應(yīng)急志愿組織之社會(huì)公權(quán)力的生成邏輯及其實(shí)現(xiàn)路徑

陳華平 陳瀚

作者簡介：

陳華平（1966-），男，江西理工大學(xué)應(yīng)急管理與安全工程學(xué)院教授，江西贛州 341000；陳 瀚（1998-），男，江西理工大學(xué)應(yīng)急管理與安全工程學(xué)院碩士生，江西贛州 341000

本文為江西省高校人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目“習(xí)近平國家治理的中國特色道路及其話語體系構(gòu)建研究”（批準(zhǔn)號(hào)ZZ18103）和江西理工大學(xué)研究生創(chuàng)新專項(xiàng)資金項(xiàng)目“社會(huì)組織參與應(yīng)急管理體系的實(shí)踐困境與治理對(duì)策研究”（批準(zhǔn)號(hào)XY2022-S075）的階段性研究成果。

［摘 要］應(yīng)急志愿組織在實(shí)踐中產(chǎn)生的亂象和爭議，是其權(quán)責(zé)界限模糊導(dǎo)致的必然后果，有必要在法治層面完成應(yīng)急志愿組織社會(huì)公權(quán)力構(gòu)建，將其活動(dòng)予以規(guī)范化、制度化。應(yīng)急志愿組織之社會(huì)公權(quán)力生成的固有權(quán)模式、國家授權(quán)模式和契約論模式存在局限性，應(yīng)從國家和社會(huì)共同在場的治理結(jié)構(gòu)出發(fā)，以社會(huì)的自發(fā)構(gòu)建和經(jīng)國家承認(rèn)并通過法律加以規(guī)范的授權(quán)模式為基礎(chǔ)構(gòu)建應(yīng)急志愿組織之社會(huì)公權(quán)力。通過國家層面制度結(jié)構(gòu)的賦權(quán)和社會(huì)層面社會(huì)信任的構(gòu)建，實(shí)現(xiàn)對(duì)應(yīng)急志愿組織的“復(fù)合授權(quán)”，使其更加規(guī)范有序地參與到應(yīng)急治理體系之中。

［關(guān)鍵詞］應(yīng)急志愿組織；社會(huì)公權(quán)力；授權(quán)模式；“復(fù)合授權(quán)”；社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理

中圖分類號(hào)：D632.9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-410X（2023）03-0056-11

一、問題的提出：應(yīng)急志愿組織之社會(huì)公權(quán)力的規(guī)范難題

風(fēng)險(xiǎn)伴隨著現(xiàn)代化的進(jìn)程孕育于人類社會(huì)的各個(gè)維度，“現(xiàn)代化風(fēng)險(xiǎn)具備一種內(nèi)在固有的全球化趨勢。

與工業(yè)生產(chǎn)緊密相伴的是危險(xiǎn)的普世主義，這些危險(xiǎn)已經(jīng)脫離它誕生的場所。事實(shí)上，食物鏈把地球上的每個(gè)人都串聯(lián)起來了”［1］（P28）。人類社會(huì)正是在不斷防范化解各類風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的過程中得以延續(xù)和發(fā)展的。在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)時(shí)代，“政府失靈”現(xiàn)象逐漸浮現(xiàn)，政府全能主義的觀念已漸行漸遠(yuǎn)，社會(huì)力量在風(fēng)險(xiǎn)治理中的重要作用日益凸顯。更好地治理風(fēng)險(xiǎn)、應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的突發(fā)事件，并非僅僅依靠政府就能實(shí)現(xiàn)，這考驗(yàn)社會(huì)整體韌性，需要社會(huì)力量的廣泛參與。

