困境與出路：當前中國足球治理改革的現實思考

摘 要： 堅持問題導向，明確中國足球治理改革研究的核心范疇，依照“困境—出路”的邏輯關系，從中國足協治理改革、國家足球隊人才培養和足球文化建設3個方面，對當前中國足球治理改革面臨的現實困境進行剖析。主要包括：中國足協調整改革“脫而未變”引發一系列治理風險，推行俱樂部名稱非企業化的實踐困局具有代表性；國家足球隊人才培養未能形成協同發展優勢，中國足球“歸化路徑”存在局限性，本土教練員培養面臨現實困境；以社會觀念和足球文化超前發展，帶動國家足球隊建設的實踐思路不切實際。出路包括：足協治理層面應推進中國足協“政管分離”治理改革；人才培養層面應推進國家足球隊人才培養“多元主體”共建共享及協同發展，推進球員培養“體教融合”實踐改革；文化建設層面應推進足球文化“時代新風”價值建構。

關鍵詞： 足球治理改革；中國足球協會；國家足球隊；足球人才培養

中圖分類號：G843;G80-051 ??文獻標識碼：A ?文章編號：1006-2076（2023）01-067-11

Dilemma and Outlet： Realistic Thinking on the Current Chinese Football Governance Reform

HUANG Lu 1，2

1.Division of Sports Science and P.E.， Tsinghua University， Beijing 100084， China; 2. Dept. of P.E.， North China University of Science and Technology， Tangshan 063210， Hebei， China

Abstract： This study adheres to the problem orientation and clarifies the core category of China's football governance reform research and analyzes the current realistic dilemma faced by the reform from the three aspects of the governance reform of the CFA （Chinese Football Association）， the talent training of the CNFT （China National Football Team）， and the construction of football culture in accordance with the logical relationship of “dilemma-outlet”. The dilemma include： The “unaltered” adjustment and reform of the CFA has triggered a series of governance risks， of which the de-corporatization of football club name is representative; lack of the advantages of the collaborative development of talent training and the limitations of the “naturalization path” have plunged the training of local coaches into a real dilemma; the practical thinking of driving the construction of the national football team with the advanced development of social concepts and football culture is impracticable. The outlets proposed include： From the perspective of the governance， the “separation of governance and management” of the CFA should be promoted; In terms of talent training， it is essential to advance the joint construction， sharing the collaborative development of the “multiple subjects”， and to promote the practical reform of the “combination of sports and education” of player training; At the level of cultural construction， it is necessary to promote the value construction of the “new style of the times” of football culture.

Key words： football governance reform; CFA （Chinese Football Association）; CNFT（China National Football Team）; football talent training

黨的十八大以來，《中國足球改革發展總體方案》（簡稱《方案》）《中國足球協會調整改革方案》等重大足球改革政策相繼出臺，凸顯了黨和國家大力發展社會主義足球事業的巨大決心。新時代十年中國足球改革發展取得了積極成效，《方案》各項改革工作穩步推進。同時，在改革推進過程中還面臨一些深層次的問題與現實困境，諸如中國足協調整改革“脫而未變”、國家男子足球隊戰績不佳、職業足球市場治理失效等，學界尚缺乏對《方案》實施以來中國足球改革發展面臨的深層次問題做出集中回應與專題研究，對當前中國足球治理改革困境與出路的現實思考，正是本研究的出發點。

黨的二十大明確了到2035年建成體育強國的偉大工程，要求繼續推進實踐基礎上的理論創新，必須堅持人民至上、自信自立、守正創新、問題導向、系統觀念、胸懷天下 ［1］。本研究旨在學習貫徹黨的二十大精神，堅持問題導向，結合國內外足球治理改革的新變化，剖析當前中國足球治理改革面臨的現實困境，提出新征程中國足球改革發展的出路，為實現中國足球一流強國的遠期目標提供參考。

1 國內外足球治理改革研究進展與核心范疇

1.1 國際足球治理改革研究進展

足球治理與現代足球運動的發展歷史相伴而行。來自JAMES W的《足球與英國的衰落》（Football and the Decline of Britain）一書 ［2］具有代表性，該書將現代足球發源地—英國足球治理改革的歷史進程進行了細致的梳理，為后續的全球足球史研究創造了條件。置于全球足球史研究視野，有關足球治理的困境與改革研究是一個主要的研究方向，比如，ANTHONY K的研究 ［3］對JAMES W的5大要素進行了擴展與深化。這一歷史解構路徑與足球表征全球化研究 ［4］有異曲同工之妙，主要針對英格蘭足球為何屢戰屢敗的原因進行了探究，英國足球的治理困境建立在廣泛的制度結構、社會與文化之上。

從國外研究動態來看，隨著2015年國際足聯腐敗丑聞事件的發酵，學界和業界對國際足球行業治理狀態和治理機制存在的問題提出了尖銳的批判，比如，TOMLINSON A ［5］對國際足聯治理危機的批判性研究，PIELKE JR R ［6］關于國際足聯責任機制的批判性研究，這些成果主要針對國際足聯治理體系與治理機制提出了一系列的完善建議，涉及國際足球治理改革的方方面面。國際足聯迫于各方輿論壓力，完成了國際足球治理體系與治理機制的自我變革，“2016年國際足聯治理改革計劃”被譽為國際足球行業的“奧林匹克2020議程”，包括引入任期限制、推動領導層文化變革、實行“政管分離”改革、提升透明度、提高參與性、進行常務委員會改革、遵循善治標準等方面內容，對完善決策權、執行權、監督權這一內部治理架構提出了一系列改革舉措 ［7］，掀起了國際足球發展領域的治理改革浪潮。

1.2 《方案》實施以來我國足球治理改革研究進展

《方案》實施以來，我國足球治理改革研究進展包括：

（1）對《方案》的政策解讀，及對《方案》實施后中國足球行業治理狀況的宏觀評述。這些研究點明了中國足球治理的時代主題和基本特征 ［8］，打造共建共治共享的足球行業治理格局，體現了國家社會治理的新變化。

