消防法制與執法規范化建設研究

作者簡介：王櫻達（1988- ），女，漢族，山東濟南人，初級專業技術職務，研究方向：軍事法學。

摘要：加強消防執法的規范化建設對消防治理的現代化以及保護人民生命財產安全意義重大。在當前的消防執法過程中，普遍存在消防模式落后于當地經濟社會發展水平，不能有效滿足人民群眾對消防工作需要的情況。因此，消防執法工作必須予以進一步加強和調整。為完善消防法律體系，加強消防執法規范化建設，本文首先闡述了消防法律體系的概念和特點，分析了當前消防法律體系建設中存在的問題及加強和優化消防執法規范化的意義，根據前述分析提出了推進消防執法規范化、提高消防執法水平的有效途徑。

關鍵詞：消防；法制；執法；規范化

一、消防法制建設的概念

（一）消防法制建設

消防法制建設就是消防法律制度建設，主要是針對消防法律法規體系的建設，是消防執法主體為自身能夠按照法律法規的要求履行相應職責而對其行為進行約束的制度建設。職責包括消防監督檢查、行政處罰、臨時查封等，目的是使所有消防執法行動都有法可依、有規可循。

消防法律制度建設主要應該從兩個常規的方向出發：一是搭建執法基礎，也就是制定與消防相關的法律法規，讓消防執法行為有法可依，這是保障消防執法實現規范、有序、合法且合規的前提和基礎。二是形成執法標準，這是對消防執法過程的規范，與搭建執法基礎是法律實體和程序的關系。消防機構執法人員在進行消防執法時，需要以成型的執法標準當參考。如消防監督“雙隨機、一公開”檢查、公共場所消防安全檢查等，消防機構執法人員需要遵循一定的檢查流程并填寫相應的消防檢查表或者制式文書作為材料支撐，其工作的主要內容是確保這些執法標準和制度真正執行到位。[1]

（二）消防法制建設的特點

消防法制建設是中國特色社會主義法制建設的一個重要組成部分，其特點如下：

1.規范性。制定和修改消防法律法規，要求規范、嚴格、真實，這是所有法律法規制定的基本要求。規范性貫穿于消防法律法規的實施、消防監督管理和消防執法工作等消防法制建設的全過程，其基本要求是規范有序。

2.專業性。消防法規的制定雖然來源于生產生活，也服務于生產生活，但是因為其內在邏輯以及消防工作本身的專業性，導致在消防執法實踐中，部分執法對象以及少數消防執法人員無法對消防法律法規做到深刻且全面的理解和掌握，進而導致許多人在具體開展消防工作的時候感到無從入手。

3.重要性。消防執法工作一頭連接著人民群眾的生命財產安全，一頭連接著經濟社會的健康發展。依托“預防為主、防消結合”方針，消防執法部門不但要承擔緊急救援任務，還需要做好消防知識宣傳和日常執法監督工作，其重要性自然不言而喻。消防工作在經濟社會發展中的不可或缺性是消防法制建設重要性的最佳體現。[2]

二、當前消防法制建設與執法規范化建設存在的問題

近年來，消防執法工作的執法標準越來越系統專業、流程逐漸規范有序，多方面體現了消防事業為人民服務的宗旨。但是我們也不得不承認，在消防實踐中，仍存在很多需要改進的地方。

（一）時效性和系統性不足

隨著社會經濟的快速發展，新的事物、新的情況層出不窮，而消防法律法規的制定和修改卻進展緩慢。雖然法律法規的制定會滯后于社會問題的出現，但消防法律的相關工作如調研、立項以及起草等做得并不到位。同時，當下中國消防法律法規并不少，但很多是針對同一個問題制定的，尚未形成統一的消防法制體系，缺乏統一性，比如安全生產與消防工作存在交叉重疊執法現象。應急管理部門和消防部門執法的尺度不完全統一，其原因是沒有相關法律法規做出詳細規定。

（二）消防法律法規內容并不完善

《消防法》是消防工作的基石，經過多次修訂后，其基本可以滿足實際消防工作需要。但是在執行消防法律的時候，仍然會有對一些違法行為的處罰不明確現象出現。有一些違法行為或者火災隱患沒有明確的立案案由，只能下發責令限期改正通知書，逾期不整改才能立案處罰。