應(yīng)急處置工作要“充分調(diào)動(dòng)市場和社會(huì)力量，發(fā)揮群眾主體作用”［2］。應(yīng)急志愿組織是應(yīng)急管理中社會(huì)力量參與的重要形態(tài)之一，其以不同方式填補(bǔ)國家權(quán)力的盲區(qū)，對(duì)各類突發(fā)事件的救援和處置工作發(fā)揮了重要作用。然而，應(yīng)急志愿組織在參與應(yīng)急活動(dòng)的過程中也存在種種問題，最為棘手的是應(yīng)急志愿組織之社會(huì)公權(quán)力的規(guī)范問題。實(shí)踐中，不同于常態(tài)化場景中的志愿組織，由于應(yīng)急工作的特殊性質(zhì)，應(yīng)急志愿組織在協(xié)助應(yīng)急部門完成一些輔助性工作時(shí)，需要某些特別權(quán)限進(jìn)行一系列緊急性和強(qiáng)制性的活動(dòng)。這類活動(dòng)往往涉及對(duì)公民權(quán)利的處分，它需要“支配-服從”性質(zhì)的權(quán)力關(guān)系的注入，要求主體具有對(duì)應(yīng)的公權(quán)力。一般而言，公權(quán)力的合法歸屬者是政府，應(yīng)急志愿組織作為社會(huì)組織所能行使的乃是一種特殊的公權(quán)力——社會(huì)公權(quán)力。政府所擁有的公權(quán)力皆由法定，邊界明晰，而應(yīng)急志愿組織的社會(huì)公權(quán)力缺乏法律的確認(rèn)和規(guī)范，處于模糊地帶。

在我國法律法規(guī)體系中，《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》（以下簡稱《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》）和各部門法主要是圍繞政府在應(yīng)急管理中的權(quán)責(zé)制定的，涉及志愿組織相關(guān)規(guī)定的只有《中華人民共和國慈善法》（以下簡稱《慈善法》）和《志愿服務(wù)條例》，而且二者尚不涉及對(duì)應(yīng)急志愿組織與普通志愿組織的區(qū)分，更談不上對(duì)應(yīng)急志愿組織相關(guān)權(quán)責(zé)的規(guī)范。有觀點(diǎn)認(rèn)為法學(xué)中的“行政委托”概念能夠解釋當(dāng)前的實(shí)踐狀況，即應(yīng)急志愿組織所行使的權(quán)力來自行政機(jī)關(guān)的行政委托。誠然，現(xiàn)實(shí)中確實(shí)存在著行政委托內(nèi)涵的自我擴(kuò)張現(xiàn)象［3］，但根據(jù)現(xiàn)行相關(guān)行政法規(guī)定，行政機(jī)關(guān)僅能有條件地就行政許可、行政處罰作出委托，對(duì)行政強(qiáng)制則不能進(jìn)行委托，這無法對(duì)應(yīng)急志愿組織一些帶有強(qiáng)制性權(quán)力行為的合法性作出背書。因此，應(yīng)急志愿組織的社會(huì)公權(quán)力并不能從行政委托這一學(xué)理概念中找到依據(jù)。法治的缺位造成應(yīng)急志愿組織之社會(huì)公權(quán)力的失范，在現(xiàn)實(shí)中產(chǎn)生了困境：一方面，應(yīng)急活動(dòng)的非常態(tài)性質(zhì)使應(yīng)急志愿組織無可避免地需要行使社會(huì)公權(quán)力；另一方面，由于缺乏法律的確認(rèn)和規(guī)范，這種社會(huì)公權(quán)力的地位和限度存在模糊性，不能完全獲得制度和社會(huì)的認(rèn)可，存在被濫用的風(fēng)險(xiǎn)。