（2）以中國足協調整改革為核心的足球治理還面臨嚴峻挑戰。來自趙毅 ［9］、葉林 ［10］、胡佳澍 ［11］等人的批判性觀點認為，中國足球行業全新的治理體系架構或許是“名”與“實”之間的障眼法，調整改革后的中國足協兼具公法主體與私法主體的性質，政府權力并入中國足協治理結構，事實上仍在代表政府行使足球領域的行政管理職能，進一步導致了中國足球改革陷入了“理不清”“改不了”“不想變”的改革僵局，中國足協調整改革面臨“脫而未變”的現實困境。

（3）《方案》實施以來我國職業足球市場面臨治理失效危機，行業自治的規則化有待完善。馬陽 ［12］等人的觀點認為，新時代中國足球改革通過代理人路徑實現政府權力嵌入足球治理這一隱晦的操作性改革策略，并未打破足球行業的固有利益格局，由政府與市場關系定位不清引發的“權責錯配”問題仍無法解決，足球行業的歷史積弊在新時代足球市場化改革中仍普遍存在。

1.3 聚焦中國足球治理改革研究的核心范疇

從國際比較來看，《方案》實施以來我國足球治理改革與國際足聯新一輪治理改革具有時空重合的特征。英國足球制度困境與治理改革策略，以及國際足聯治理改革策略，能夠為新時代中國足球治理改革提供一定的參考與借鑒。然而，由于中西方政治制度和國情存在較大差異，同時考慮到中國足球發展歷史和獨特的行業環境，國外學者的研究框架無法為當前中國足球治理改革提供合理的理論解釋。

同時，國內相關研究存在以下問題：（1）內容上，側重于《方案》實施的宏觀探討，對于足球治理狀況與改革策略缺乏實證研究；（2）對象上，側重于《方案》政策解讀及可能產生的影響，對《方案》實施以來的治理績效與推進策略缺乏深入研究；（3）視角上，偏向于《方案》對新時代中國足球改革發展的正面評述，缺乏批判性思考和反思性研究；（4）借鑒上，國際足聯治理改革研究具有一定的借鑒意義，限于我國國情和制度差異而無法照搬。

《方案》在總結過去存在的突出問題中指出：“我國足球曾在亞洲取得良好成績，從20世紀90年代初期開始探索發展職業足球，改革一度帶來活力，但由于對足球的價值和規律認識不足，急功近利的思想行為嚴重，組織管理體制落后，人才匱乏，監管缺失，導致足球發展的社會基礎薄弱，行業風氣和競賽秩序混亂，運動成績持續下滑。 ［13］”政策關切指向3個突出問題，一是以“組織管理體制落后，監管缺失”為主的中國足協治理問題；二是以“人才匱乏，運動成績持續下滑”為主的國家足球隊人才培養問題；三是以“行業風氣和競賽秩序混亂”為主的社會主義足球文化建設問題。

基于此，本研究堅持問題導向，從中國足協治理改革、國家足球隊人才培養和足球文化建設3個方面展開謀篇布局：（1）足球協會作為足球行業的領導者，對于推進足球行業治理改革具有重要的作用。國內外相關研究聚焦于足球協會內部治理改革議題，本研究遵循這一核心研究范疇，進一步討論中國足協治理改革與市場關系問題，力求回應《方案》第2條“調整改革中國足球協會”的內容要求。（2）基于國家主義的足球發展聚焦于國家足球隊的“為國爭光”效應，國家足球隊戰績與足球改革的成敗相聯系 ［14］，這是勾連中國足球改革發展的歷史暗線，究其根源是足球人才培養問題。本研究旨在討論《方案》實施以來國家足球隊人才培養的現實困境與出路，結合《方案》第3至8條的內容要求，從職業足球、校園足球、社會足球、專業足球四個層面，力求回應“導致足球發展的社會基礎薄弱”的問題，進而為推動國家足球隊人才培養提供參考謀略。（3）足球文化建設是推動足球治理改革的根本動力，國際足聯新一輪治理改革以推動領導層的文化變革，引領組織治理改革發展，中國足球文化建設必須長遠謀劃。

本研究力求回應《方案》第11條關于足球行業作風建設、營造良好輿論環境、發揮典型帶動作用等足球文化建設方面的內容要求。

2 當前我國足球治理改革的現實困境

2.1 當前中國足協治理改革的現實困境

2.1.1 當前中國足協調整改革的現實困境

依據《方案》和《中國足球協會調整改革方案》的改革要求，近8年來中國足球改革穩步推進，中國足協“脫鉤改革”順利完成，足球行業“依法自治”的規則化體系初步建立，中國特色足球管理模式基本形成，調整改革后的中國足協在引領足球行業發展中的作用有所增強。吊詭的是，《方案》實施以來中國足協集權制的實際地位并未伴隨足協會員單位的實體化、社會化改革而趨于弱化 ［15］，政府權力以技術治理手段隱晦嵌入足協治理結構 ［11］，由“結構化割裂”狀態進入“政社雙向開放性嵌入式治理結構” ［16］的新階段。中國足球行業存在的歷史遺留問題，并未伴隨中國足協調整改革而自然消失，足球行業治理的結構性矛盾依舊突出，并對行業治理績效產生潛移默化地持久影響。中國體育管理體制改革陷入“理不清”“改不了”“不想變”的改革僵局，中國足協調整改革面臨“脫而未變”的現實困境 ［10］。

