保護的情況，總會有相應線索被發現。那么，按現行“未保法”規定的強制報告制度，循著線索，執行已經制定好的應急預案，進行相應的干預，是有可能的。

“所以我覺得在家庭這個場景，雖然他的家門是關起來的，但如果我們在未成年人保護的最基層服務覆蓋的網絡，能對所轄社區內的孩子的基本情況有一個專門的針對性的發現、排摸與評估，還有動態的及時的家訪和提供服務，那總是有辦法來發現情況的。”

理論上，這樣的機制已經在大多數基層建立，組織架構是存在的，每個部門都有了負責未成年人保護的崗位，硬件條件也逐步跟上了。那為什么還會出現一些未成年人保護的漏洞呢？

費梅蘋指出：長期以來，我們的基層推行工作，是靠“紅頭文件”自上而下的政策推動，更多的是注重提供物質層面和救助層面的幫助。這樣，對于面對“上面千根線，下面一根針”這樣實際情況的社區基層工作人員，他們很難專業專職地做好未成年人保護工作。

但是，對于未成年人保護而言，是需要做這項工作的人主動掌握所轄社區內全部未成年人的家庭的情況，特別是要熟悉需要保護的未成年人。這是一個非常動態的、一對一的、需要經常與服務對象聯絡的一張服務網絡，是要以這些家庭和未成年人的需求為中心出發的。

“只是自上而下地落實政策、行政性地處理事情，還是自下而上地以未成年人為中心來開展保護工作，這兩種思路是完全不一樣的。”

在當下的現實中，具備主動的服務熱情和專業能力，可以入駐社區的未保力量中，社工人員是非常好的選擇。因此，各地都在積極培育未保社工。

“我之所以來昆山做社工，就是受到了政府推出的政策的吸引。”侯思雨說。2022年8月，昆山市民政局、市慈善總會聯合設立“昆山市社會工作人才發展專項基金”，基金規模200萬元，用以支持昆山本土社會工作專業人才的培養及激勵，提升社工人才隊伍專業能力和服務水平。

其中的“雛鷹計劃”對當年報考社工專業的昆山本地高中畢業生，資助大學4年的學費；“雄鷹計劃”面向當年畢業的社會工作專業的研究生，如果在昆山的社工機構入職，每年發放1萬元的補貼，連發3年。

“其實補貼多少錢沒那么重要，關鍵是我覺得政府看到我們社工了，開始注重這一塊人才的引進和培養，這給了我繼續從事這項工作的信心。”

對此，張善根提出：基層的未成年人工作除了引入社工和志愿者團隊之外，也應該注重激活社區自身的力量，也就是努力讓“鄰里互助”回歸。畢竟，孩子是每個人心中、整個社會最柔軟的部分；只要恰當引導，大多數人都會愿意出一份力，最終匯聚成強大的保護合力。

（感謝華東理工大學社會工作系副教授徐選國對本文采寫的幫助）