應(yīng)急志愿組織之社會(huì)公權(quán)力得以產(chǎn)生的邏輯起點(diǎn)是什么，如何進(jìn)行規(guī)范化構(gòu)建？近年來，學(xué)術(shù)界對(duì)應(yīng)急志愿組織的研究可分為對(duì)應(yīng)急志愿組織本身的研究和對(duì)應(yīng)急志愿組織外部機(jī)制的研究，二者常見交疊。對(duì)應(yīng)急志愿組織本身的研究包括應(yīng)急志愿組織的動(dòng)機(jī)、行為框架、發(fā)展策略等方面。如有學(xué)者提出社區(qū)應(yīng)急志愿者參與公共安全治理的核心因素和次核心因素，分析應(yīng)急志愿組織成員參與的動(dòng)機(jī)［4］；有學(xué)者從自組織理論視角出發(fā)，提出志愿組織在突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理中所發(fā)揮的作用主要是通過價(jià)值驅(qū)動(dòng)、橫向聯(lián)結(jié)和在地嵌入三重社會(huì)整合機(jī)制實(shí)現(xiàn)的［5］；也有學(xué)者提出了基于危機(jī)生命周期理論建立的應(yīng)急志愿服務(wù)的行動(dòng)機(jī)制［6］。在應(yīng)急志愿組織的發(fā)展問題上，有學(xué)者基于“使命-環(huán)境-能力”三個(gè)維度分析應(yīng)急志愿組織的可持續(xù)發(fā)展框架［7］。這些研究界定了應(yīng)急志愿組織的概念、目的、功能和發(fā)展方向。對(duì)于應(yīng)急志愿組織的外部機(jī)制方面，學(xué)術(shù)界側(cè)重從社會(huì)治理、激勵(lì)機(jī)制、法律制度等角度進(jìn)行研究。如有學(xué)者從制度規(guī)范、組織結(jié)構(gòu)和合作機(jī)制三個(gè)層次分析我國應(yīng)急志愿服務(wù)實(shí)踐中的問題，提出建立國家層面制度規(guī)范、構(gòu)筑嵌入式同心圓結(jié)構(gòu)與發(fā)展多元交互合作機(jī)制等對(duì)策［8］；有學(xué)者認(rèn)為志愿組織通過資源、功能和關(guān)系的主動(dòng)嵌入?yún)⑴c到應(yīng)急治理協(xié)同體系之中［9］；在激勵(lì)機(jī)制研究方面，有學(xué)者通過分析對(duì)比域外經(jīng)驗(yàn)，提出激勵(lì)機(jī)制多元化、激勵(lì)制度規(guī)范化、激勵(lì)過程持續(xù)化等完善應(yīng)急志愿組織激勵(lì)機(jī)制的對(duì)策［10］；在法律制度方面，有學(xué)者提出應(yīng)急志愿服務(wù)的基本原則、組織與管理機(jī)制、組織化與專業(yè)化保障、應(yīng)急志愿者權(quán)利和義務(wù)等方面的立法徑路［11］。已有研究描述了應(yīng)急志愿組織的基本輪廓，揭示了應(yīng)急志愿組織與社會(huì)和制度之間的互動(dòng)和互構(gòu)，但對(duì)于應(yīng)急志愿組織之社會(huì)公權(quán)力的相關(guān)問題，學(xué)術(shù)界鮮有研究。本文通過社會(huì)公權(quán)力學(xué)說，基于理論與實(shí)踐的反思，探析應(yīng)急志愿組織之社會(huì)公權(quán)力的產(chǎn)生基礎(chǔ)，并提出應(yīng)急志愿組織之社會(huì)公權(quán)力的生成邏輯及其實(shí)現(xiàn)路徑。

二、社會(huì)公權(quán)力的理論淵源與內(nèi)涵界定

社會(huì)公權(quán)力作為一種產(chǎn)生于社會(huì)自治領(lǐng)域的權(quán)力現(xiàn)象，長久以來被學(xué)術(shù)界運(yùn)用于對(duì)各類非國家主體之公權(quán)力的研究中，形成不同的流派，豐富了社會(huì)公權(quán)力的內(nèi)涵。然而，社會(huì)公權(quán)力內(nèi)涵中的一些關(guān)鍵問題，學(xué)術(shù)界尚未形成共識(shí)。因此，需要對(duì)社會(huì)公權(quán)力學(xué)說的理論淵源進(jìn)行梳理，并對(duì)社會(huì)公權(quán)力的內(nèi)涵作進(jìn)一步的界定。