中國足協調整改革“脫而未變”可能引發的治理風險在于，作為社會團體法人屬性的中國足協不僅面臨“代理人困境”，同時面臨無法根治國家意志和部門利益逾越于市場與社會利益之上的歷史病灶，無法解決政府、市場與社會利益關系扭曲的現實難題。中國足協領導機構遴選采取程序民主的實踐路徑，中國足協主席一職遴選采取委任制，展現了政府權力嵌入式治理的社會臂力，實質是由國家意志夾雜代理人主觀意愿來“規范重構”和“引導推進”足球發展的行動路線 ［8］?！斗桨浮诽岢觥爸袊銋f領導機構由國務院體育行政部門代表、地方及行業足球協會代表、職業聯賽組織代表等組成 ［13］”，政府權力以代理人路徑進入中國足協治理結構，為更好發揮政府引導改革的作用，既是全局監管的切實需要，又是路徑依賴的擴展形式?；诖砣寺窂降摹皺嘭熞幎ā辈⑽疵鞔_說明，賦予了政府權力在足球行業嵌入式治理結構中絕對的主導權，這種基于技術治理架構的隱晦策略承襲了中國足球行業的文化慣習，政府權力不僅如以往一樣掌控足協重大事項的決策權和治理權，同時借助代理人路徑在足球行業嵌入式治理結構中的絕對主導權，在工作計劃制定、財政、人事等方面享有與其主導權匹配的治理權，進一步削弱了社會主體本就狹窄的行業自治權，致使足協自治“社會賦權”處于一種“有限的治理”的微妙狀態。

中國足協調整改革陷入“名”與“實”之間的價值割裂，通過代理人路徑實現政府權力嵌入足球治理這一隱晦的操作性改革策略，并未打破足球行業的固有利益格局，并未改變政府權力在足球行業資源配置中的主導地位，由政府與市場關系定位不清引發的“權責錯配”問題仍然無法解決，足球行業的歷史積弊在新時代足球市場化改革中仍然普遍存在。中國足協調整改革“脫而未變”具體表現在：（1）中國足協于2018年首次公開中國足協財務報告，各級國家隊和各類競賽支出費用占總收入的比例為54.8 ???，中國足協側重于各級國家隊建設的利益導向明確；（2）2021賽季中超聯賽第二階段（第15～22輪）比賽日程是為中國男足征戰世界杯亞洲區預選賽“讓道”的政策調整結果，這是國家隊利益至上和錦標主義的慣性思維使然；（3）中國足協調整改革至今，中國職業足球俱樂部在亞冠聯賽（AFC Champions League）的競技表現乏善可陳，與中國足協調整改革前的恒大足球俱樂部兩次奪得亞冠聯賽冠軍的發展業態形成鮮明反差，政府權力嵌入足球治理所產生的市場與社會利益損耗狀況未能根本扭轉；（4）在權責關系尚未明確的前提下，政府權力通過代理人路徑倉促推行一攬子市場治理策略，這是缺乏全局考慮和慎重研究，以及足協治理失效的行動表征，2020年12月，中國足協頒布各級職業聯賽實行俱樂部名稱非企業化變更的政策，成為壓垮本已羸弱的聯賽市場的最后一根稻草。以上困局并非《方案》實施以來涌現出的新情況新問題，而是源于歷史積弊下的制度建構困境。下面就以推行俱樂部名稱非企業化的實踐困局為例，對引發足球市場震蕩背后的制度建構困境展開論述。

2.1.2 當前中國足協治理失效典型案例分析

關于中國足協推行俱樂部名稱非企業化的實踐困局，有評論觀點歸咎為全球疫情產生的連鎖反應，以及中國職業足球俱樂部收支平衡歷史遺留問題的累積爆發過程，進而淡化了推行足球俱樂部地域化及名稱非企業化政策的制度根源問題 ［17］，這是一個違背常理的觀點。全球新冠肺炎疫情持續肆虐，世界足球五大聯賽的職業俱樂部并未上演絕境逢生的劇本。在中國疫情防控成果顯著和制度優越性的雙重利好加持下，為何中國體育代表團備戰東京奧運會、北京冬奧會取得優異成績，而中國職業足球俱樂部普遍陷入發展窘境，從宏觀政治經濟發展層面解釋不通。不妨轉移研究靶點，置于中國特色的足球行業環境和制度語境中思考。以競技體育“為國爭光”目標驅動的部門利益長期主導足球行業發展格局，政府、市場與社會共促共進的治理格局尚未形成，市場主體、地方政府和球迷群體“三駕馬車”的利益訴求無法獲得充分關照。

中超聯賽無疑是中國職業足球市場的核心資產和頂級IP資源，中國足協通過持有中超公司36 ???股權的資本運作模式，以行業準入與“牌照”經營資源分配的方式，尋求政府權力嵌入足球治理的最大化利益。職業足球聯賽股權結構導致聯賽收益分配機制扭曲，成為制約職業足球市場健康發展的最大風險因素。在推行俱樂部名稱非企業化變更政策之前，有10支中超俱樂部的控股股東主營業務為地產經濟，有14支中超俱樂部的控股股東主營業務與地產經濟關聯，業界戲稱“足球地產”時代。中國房地產市場借勢國家城市化建設春風，創造了長盛不衰的中國式財富增長神話，中國房企進入野蠻擴張新階段。信用資本是維持房企高負債率增長模式和資金鏈正常運轉的根本保障，信用資本一方面來自企業的自身經營與管理績效，一方面來自企業品牌形象和注意力經濟。顯而易見，以高負債率著稱的地產經濟并非中國經濟的核心資本或優質資產，在中國房企缺失可持續性戰略支持下，爭相進入中超聯賽的“燒錢時代”，背后動機昭然若揭。

足球運動是注意力經濟的頂級資源，從國家層面的全球影響力建構，到市場層面的企業品牌提升戰略，“飛蛾撲火”的經典案例一直在上演。比如，卡塔爾堅持“小國、大政治”的戰略布局，依托國家足球隊建設打造足球人才移民的“雇傭兵”發展模式，塑造卡塔爾足球在地緣政治中的影響力和軟實力 ［18］。同理，“足球地產”時代并非真正意義上的聯姻發展，而是一種利益共謀模式。一方面，代理人路徑的政績訴求是實現國家足球隊的“為國爭光”效應，各級國家隊建設經費保障主要依靠企業贊助和市場供給，“權責錯配”導致中超俱樂部大面積“入不敷出”，代理人政績訴求需要中超俱樂部提供持久的無償支持，這是一種遴選市場“冤大頭”的逆淘汰機制。另一方面，中國房企在野蠻擴張時期，迫切需要建立地產品牌神話，以高曝光率維持企業信用資本擴張，規避地產政策緊縮和企業投資運營可能產生的資金鏈斷裂風險，相對于高昂的電視廣告投入，中超俱樂部的“活體廣告”效應突顯，是企業信用增值的優選途徑，中國房企不惜以年均2億元左右（視俱樂部財務狀況不同）的俱樂部虧損，換取中超俱樂部冠名權及由此產生的曝光效應。中國足協不懼中國房企這一高風險資產，中國房企不惜以中超俱樂部持續虧損（變相廣告投入）換取高曝光率（俱樂部冠名權），在建立不合道德的利益同盟關系時就已注定了雙輸的結局。