此外，地方政府為減少安全隱患，更好地保障和服務經濟社會發展，通常會通過相應的立法程序制定或者頒布消防相關地方性法規或行業標準。但是這些規范性文件一般由專業人士制定出臺，可能存在“水土不服”現象，即與當地消防工作現實不相適應的問題，因此不能得到有效執行。例如，為整治突出存在的安全隱患，很多地方性法規都有“頂格執法”“最高處罰”或者類似內容的條款，但實際執行過程中，由于執法對象繳納罰款有相當大的難度，消防執法人員不得不在自由裁量權限內“幫助”他們尋找可以減輕處罰的“情節”，原本是為了提高執法效率而制定的條款，反而因為可能存在“過度處罰”對消防執法人員形成了限制。與法律法規的“頂格處罰”同時存在的問題是執法過程的不規范。尤其是一些臨時開展的消防執法專項行動，由于缺乏消防規范、法律的有力支撐，在違法事實證據、法律條文運用、文書制作和送達等方面可能無法與消防執法規范化要求保持一致。[3]

（三）消防執法工作模式有待優化

在深化“放管服”和優化營商環境的大背景下，消防執法進行改革后，以推行“雙隨機、一公開”的消防監管模式、在公眾聚集場所實行消防告知承諾制等為主要內容，從事前監管積極向事后監管轉變。但是在著力構建科學、合理、規范、高效、公正、公開的消防監督管理體系大方向下，執法工作模式上仍然存在不足之處。

1.部分消防部門缺少專業法制審核員力量支持

消防機構改革后，很多地方的消防部門由于編制限額，通常會將法制部門合并到綜合指導部門，取消原本單獨設立的法制審核部門。但是法制員的存在毫無疑問對增強消防執法規范化有相當積極的意義。在當前消防執法隊伍法制建設普遍水平不高的大背景下，很多消防機構常常面臨執法人員將關注重點放在現場執法上，法律法規的適用和法律文書的制作等細節問題完全依賴法制員的審核和把關，這一普遍存在的情況與法制審核部門的取消同時存在。由于我國法律規定法制審核人員必須取得相應的法律從業資格，而在消防執法審核實踐中，法制人員比例不高、專業素質不足，多項因素的疊加更使得消防部門的法制審核力量捉襟見肘。

2.執法質量和考評標準不統一

執法質量考評在執法規范化建設中發揮著風向標的作用。雖然在執法質量考評中有各種詳細的考評標準，但考評標準并沒有涵蓋所有內容，其執行質量取決于考評人員的個人認識水平。在酌情標記未涵蓋內容時，很容易帶入主觀意見，甚至會直接影響到被評估的消防行政執法人員對法律法規的理解以及執行。[4]

（四）消防執法主體法制觀念有待提高

在消防執法實踐中，熟悉消防法律法規和程序規范、掌握豐富、實用的專業知識是消防執法人員應具備的基本素養。但是在現實的消防執法過程中，很多執法主體僅從字面意思上認識消防相關法律、標準，整改安全隱患不全面、不徹底、不到位的情況，導致安全隱患多次死灰復燃。一是因為執法人員的主要來源是消防院校和地方院校，真正法學專業畢業又參加消防執法工作的學生比例不高。二是因為崗位的頻繁調整調動使專業消防執法力量流失。在消防執法部門中，理論基礎扎實且實際經驗豐富的執法人員通常能很快在本單位中脫穎而出，并被賦予更加重要的職能，這使得基層消防執法中堅力量會很快被調離執法崗位。新人員受消防法律素質和專業能力的限制，從零開始學習消防法律法規和執法程序需要經歷漫長的過程，在這中間出現消防執法力量斷層情況。