（一）社會(huì)公權(quán)力的理論淵源

權(quán)力乃是一種基于支配-服從模式的社會(huì)關(guān)系，按照韋伯的定義，權(quán)力乃是“這樣一種可能性，即處于某種社會(huì)關(guān)系內(nèi)的一個(gè)行動(dòng)者能夠不顧抵制而實(shí)現(xiàn)其個(gè)人意志的可能性”［12］（P371）。公權(quán)力與私權(quán)力相對(duì)應(yīng)，是權(quán)力在公共領(lǐng)域的存在形態(tài)，所指為受之于公眾并以增進(jìn)公共利益為目的而創(chuàng)設(shè)的權(quán)力。公權(quán)力所寓居之公共領(lǐng)域存在社會(huì)、國家與國際三重分界，如此，便區(qū)分出社會(huì)公權(quán)力的概念。追溯思想史，社會(huì)公權(quán)力概念發(fā)軔于近代以來蓬勃發(fā)展的社會(huì)自治領(lǐng)域，即生活中那些部分獨(dú)立于國家、不能同國家相混淆或被國家所吞沒的維度［13］。根據(jù)洛克等啟蒙思想家的理論，社會(huì)是先于國家而存在的：人們根據(jù)自己在自然狀態(tài)下的天賦權(quán)利訂立契約以組建社會(huì)，并在此基礎(chǔ)上形成國家。黑格爾更是將市民社會(huì)視為其理論中國家倫理實(shí)體實(shí)現(xiàn)的必要階段，在這里，“一切癖性、一切稟賦、一切有關(guān)出生和幸運(yùn)的偶然性都自由地活躍著”［14］（P225）。馬克思認(rèn)為國家是社會(huì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，政治國家沒有家庭的自然基礎(chǔ)和社會(huì)的人為基礎(chǔ)就不可能存在［15］（P12）。根據(jù)這些觀點(diǎn)，社會(huì)自身具有其前政治的生命力和統(tǒng)一性［16］（P41），但社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展必然離不開長久的安定秩序，這就需要結(jié)合了諸多個(gè)體力量與自由的集體性力量加以維系，這種集體性力量被稱為社會(huì)權(quán)力。由于研究視角不同，學(xué)者所描述的“社會(huì)權(quán)力”概念存在著多重界定。有學(xué)者將“社會(huì)權(quán)力”視為與自然權(quán)力相對(duì)的人類權(quán)力，有學(xué)者將“社會(huì)權(quán)力”視為與國家權(quán)力相對(duì)的非國家權(quán)力。在前一種視角中，國家權(quán)力被看作是社會(huì)權(quán)力的一部分，如邁爾克·曼從人類社會(huì)發(fā)展的宏觀角度出發(fā)，將經(jīng)濟(jì)、意識(shí)形態(tài)、軍事和政治定義為社會(huì)權(quán)力的來源和組成部分，國家權(quán)力被看作是社會(huì)權(quán)力的制度化形式［17］（P3）。后一種視角更為普遍，學(xué)者更多在國家-社會(huì)二元論的語境下使用“社會(huì)權(quán)力”概念，在這種用法中，國家權(quán)力和社會(huì)權(quán)力在主體、客體、傳導(dǎo)機(jī)制等方面均存在顯著的差異［18］。本文所提及的社會(huì)公權(quán)力概念更接近后一視角中的社會(huì)權(quán)力，強(qiáng)調(diào)國家權(quán)力和社會(huì)權(quán)力的區(qū)分。然而，二者之間也存在差別，社會(huì)公權(quán)力的概念還涉及權(quán)力公私維度的區(qū)分。社會(huì)權(quán)力具有公私二重性，既包含公共性權(quán)力，也包含私性權(quán)力［19］。社會(huì)公權(quán)力即為社會(huì)權(quán)力中具備公共性的一維。

國內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)社會(huì)公權(quán)力學(xué)說的研究，肇始于以“社會(huì)權(quán)力”為主題的一系列著述。經(jīng)對(duì)社會(huì)權(quán)力系統(tǒng)深入的研究，有學(xué)者定義了社會(huì)權(quán)力的內(nèi)涵和基本要素，為后續(xù)研究中社會(huì)公權(quán)力概念的區(qū)分和提出奠定了基礎(chǔ)［20］。不同于以往學(xué)術(shù)界提及社會(huì)權(quán)力時(shí)或?qū)⑵涞韧趪覚?quán)力，或未區(qū)分權(quán)力之公私屬性的用法，有學(xué)者進(jìn)一步提出社會(huì)公權(quán)力的定義、特征、結(jié)構(gòu)要素，并深入剖析社會(huì)公權(quán)力中“公”的意義，指出“以公共利益為目的，提供‘準(zhǔn)公共產(chǎn)品”是社會(huì)公權(quán)力構(gòu)成的必要條件［21］。此后，學(xué)術(shù)界多有從社會(huì)公權(quán)力的理論視角分析和解讀基層群眾自治組織、行業(yè)協(xié)會(huì)、學(xué)校、慈善組織等領(lǐng)域中的權(quán)力關(guān)系現(xiàn)象的相關(guān)研究。