綜上所述，中國足協推行俱樂部名稱非企業化變更政策，觸動了中超俱樂部控股股東的核心利益，同時在“住房不炒”的國家政策調控下，地產經濟紅利消失殆盡，潮水褪去才知道哪些中超俱樂部的控股股東一直在裸泳。江蘇蘇寧足球俱樂部和重慶兩江競技俱樂部解散、廣州恒大淘寶足球俱樂部債務危機、河北華夏幸福足球俱樂部轉讓風波、中超俱樂部欠薪困局等一攬子治理亂象，實質上是足球制度根源與地產政策轉向因素共振的必然結果。

2.2 當前國家足球隊人才培養的現實困境

2.2.1 當前國家足球隊本土球員培養的現實困境

本土球員培養是國家足球隊建設的根本途徑，是國家足球隊比賽致勝的關鍵要素，中國足球本土球員面臨“后繼乏人”的現實困境。如果說英超聯賽外籍球員擠占了本土球員的成長空間，那么中超聯賽一以貫之的本土球員保護政策，無法為中國足球本土球員“后繼乏人”提供合理解釋。由此，中國足球本土球員培養不存在職業聯賽出口端的政策梗阻問題，根源在于國家足球隊人才培養體系長期弱化發展的現實困境，影射出我國足球后備人才多元化培養途徑的現實困境?！吨袊闱騾f會關于進一步推進足球改革發展的若干措施》提出：“建立校園、專業、職業、社會四位一體的足球人才培養體系 ［19］”，以下對中國足球人才多元化培養途徑一一剖析。

（1）課余體育訓練是我國學校體育工作的重要范疇，然而在學生體質健康這一“達摩克利斯之劍”的威逼下，國民教育體系承擔課余體育訓練的功能持續弱化，加之我國學校體育長期存在的不平衡、不充分發展，導致學校課余體育訓練工作的普及程度不高、訓練水平整體偏低，以體教結合培養競技體育人才為代表的高校高水平運動隊建設成效不高，青少年校園足球發展體系對于職業聯賽體系和國家隊建設的支撐作用尚未顯現，通過國民教育體系培養進入中超聯賽和國家隊大名單的學生運動員乏善可陳。

（2）專業體育體系即競技體育“舉國體制”，也稱之為“三級訓練網”體系，該體系以建立基層體校、省級專業隊、國家隊全流程的人才培養上升通道為核心，以各省級代表隊參與全運會競爭為抓手，是我國奧運戰略的核心支撐力量。囿于我國競技體育“舉國體制”以奧運奪標為中心的體系架構，各省級競爭單位基于資源“投入—產出”的“金牌效益”目標導向，長期追逐資源投入小、產出周期短的個人單項“金牌效益”，而忽視以“三大球”為代表的集體球類項目人才培養工作，形成“三級訓練網”體系的核心利益固化與邊緣布局之間的“馬太效應”。

（3）中超俱樂部控股股東與代理人政績的共謀行動，引致職業足球市場的功利化取向，吞噬了中國足球的初心和使命?！白闱虻禺a商”的功利目的是留在中超聯賽陣營，以獲得市場曝光率，并不在意俱樂部各級梯隊建設，為應付中國足協關于俱樂部梯隊建設的硬性規定（俱樂部注冊標準），不乏出現以“資助”的名義，“購買”足球傳統特色學校足球隊或地市級足球專業隊，掛靠在俱樂部名下充當各級梯隊的極端案例。

（4）以市場資本和社會力量為依托的社會足球俱樂部人才培養模式，存在培訓機構運營管理不規范、從業人員素質參差不齊、足球專業培訓質量不高等一系列問題，一直處于弱化發展的狀態。伴隨中考體育加分、教育“雙減”政策的實施落地，能否推動體育培訓行業的規范化、專業化發展，打開社會足球俱樂部人才培養新局面，還有待進一步觀察。

從上述對學校系統、專業體系、職業市場、社會主體4個足球人才培養途徑梳理的結果看，存在的主要問題有：國民教育體系承擔課余體育訓練功能的虛化、“三級訓練網”體系培養足球后備人才的弱化、職業足球俱樂部各級梯隊培養途徑的功利化、社會足球俱樂部培養途徑的缺位，這4個足球人才培養途徑存在各自的突出問題，同時未能形成協同發展優勢，并沒有改善中國足球后備人才培養的系統性危機。

2.2.2 當前國家足球隊“歸化路徑”的現實困境

中國足球在短期內無法實現精英球員的本土化培養，便轉向國際足壇風行的“足球勞工移民”（Soccer Labour Migration） ［20］模式，通過中超聯賽體系的培養或中轉，以符合國際足聯球員身份轉換標準，實現外籍球員的歸化路徑。中國男足主要采取“血緣歸化”和“外籍歸化”路徑，“血緣歸化”是指具有中華民族血脈關系的球員移民路徑，比如侯永永、蔣光太、李可、蕭濤濤等人；“外籍歸化”是指通過職業俱樂部培養途徑實現國籍轉換的球員移民路徑，比如艾克森、洛國富、阿蘭等人?！巴饧畾w化”路徑由于缺乏血緣關系基礎而廣受非議，“雇傭兵”移民模式是一種極端的歸化路徑?！肮蛡虮币泼裼址Q之為全球旅居的“流浪者”，其動機是追求豐厚利潤回報的短期利益，對于當地缺乏感情依附，只是一個“局外人”“陌生人” ［21］。公眾與媒體對于中國男足歸化球員不會說中文并缺乏身份歸屬感的批評值得重視，如今中超聯賽進入“大洗牌”的新階段，中超俱樂部陷入“杯水車薪”的新困境，通過中超聯賽培養途徑實現“外籍歸化”已經難以為繼。