三、實現消防執法規范化的策略

（一）不斷完善消防法規建設

消防法律法規的完善對消防執法行為的規范化影響是立竿見影的。從立法方面，要完善和優化消防法律法規體系，明確政府和行業主管部門的消防責任和義務。這樣在發生消防安全事故、追究事故原因和責任時，能夠更加清晰地界定各方責任。對于企業消防安全責任的監督落實方面，要嚴格對待存在問題的企業，及時追究相關責任，同時要建立企業消防非誠信管理制度。消防監督執法人員執行各項任務時，必須嚴格按照消防法律法規辦事，以期進一步推進消防法制建設的規范化。

（二）開展消防執法專業培訓

一方面，定期組織內容為消防法律法規的教育培訓活動，增強消防執法人員的法制觀念以及責任意識，需要特別注意的是培訓方法和內容。培訓方法要靈活多變，不只是專家講授和消防執法步驟實操演示，還要組織外出學習，以便執法人員能夠掌握最新的消防執法相關技術和技能，從而提高所有人員的視野和積極性。此外，還要充分利用大數據對消防執法工作帶來的積極影響，利用網絡教學資源，高效地完成對監督執法人員的培訓工作。培訓內容要覆蓋監督執法人員常用的消防法律法規、火災事故調查標準規范、建筑防火知識和消防設施應用等業務知識。相關單位可以深入調研監督執法人員在執法工作中遇到的痛點和難點，形成實操指導手冊，對執法過程中遇到的問題詳細解答，幫助監督執法人員形成完整的知識體系。另一方面，要繼續強化“傳幫帶”在消防業務培訓中的積極作用。無論在何種單位，“傳幫帶”都是十分高效的業務培訓方式。通過實際操作，邊干邊學，現問現答，針對性極強，效果更是顯而易見。因此，對于消防執法工作“傳幫帶”的培訓方式，要建立相應的規章制度，從政策措施、資金投入、人員安排等方面積極支持消防執法工作的“傳幫帶”模式，實現消防執法業務培訓“專、精、尖”的突破。

（三）加強消防救援機構法制部門建設

為了增強消防機構執法行為的規范性，強化消防機構自身法制部門的建設是消防法制建設的應有之義。但在消防工作的實踐中，消防機構的法制部門普遍存在著消防法律知識儲備不足、業務水平較低等問題，實際上從事消防執法審核這項工作的人員很少有畢業于專業法學院的。同時，法制審核部門的人員不是專職負責消防執法審核，他們通常還要負責綜合管理部門的事務性工作，實在無暇顧及精進自身業務事宜。綜上所述，法制部門專業人員的法律能力和自身精力都是有限的，這使得消防機構的法律制度工作流于形式。為了解決好這個問題，必須要做好消防機構內法制部門的建設工作，建立起完善的法律審核人員選拔、培訓和考核機制，從而保證消防救援機構執法行為的標準化和規范化。

（四）完善消防執法人員的監督考核評價體制

建立消防執法人員的監督、考核和評價體系是為了實現消防執法的規范化。作為衡量消防機構現代化水平的重要指標之一，制度建設的重點內容有以下幾方面。一是要根據消防執法人員的不同職責，有針對性地進行考核；制定考核標準時要考慮執法人員的思想道德素質和工作能力以及廉政表現等。監督考核評價體系必須遵循科學合理的工作原則，同時結合消防執法剛性工作特點制定監督考核機制的目標和標準。二是調整考核方法。根據工作的實際情況，采用綜合方法對各方面的內容進行綜合評價。可以采取設置崗位筆試、實踐考核、模擬執法現場等方式來對執法內容進行考核，使考核方法更加細致、公正。三是完善消防執法工作的獎懲機制。執法人員職位的晉升結果要根據考核結果來決定，因此必須制定完善的獎懲制度。通過激勵機制的設立可以大大強化執法人員的工作認同感，從而推動消防執法行為逐步走向規范化。[5-7]

結語

總之，完善消防法制、加強消防法治建設是保證消防工作規范化的重要出發點，可以幫助解決許多社會問題，從而促進社會管理創新發展。但目前我國消防法制建設還存在一些問題，這對消防執法的規范化發展造成了一定的阻礙。因此，必須采取行之有效的措施，如完善消防法律法規、加強消防管理、開展消防執法培訓、加強法制部門建設等，最終實現消防執法規范化目標[8]。

參考文獻

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