（二）社會(huì)公權(quán)力的內(nèi)涵界定

學(xué)術(shù)界對(duì)社會(huì)公權(quán)力的歸屬和目的討論基本達(dá)成共識(shí)。一是學(xué)者認(rèn)同社會(huì)公權(quán)力歸屬民間社會(huì)。社會(huì)公權(quán)力這一權(quán)力現(xiàn)象，經(jīng)抽象化、學(xué)理化后作為社會(huì)科學(xué)概念被提出，其名詞前綴已然昭示其“社會(huì)性”，同彰顯“政治性”的國家公權(quán)力存在差別。不同于國家公權(quán)力歸屬于以政權(quán)組織為代表的政治國家，社會(huì)公權(quán)力歸屬于以社會(huì)力量為代表的民間社會(huì)。二是學(xué)術(shù)界認(rèn)為社會(huì)公權(quán)力的目的在于服務(wù)社會(huì)公共利益。社會(huì)利益是社會(huì)共同體內(nèi)部個(gè)人、組織為了生存、享受和發(fā)展所需的資源和條件的總和［22］。共同體成員間共同的需求和利益是社會(huì)聯(lián)合體的基礎(chǔ)，也是公共權(quán)力的根源和歸宿［19］。需要注意的是，社會(huì)公權(quán)力所服務(wù)的社會(huì)公共利益，既不是社會(huì)共同體內(nèi)部個(gè)人利益的集合，也不同于國家公權(quán)力所服務(wù)的全體人民的利益，而是社會(huì)共同體的公共利益。

不同的觀點(diǎn)主要在于對(duì)社會(huì)公權(quán)力的主體和性質(zhì)問題的認(rèn)識(shí)。社會(huì)公權(quán)力主體的問題，追問的是社會(huì)公權(quán)力的擁有者和行使者是誰。有觀點(diǎn)認(rèn)為，社會(huì)公權(quán)力的主體包括社會(huì)組織和自然人，具有明顯政治、社會(huì)、文化資源優(yōu)勢的社會(huì)組織和自然人都可以是社會(huì)公權(quán)力的主體［23］，社會(huì)權(quán)力的“享有人權(quán)和公民權(quán)”的主體要素，也包含著社會(huì)組織和自然人［24］（P54）。但更普遍的觀點(diǎn)認(rèn)為，社會(huì)公權(quán)力的主體只包括社會(huì)組織，自然人不屬其列。對(duì)于社會(huì)公權(quán)力的性質(zhì)問題，有學(xué)者認(rèn)為社會(huì)公權(quán)力是基于私主體資源優(yōu)勢建立的一種對(duì)其他特定或者不特定多數(shù)的私主體的支配力［23］。根據(jù)這種觀點(diǎn)，社會(huì)公權(quán)力是社會(huì)自治領(lǐng)域的產(chǎn)物，其存在無須國家意志的明確宣告，故為一種事實(shí)的、隱性存在的權(quán)力。持不同意見的學(xué)者則認(rèn)為，社會(huì)公權(quán)力是公私法域交融的結(jié)果，產(chǎn)生于國家公權(quán)力主體基于治理需要而進(jìn)行的“分權(quán)”和“還權(quán)”［25］，其存在需仰賴國家和法律的明確授權(quán)，是顯性存在的權(quán)力，如我國基層群眾自治組織所行使的自治權(quán)，以及依法創(chuàng)設(shè)的社會(huì)團(tuán)體所享有的管理權(quán)就是典型例子［26］。