公眾與媒體對于中國男足歸化球員坐“冷板凳”的指責，折射出中國男足在大面積使用歸化球員問題上面臨的兩難困境，這是由中國足球“歸化路徑”的局限性所致。我國競技體育“舉國體制”開辟了中國特色的精英體育發展道路，是社會主義制度優越性的巨大彰顯。使用歸化球員策略能夠迅速提升中國男足的競技實力，然而，“歸化路徑”遮蔽了“本土培養”的制度光芒，社會主義制度優越性面臨信任危機。球員“歸化路徑”與“核心技術”引進是兩碼事，球員不是產品，也不是技術轉移，在突破“卡脖子”技術的國家戰略背景下，中國足協應當聚焦于精英球員的“自主培養”，這是堅定“四個自信”的原則性問題。誠然，“外籍歸化”路徑并不等同于球員移民的功利主義策略，還要考慮國家教育體系、社會系統、文化浸染等各方面的培養促動作用，比如說引進有培養潛質的年輕運動員，通過國家體系和社會系統的協同培養，實現運動員全面發展并取得優異的體育成績 ［22］。中國足球“外籍歸化”路徑至少獲得了職業聯賽體系和社會系統的支持，“外籍歸化”球員通過了5年以上的職業聯賽培養，在某種程度上代表了我國職業足球聯賽市場的優越性，甚至表征社會主義市場經濟體制的優越性，即便如此看待，也要警惕中國足球“歸化路徑”的局限性及可能產生的信任危機。

2.2.3 當前國家足球隊本土教練員培養的現實困境

《方案》實施以來，中國足協堅定“四個自信”的行動鏗鏘有力，由高薪聘任外籍著名教練員的工作定位轉向本土教練員擔當大任的戰略安排，從李鐵到李霄鵬，“高洪波們”一直活躍在國家隊執教一線，彰顯了中國足協鮮明的政治站位，以及對中國特色足球發展道路的制度自信和文化自信。誠然，我國足球教練員培養體系與梯隊建設，以及中國男足“一帥難求”問題，并不會因為強推“本土教練員擔當大任”的政策安排而實現執教水平的大幅提升?！氨就两叹殕T擔當大任”主要倚靠中國特色的足球人才培養體系，囿于中國足球行業的歷史積弊與文化慣習，政策強刺激一時難以逆轉足球教練員人才培養的弱化趨勢，根本之策是夯實中國足球人才培養基礎，探索建立中國足球人才多元化培養途徑，從長計議，久久為功，為“本土教練員擔當大任”提供強有力的支持。

2.3 當前我國足球文化建設的現實困境

對于足球行業可持續發展的動力基礎，社會觀念和文化動因提供了重要的發展驅動力，從文化層面助力中國足球水平提高的觀點 ［23］占據主流?？紤]到英格蘭足球“球迷互動”和“媒介再現”的歷史經驗，社會觀念首先從現實生活中來，英格蘭國家足球隊屢戰屢敗培育了特有的敦刻爾克精神，即對勝利不抱希望，卻始終保持愉快的不屈服狀態 ［3］。同樣，中國男足難以言說的征戰歷程，培育了屢戰屢敗而又屢敗屢戰的文化精神。與中國女排永不言棄的時代精神相比，中國男足永不屈服的文化精神表征兩種截然不同的價值實踐進路。英足總囿于屢戰屢敗的現實，無法苛責球迷社會與媒體輿論不友好的立場，而是秉持隱忍、樂觀、服務至上的姿態。對于球迷意愿和媒體訴求，中國足協一直抱以“差強人意”式的樂觀主義姿態與之周旋，缺乏服務至上的意識和“以球迷為中心”的切實行動。中國足球行業治理在尚未建立“先于理論”（pre-theoretical）的價值體系基礎上，妄想建立以社會觀念與文化建構為核心驅動力的后現代足球治理機制，好比在“劣幣驅逐良幣”的市場環境中高舉“文化自覺”的旗幟，這是一種“自欺欺人、掩耳盜鈴”的做法。

基于足球行業發展規律和足球比賽致勝規律，足球文化傳統并不是國家足球隊屢戰屢勝的決定性因素，中國特色足球文化建設是一個自然生成、水到渠成的歷史演進過程，實施足球文化宣傳政策能夠在短期內改善中國足球的公眾形象，長遠來看則有賴于足球行業治理體系與治理績效的基礎性作用。筆者認為，對于國家足球隊戰績這一標志性成果來說，在足球行業治理體系機制尚不健全和中國男足成績不佳的前提下，寄希望于足球文化政策帶動國家足球隊屢戰屢勝，于理論研究而言是華而不實的表現，于實踐發展而言是不切實際的想法。

當下中國足球治理改革的焦點仍在制度頂層設計和市場化機制建設方面，從短期來看足球文化建設并非足球治理改革的主戰場。誠然，筆者并未否認中國特色社會主義足球文化建設的重要性和緊迫性，而是有的放矢，注重輕重緩急的遞進式發展。中國足球文化建設的超前發展一方面缺乏現實生活基礎和國家隊戰績支撐，一方面容易引致“物質發展追趕思想的步伐”的價值脫落現象。面對中國男足的屢戰屢敗，還在宣揚“差強人意”和“拼搏精神”，可能引致社會心理的扭曲，對于中長期培育足球文化產生不利影響。依據《方案》的“三步走”戰略目標，中國足球發展的遠期目標是“全社會形成健康的足球文化 ［13］”，與中國男足進入世界強隊的遠期目標保持同步。由此可見，足球文化發展與體制機制建設是共促共進的發展關系，足球文化發展要與中國足球行業整體改革相適應，要與中國男足屢戰屢勝的偉大道路相匹配。對于短期內足球公共輿論的策略選擇，一方面采取淡化處理和拖延危機的形象修復策略（Image Repair Strategy）；一方面堅定不移地推進中國足球治理改革，助推中國足球行業治理機制建設和足球文化長遠發展。

3 新征程中國足球治理改革的出路

本研究對應綜上所述的足協治理、人才培養和文化建設三大現實困境，提出新征程中國足球治理改革的出路。如表1所示，破解中國足協治理困境，在于推進中國足協“政管分離”治理改革。破解國家足球隊人才培養困境，在于建立多元協同機制和深化體教融合實踐兩個方面，一方面要形成政府、市場、社會、學校等多元主體的協同發展機制，推動國家足球隊人才培養“多元主體”共建共享，形成中國足球改革發展合力；另一方面要深化中國特色體教融合改革實踐，為國家足球隊人才培養提供創新路徑。推動中國足球文化建設，在于長遠謀劃中國足球文化發展，推進中國足球文化“時代新風”價值建構。完成第一步的治理改革，才能有效推進第二步的機制建設；實現第二步的發展

3.1 推進中國足協“政管分離”治理改革

中國足協調整改革是落實政府主體責任并“加強對足球工作的領導”的客觀需要，是更好發揮政府作用并實現“有為政府”的必然要求，也是政府權力嵌入式治理所主張的行業領導權合法性的基本遵循。當前中國足協進入了政府權力嵌入足球治理“政管合一”的新階段，并不符合“政社分開”關于領導權與治理權剝離的本質要求 ［24］，政府權力通過代理人路徑既承擔了中國足球治理改革的領導權，又承擔了中國足球行業重大事項和特殊事宜的治理權，這是導致中國足協“脫而未變”困境的根本原因。

基于此，在堅持穩中求進工作總基調和漸進式改革原則的前提下，中國足球治理改革的下階段工作應由形式化改革轉向實質性改革，出路是由中國足球“政管合一”走向“政管分離”。筆者所指的“政管分離”不能等同于因凡蒂諾治下國際足聯推行的“政治決策與管理職能分離”的改革策略，而是置于中國式現代化道路的獨特語境中創設的概念話語和現實思考。國際足聯成立“理事會”以尋求執委會“政治”與管理功能剝離的破局之策，“理事會”主要承擔“政治”、愿景規劃和監督職能 ［7］?；谖覈鴩楹椭袊闱虬l展的特殊性，國際足聯治理改革的經驗不可簡單復制。推進中國足協“政管分離”治理改革，必須旗幟鮮明地“堅持和加強黨的全面領導……把黨的領導落實到黨和國家事業各領域各方面各環節，使黨始終成為風雨來襲時全體人民最可靠的主心骨…… ［1］”，充分發揮黨把方向、謀大局、定政策、促改革能力，切實落實政府主體責任，充分尊重政府權力嵌入足球行業治理所主張的行業領導權，這是由社會主義制度優越性所決定。

在堅定中國足球行業領導權的前提下，確保黨發揮總攬全局、協調各方的領導核心作用，推進中國足協“政管分離”治理改革在于：（1）政府權力嵌入足球行業治理應獨立承擔“政治領導”主體責任，“國務院體育行政部門代表”進入中國足協領導機構，不得行使具體的足協治理職能，科學研制中國足協任職人員的“獨立性標準”，積極推進政府權力嵌入足球行業治理的“政治領導”與治理實踐的分離，積極推動“讓專業的人做專業的事”，切實提升足球行業“依法自治”水平；（2）政府權力嵌入足球行業治理應獨立承擔行業監督主體責任，在中國足協黨委監察部的領導下，建立中國足球行業違紀監察的“負面清單”制度，有助于解決足球改革“政社分開”實質性落地的深層次問題；（3）政府權力嵌入足球行業治理應獨立承擔行業觀察員的主體責任，科學謀劃中國足球改革發展的愿景和戰略規劃。

以上選擇策略的核心觀點是，政府權力嵌入足球行業治理應堅定剝離行業治理權，并獨立承擔中國足球改革發展的“政治領導”“監察職能”“愿景展望”三大主體領導責任，這是對當前政府權力嵌入足球行業治理的創新探索。

3.2 推進國家足球隊人才培養協同發展

3.2.1 推進國家足球隊人才培養“多元主體”協同發展

在政府權力嵌入足球行業治理剝離行業治理權的基礎上，中國足球行業才能回歸真正意義上的社會本位，規避政府權力通過代理人路徑的“權責錯配”與“越位”風險，同時為“市場在資源配置中起決定性作用”奠定基礎。當前中國足球改革發展是由政府、市場、社會、教育、文化、媒體等多元主體構成，國家足球隊人才培養是由校園足球、專業足球、職業足球、社會足球共促共進、共建共享的“命運共同體”。中國足協在足球行業的網絡化治理結構中扮演了系統中樞的重要角色，中國足協“政管分離”治理改革有助于打破政府權力嵌入足球行業治理“一家獨大”的現象，有助于推進各級各類足球治理體系的整合和治理機制的融合，有助于推進國家足球隊人才培養“多元主體”的協同發展，出路在于：

（1）堅定不移地推進國家足球隊人才培養“多元主體”協同發展，建立校園足球、專業足球、職業足球、社會足球四位一體協同發展機制，以足球賽事融合發展為改革突破口，聯通校園足球、專業足球、職業足球、社會足球四大足球賽事體系，堅持以高水平足球賽事為檢驗足球人才培養質量的金標準，打造利益共享的足球賽事平臺，推動實現國家足球隊人才培養“多元主體”共享改革發展成果。在統攝四位一體協同發展機制的足球賽事平臺中，建立球探發現與球員綜合表現評估的新機制，以“足球競技能力至上、不問身份出處”為原則，建立公平公正遴選組建國家隊各級梯隊的常態化機制，堅定發展信念，凝聚改革共識，匯聚磅礴力量，形成發展合力，著力推動國家足球隊人才培養高質量發展。

（2）發揮校園足球體系的基礎保障作用，抓住新時代學校體育“教會、勤練、常賽”教學改革契機，借助青少年校園足球特色學校和“滿天星”訓練營的育人陣地，進一步發揮青少年校園足球四級聯賽的引領作用，夯實青少年校園足球發展成果，為我國足球后備人才培養提供基礎性人才支撐，彰顯社會主義教育制度的優越性，展現新時代學校體育工作改革的顯著成果。