對(duì)社會(huì)公權(quán)力作出清晰的界定，必須先厘清存在爭議的焦點(diǎn)問題，并明確其中各關(guān)鍵要素的內(nèi)涵。一是社會(huì)公權(quán)力主體只能是社會(huì)組織而不能為自然人。社會(huì)公權(quán)力本質(zhì)在于其公共性，公共性乃是共同體成員的經(jīng)驗(yàn)?zāi)康脑谥陨系慕y(tǒng)一，是公眾利益當(dāng)中體現(xiàn)的集體意志［27］（P132-133）；只有得到共同體認(rèn)可、體現(xiàn)共同體屬性的集體組織才能成為集體意志的承載者，個(gè)體并不能獨(dú)立于集體之外以個(gè)人的名義成為這種集體意志的代表。有學(xué)者以公眾人物為例，提出個(gè)人因資源優(yōu)勢而獲得的社會(huì)影響力也可以算作一種社會(huì)公權(quán)力［23］，但這種個(gè)人影響力從根本上來說不具備公權(quán)力之公共性，至多只能體現(xiàn)為一種學(xué)理上尚存爭議的“私權(quán)力”。所以，社會(huì)公權(quán)力的主體只能為社會(huì)組織而不可能為自然人。二是社會(huì)公權(quán)力是一種既可以表現(xiàn)為顯性亦可以表現(xiàn)為隱性的影響力和支配力。所謂社會(huì)公權(quán)力之顯隱的問題，實(shí)際上追問的是社會(huì)公權(quán)力的存在是否以國家意志的宣告為標(biāo)準(zhǔn)。從時(shí)間的縱向維度看，社會(huì)公權(quán)力在人類社會(huì)發(fā)展的不同階段占據(jù)著不同的地位［28］。從空間的橫向維度看，社會(huì)公權(quán)力在不同的國家形態(tài)各異，如社會(huì)自治權(quán)在中國和西方的存在模式就有較大的差異。可見，社會(huì)公權(quán)力具有多樣的形態(tài)，它既可以表現(xiàn)為某個(gè)社會(huì)共同體基于來自社會(huì)領(lǐng)域的資源優(yōu)勢所建立的隱性影響力，也可以表現(xiàn)為在國家政權(quán)和法律的授權(quán)下取得的顯性支配力。三是對(duì)于所服務(wù)的社會(huì)利益，社會(huì)公權(quán)力具有不同于國家公權(quán)力的邊界。社會(huì)公權(quán)力服務(wù)于社會(huì)公共利益，國家公權(quán)力亦然，在此二者重疊。但二者所服務(wù)的社會(huì)利益在范圍上有所不同，國家公權(quán)力基于其對(duì)資源的主導(dǎo)地位，是公共產(chǎn)品的當(dāng)然提供者，所服務(wù)的是全體社會(huì)公民的利益；社會(huì)公權(quán)力以其對(duì)剩余資源的相對(duì)占有，是準(zhǔn)公共產(chǎn)品的提供者［21］，易言之，社會(huì)公權(quán)力只服務(wù)于特定社會(huì)領(lǐng)域或特定社會(huì)共同體的利益。

綜上，本文認(rèn)為，社會(huì)公權(quán)力是由非國家政權(quán)的社會(huì)組織行使的、以服務(wù)于特定社會(huì)領(lǐng)域或特定社會(huì)共同體的利益為目的，以法律和組織章程為依據(jù)，對(duì)社會(huì)所施以的影響力與支配力。

三、應(yīng)急志愿組織之社會(huì)公權(quán)力的生成邏輯

根據(jù)社會(huì)公權(quán)力的內(nèi)涵，應(yīng)急志愿組織的社會(huì)公權(quán)力可定義為：應(yīng)急志愿組織以參與應(yīng)急管理活動(dòng)、提供應(yīng)急志愿服務(wù)為目的，以法律和組織章程為依據(jù)，對(duì)社會(huì)所施以的影響力和支配力。權(quán)力無法自我證成，任何權(quán)力的生成都應(yīng)當(dāng)具備充分的理性論證。因此，有必要厘清應(yīng)急志愿組織之社會(huì)公權(quán)力的基礎(chǔ)和生成模式。

（一）應(yīng)急志愿組織之社會(huì)公權(quán)力的合法性基礎(chǔ)

從廣義角度而言，社會(huì)公權(quán)力乃是一種社會(huì)事實(shí)，任何社會(huì)組織都對(duì)社會(huì)產(chǎn)生著或大或小，或顯或隱的影響力和支配力。在狹義的法律意義上，社會(huì)公權(quán)力有著更加審慎的限定，因?yàn)楣珯?quán)力意味著主體和其對(duì)象間的一種恒常穩(wěn)定的“支配-服從”關(guān)系模式的建立，公權(quán)力的運(yùn)行常常伴隨著對(duì)權(quán)利的處分，乃至產(chǎn)生對(duì)權(quán)利的壓抑和克減，將這種權(quán)力制度化、法律化需要進(jìn)行必要性論證。就此意義而言，并非所有社會(huì)組織都能成為社會(huì)公權(quán)力的應(yīng)然主體，否則將造成社會(huì)的失序和法秩序的失衡。因此，任何社會(huì)組織欲取得社會(huì)公權(quán)力，都必須建立在一定的合法性基礎(chǔ)之上。此處提及的合法性并不完全等同于合法律性。合法性意味著某種社會(huì)秩序或規(guī)范被承認(rèn)和被接受的基礎(chǔ)。權(quán)力是扎根于合法性之上的，社會(huì)公權(quán)力的建立也需要合法性資源的支持，那么，應(yīng)急志愿組織欲取得社會(huì)公權(quán)力是否有其合法性根基？