（3）發揮專業足球體系的育人兜底作用，囿于競技體育“舉國體制”的路徑依賴，“三級訓練網”體系在未來較長時期內仍是我國足球人才培養的主渠道，在黨的二十大關于“加快建設體育強國”背景下，深化專業足球人才培養體系改革，從國家戰略導向層面優化足球項目布局，提升“三級訓練網”體系的資源配置效率和產出績效，積極引導基層體?！瓣P停并轉”，與兼具優質教育資源的中小學校融合發展，促進專業足球體系與市場機制相融合，提升專業足球人才培養質量，堅定不移推進我國專業足球體系高質量發展。

（4）調動市場主體參與中國足球治理改革的積極性，中國足協“政管分離”治理改革能夠厘清政府主體責任與社會治理職能的邊界，政府權力嵌入足球治理由自上而下的管理邏輯轉向依法自治的治理邏輯，切實落實“權責明確”的調整改革原則，促進政府權力、市場主體與社會力量各安其位，優化足協治理結構，激發市場主體活力，提升職業俱樂部抗風險能力，以市場化機制燙平職業足球市場的非正常波動。借助足球俱樂部地域化及名稱非企業化的改革契機，充分發揮職業俱樂部服務地方經濟和提升地方認同的作用，切實落實職業俱樂部的社會責任管理和地方政府在城市發展方面的主體責任，積極推動職業俱樂部與地方政府的聯姻發展，發揮職業俱樂部的城市名片功能，調動地方政府參與中國足球改革發展的積極性。

（5）激發社會力量參與中國足球改革發展的活力，在新時代學校體育工作改革、中考體育改革、“雙減”政策、《家庭教育促進法》實施等一攬子利好政策的共振促動下，促進社會足球俱樂部的規范化、專業化、科學化發展，進一步拓寬社會足球俱樂部培養足球人才的發展空間，建立球迷參與、家庭支持、社會融入、媒介融合的足球共情圈，逐步打造“中國之隊”品牌形象，打開全社會關心支持中國足球發展新局面。

綜上所述，建立校園足球、專業足球、職業足球、社會足球四位一體協同發展機制，猶如人的四肢，跛腳導致行動空間受限。足球人才培養是社會系統工程，國家足球隊人才培養四位一體協同發展機制不是割裂的4個獨立單元，而是相互制約、相互影響的命運共同體，任一單元滯后發展都會拉低中國足球人才培養績效?；诖?，應堅定不移推進國家足球隊人才培養“多元主體”的共建共治共享與協同發展，為國家足球隊提供全方位、多層次且持久有力的足球后備人才支撐。

3.2.2 推進國家足球隊人才培養“體教融合”實踐改革

新征程中國足球治理改革如沐春風，體教融合政策是破解足球后備人才培養困境的創新途徑，全方位、多層次推進中國特色足球人才培養的趨勢向好。在統籌“兩個大局”發展背景下，具有中國特色的體教融合發展模式一方面植根“世界百年未有之大變局”，在競技體育人才培養體系建構方面博采眾長，借鑒美國“學校培養”體制和德國“俱樂部培養”體制的比較優勢；一方面站位“中華民族偉大復興的戰略全局”，充分發揮中國特色競技體育人才培養的成功經驗和“中國智慧”，積極探尋中國式現代化足球強國建設新道路。

（1）關于國家足球隊本土球員培養。美國“學校培養”體制是以學校層面體教結合人才培養機制為依托的多元主體協同共治共促美國競技體育成長活力模式 ［25］，是目前國際公認的高質量高效率培養競技體育人才發展模式，也是真正意義上的體教融合模式。德國“俱樂部培養”體制是以廣泛的各級各類俱樂部為依托的運動員“雙重職業”（Dual Career）發展模式，這是目前歐盟國家普遍實行的運動員培養途徑。歐盟“雙重職業指南”政策將“雙重職業”模式定義為 ［26］：要求運動員在發展與完成精英體育生涯的同時，結合教育、工作以及在不同人生發展階段的社會領域，提升終身職業發展的能力。大部分實證研究表明 ［27］：歐洲國家的優秀運動員通過“雙重職業”發展模式能夠有效提升體育、心理、社會、學術等職業能力，能夠擴寬在不同社會發展領域的成長空間，更好地應對運動員體育生涯發展的未來挑戰。

中國特色體教融合發展模式不能等同于美國“學校培養”體制和歐盟“雙重職業”模式，由于國家制度、發展道路、路徑依賴等方面存在的巨大差距，我國專業體育與教育體制長期處于割裂狀態，短時期內難以形成融合發展態勢，決定了中國特色體教融合實踐改革不能照搬美國“學校培養”體制。我國競技體育“舉國體制”處于絕對主導地位，以市場主體和社會力量為依托的“俱樂部培養”體制尚未形成足球人才培養的規模效益，決定了中國特色體教融合實踐改革無法復制歐盟“雙重職業”模式。中國特色體教融合發展模式旨在以政策引導體育行業與教育行業的資源整合，引導體育部門和教育部門的合作共贏，通過體教融合進一步緩解“學訓矛盾”，促進青少年健康成長、全面發展，這是我國體育制度改革的標志性成果，必將對未來我國競技體育人才培養產生深遠的影響。