社會(huì)公權(quán)力的合法性來源于四個(gè)部分：社會(huì)合法性、政治合法性、行政合法性和法律合法性［29］。社會(huì)合法性指的是社會(huì)公權(quán)力由于符合社會(huì)的文化傳統(tǒng)、基本常識(shí)、價(jià)值期待而為社會(huì)大眾普遍接受。政治合法性是指社會(huì)公權(quán)力因符合國家的意識(shí)形態(tài)、主流價(jià)值體系而被認(rèn)可的正當(dāng)性。行政合法性表示的是社會(huì)公權(quán)力因符合行政機(jī)關(guān)的規(guī)章程序、功能需求而獲得的承認(rèn)。法律合法性是前三者構(gòu)建完成后的應(yīng)然延伸，指的是社會(huì)公權(quán)力同法律規(guī)則相一致而得到的合法性，其建立需要前三者的支撐。因此，應(yīng)在考察應(yīng)急志愿組織社會(huì)公權(quán)力的前三種合法性基礎(chǔ)上，分析是否具有應(yīng)然意義上的法律合法性，從而綜合判斷為其賦權(quán)是否具有完備的合法性資源支持。

1.社會(huì)合法性。社會(huì)合法性是社會(huì)公權(quán)力的根基。社會(huì)是社會(huì)公權(quán)力的基本場域，社會(huì)公權(quán)力的有序取得、維持和運(yùn)作仰賴于其主體和作為對(duì)象的社會(huì)之間的良性互動(dòng)，而共識(shí)和信任是這種良性互動(dòng)最為重要的基礎(chǔ)。應(yīng)急志愿組織作為應(yīng)急治理主體的社會(huì)合法性體現(xiàn)在社會(huì)廣泛的信任和支持。在應(yīng)急救助實(shí)踐中，應(yīng)急志愿組織獲得了較好的社會(huì)聲譽(yù)，贏得了社會(huì)大眾的認(rèn)可，這主要反映在大眾媒體褒揚(yáng)的輿論基調(diào)和社會(huì)大眾正面的行為反饋上。在各類重大災(zāi)害發(fā)生期間，社會(huì)大眾高度配合應(yīng)急志愿組織展開的各項(xiàng)工作，甚至身體力行積極參加應(yīng)急志愿服務(wù)。

應(yīng)急志愿組織通過行使自身職能在社會(huì)中逐漸積累影響力，這種影響力也不斷獲得來自社會(huì)的正面反饋，在這一過程中，應(yīng)急志愿組織的社會(huì)合法性不斷生成。

2.政治合法性。社會(huì)組織的政治合法性來源于國家最高權(quán)力的政治決斷，對(duì)于是否賦予某類社會(huì)組織及其活動(dòng)以政治合法性，國家權(quán)力往往將其置于一種“分類控制體系”的考量之下，具體而言，取決于兩個(gè)方面的判斷：一是社會(huì)組織對(duì)政府的挑戰(zhàn)能力，二是社會(huì)組織所能提供的公共物品的數(shù)量和種類［30］。相對(duì)于某些難以控制的組織或團(tuán)體，應(yīng)急志愿組織具有溫順的非政治性品格，它的宗旨在于為突發(fā)事件應(yīng)對(duì)提供公益服務(wù)，其活動(dòng)空間也僅限于政府主導(dǎo)下的各項(xiàng)應(yīng)急活動(dòng)，因此，應(yīng)急志愿組織對(duì)政府并不存在顯著的挑戰(zhàn)性。由于風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的復(fù)雜性和不穩(wěn)定性，政府在風(fēng)險(xiǎn)治理上無力提供完備充足的公共物品，這也對(duì)其以治理績效為根基的統(tǒng)治正當(dāng)性提出了考驗(yàn)。應(yīng)急志愿組織的興起，恰好填補(bǔ)了政府力所不逮的角落，有效化解了政府的治理困境。綜合兩個(gè)方面看，應(yīng)急志愿組織及其活動(dòng)明顯比較符合國家權(quán)力的期待。國家在頂層設(shè)計(jì)上給予應(yīng)急志愿組織高度的認(rèn)可。如我國“十四五”規(guī)劃強(qiáng)調(diào)要發(fā)揮群團(tuán)組織和社會(huì)組織在社會(huì)治理中的作用，支持和發(fā)展社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)和志愿服務(wù)組織，壯大志愿者隊(duì)伍，搭建更多志愿服務(wù)平臺(tái)，健全志愿服務(wù)體系。黨的二十大報(bào)告，提出要健全共建共治共享的社會(huì)治理制度，發(fā)展壯大群防群治力量，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體是完善社會(huì)治理體系的基本方向［31］（P54）。應(yīng)對(duì)應(yīng)急突發(fā)事件，國家始終強(qiáng)調(diào)多元社會(huì)主體的參與。應(yīng)急管理要堅(jiān)持群眾觀點(diǎn)和群眾路線，堅(jiān)持社會(huì)共治［32］。國家應(yīng)急管理部積極構(gòu)建社會(huì)組織參與應(yīng)急管理的平臺(tái)，鼓勵(lì)、扶持應(yīng)急志愿組織的建立和發(fā)展，支持應(yīng)急志愿組織的各類服務(wù)活動(dòng)。顯然，國家從制度層面對(duì)應(yīng)急志愿組織及其活動(dòng)給予了支持，為其賦予了充足的政治合法性。