推進國家足球隊本土球員培養“體教融合”實踐改革的關鍵在于：第一，堅定不移地推進青少年校園足球改革發展，更好發揮校園足球在我國足球后備人才培養體系中的基礎支撐作用，以體教融合“一體化設計、一體化推進”為依托的校園足球人才培養模式，具有基礎教育全覆蓋的制度優勢，為我國足球后備人才培養的“寬基礎”選拔打下了堅實的基礎；第二，貫徹落實學校體育“教會、勤練、常賽”的改革要求，以青少年校園足球四級聯賽和學校足球代表隊建設為突破口，打通青少年足球人才培養由“寬基礎”到“強技能”的上升通道，依據年齡分組、技能水平分組的原則，建立校園足球、專業足球、職業足球、社會足球四位一體賽事平臺，探索建立國家足球隊本土球員遴選與培養新機制；第三，推進部門合作、資源共享和行業融合，推進校園足球、專業足球、職業足球、社會足球深度融合發展，以建立青少年足球人才培養四位一體發展機制為工作抓手，積極探索體教融合實踐改革的新機制新路徑。如，中國足協與清華大學、同濟大學合作共建中國U-20五人制足球國家希望隊，進一步豐富了“以校園足球改革為支點，撬起我國足球人才培養體系”的創新舉措，以共建共治共享為我國足球人才培養夯基固本；第四，依托國民教育體系的資源優勢，支持各類型足球人才培養途徑的參訓球員實現專業訓練與文化學習兩不誤，鼓勵足球運動員進入跨專業學習深造，積極引導學生運動員從事體育學類專業學習，形成足球科學化訓練的內生動力優勢，拓寬精英足球人才就業出路，打造中國特色的“雙重職業”模式；第五，保持戰略定力，戒除浮躁心態，堅定初心使命，敢于開拓創新。充分認識足球人才培養的長期性、系統性和艱巨性，充分肯定青少年校園足球改革發展的成績，從小學到大學完成一個完整的足球人才培養周期需要16年時間，尚未到金秋豐收時節，同時考慮足球人才培養體系創新所付出的時間成本，以及中國特色體教融合政策處于落地實施初級階段，對于我國足球人才培養還需要從長計議。

（2）關于國家足球隊“歸化路徑”。應堅定“四個自信”，堅持“本土球員擔當大任”，合理謹慎使用“外籍歸化”球員策略。實施“外籍歸化”球員的國家認同培養和文化融入工程，發揮歸化球員在提升國家隊競技實力中的“促整體、?；尽弊饔?，探索多元化的外籍球員歸化路徑，充分發揮我國教育制度的顯著優勢和職業聯賽系統、社會體系的優越性，實施外籍球員歸化“青苗培育”計劃，確立“本土球員擔當大任”和歸化球員有益補充相結合的國家隊主力陣容結構，針對不同的比賽對陣情況靈活布陣安排。

（3）關于國家足球隊教練員團隊建設。一方面要給予本土教練員高度信任和充分自主權；另一方面要統籌國內國際足球治理改革大局，遵循精英足球教練員科學化、體系化培養的基本規律，汲取各國足球教練員培養和執教成長的有益經驗。具體出路為：堅定不移地由本土教練員擔任國家足球隊主教練一職，注重本土教練員的政治素質、道德品質、性格包容、求學上進、執教能力、執教經驗等多元化指標考察，探索建立教練員綜合能力與專長能力相結合的科學化評聘體系。推進國家足球隊教練員團隊的綜合能力和專業化建設，植根全球價值鏈配置頂級執教資源，搭建具有多學科知識背景的海內外優秀教練員技術服務團隊，為國家足球隊科學化訓練和比賽決策提供專業技術支持。

3.3 推進中國足球文化“時代新風”價值建構

在完成中國足協“政管分離”治理改革和推進中國足球“多元主體”共建共享機制建設的基礎上，逐步形成各方共識和改革合力，夯實我國足球人才培養的發展根基，樹立中國足球文化的時代新風?；谥袊闱虬l展境況的考量，《中國足球中長期發展規劃（2016—2050年）》關于實現“全社會關心和支持足球發展的良好氛圍基本形成 ［28］”的近期目標（2016—2020 年）頗為牽強。究其根源，中國男足比賽戰績這一“生產力”遠遠落后于“生產關系”的發展需要，面對屢戰屢敗，趨之若鶩的新媒體話語和群氓躁動的球迷社會很難自我生成一個積極向上的足球氛圍，長此以往很難萌生足球文化“時代新風”?；诖?，中國足球文化建設行動這一“軟環境”，必須與中國足球“三步走”戰略目標相匹配，由此推進中國足球文化“時代新風”價值建構的關鍵在于：

（1）“十四五”時期推進中國足球文化發展的短期目標，以《中國足球誠信建設行動計劃》為工作抓手，建立健全中國足球行業發展的誠信體系，以行業誠信建設引領足球文化“移風易俗”。以國家足球隊球員形象建設和比賽作風為工作重點，弘揚公平競爭、卓越、尊重、友誼等奧林匹克價值觀。以“互聯網+足球”生態建設和輿論引導為突破口，傳播世界范圍內的足球動漫文化、足球影視作品、虛擬足球游戲、足球APP應用等，建構中國足球與世界足球“一起向未來”的文化共情圈。

（2）推進中國足球文化發展的中期目標（2026—2035年），《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》明確提出2035年建成體育強國，足球運動將成為我國體育強國的標志性事業，在順應足球行業發展規律和尊重足球比賽致勝規律的基礎上，積極建構中國足球的集體榮譽感和民族自豪感，深耕“互聯網+足球”文化生態和輿論建設，提煉團結協作、奮勇拼搏、永不言敗等中國特色足球文化精神，促進足球運動成為傳播社會主義核心價值觀的現實載體。

（3）推進中國足球文化發展的遠期目標（2036—2050年），在實現國家足球隊屢戰屢勝的偉大道路基礎上，“樹立健康、快樂、進取的足球理念，傳承中華民族傳統文化，充分發揮足球在強身健體、立德樹人方面的積極作用，讓參與足球成為健康生活的重要方式，成為傳播社會正能量的重要載體，形成文明參賽、文明觀賽的良好氛圍 ［28］”，更好地發揮“互聯網+足球”文化生態的促動作用，促進全社會形成健康向上的足球文化。

4 結 語

“觸動利益比觸及靈魂還難”，新征程中國足球能否“痛定思痛、邁開步子”，從根本上進行“大刀闊斧式”的治理改革，是老生常談的全民話題，也是中國足球行業由“基礎性改革”進入“發展性改革”的關鍵階段。面對全面建設社會主義現代化國家新征程，當前中國足球治理改革面臨嚴峻挑戰，實現中國足球一流強國任重而道遠。

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