3.行政合法性。行政合法性來自與社會(huì)組織接觸最為密切的基層行政機(jī)關(guān)，基層行政機(jī)關(guān)根據(jù)程序規(guī)章和行政管理活動(dòng)的需要，決定是否支持社會(huì)組織及其活動(dòng)。實(shí)踐中，基層行政機(jī)關(guān)處在國家與社會(huì)互動(dòng)的最前沿，基層政府機(jī)關(guān)承載了上級(jí)下達(dá)的任務(wù)和指標(biāo)，履行著最為具體的管理和服務(wù)職能，任何宏大的政治和法律議題都需要基層政府轉(zhuǎn)化到日常的行政管理活動(dòng)之中［33］。

為應(yīng)對(duì)龐雜繁復(fù)的公共事務(wù)，基層行政機(jī)關(guān)會(huì)考慮發(fā)揮社會(huì)力量的作用，通過政策、資金的傾斜和行政合法性的賦予，扶持社會(huì)組織的發(fā)展，以使其能夠發(fā)揮專業(yè)性優(yōu)勢，提供各類專門的公共服務(wù)和公共物品。在我國應(yīng)急管理體制“分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理”的要求下，地方政府和各類職能部門肩負(fù)著重要的責(zé)任。要做好應(yīng)急管理工作，僅依靠政府是不夠的，動(dòng)員社會(huì)組織的參與就成為一項(xiàng)有效的應(yīng)對(duì)策略。

應(yīng)急志愿組織是基層政府重點(diǎn)支持和培育的一類社會(huì)組織，基層政府愿意為應(yīng)急志愿組織提供人力物力的支持，在特殊場景下，甚至不介意“分享”自身的權(quán)力。隨著公共突發(fā)事件的增多，基層政府會(huì)更加重視發(fā)揮應(yīng)急志愿組織在應(yīng)急管理中的作用，在此過程中，應(yīng)急志愿組織的行政合法性將得到不斷增強(qiáng)。

4.法律合法性。

法律合法性是社會(huì)公權(quán)力的核心，是對(duì)社會(huì)合法性、政治合法性與行政合法性的統(tǒng)合，它將具有合法性基礎(chǔ)的社會(huì)公權(quán)力加以合法化。法律具有穩(wěn)定性、恒常性，不同于社會(huì)傳統(tǒng)、政治意志和行政慣例的模糊形態(tài)，法律以成文的方式確認(rèn)和宣告了社會(huì)公權(quán)力的存在，并通過界定社會(huì)公權(quán)力的范圍規(guī)范其現(xiàn)實(shí)運(yùn)作。然而，法律本身也存在一定程度的滯后性，無法時(shí)刻同步社會(huì)的發(fā)展與變化，這使法律合法性在實(shí)踐場景中顯現(xiàn)遲鈍的特點(diǎn)。有時(shí)，法律合法性甚至可能遭到忽視，尤其是在政治合法性、行政合法性居于優(yōu)先地位時(shí)，會(huì)出現(xiàn)“政治吸納法律”“行政吸納法律”的特殊現(xiàn)象。假如法律合法性得不到確認(rèn)，最終會(huì)導(dǎo)致其他三種合法性處于一種不穩(wěn)定的狀態(tài)。就現(xiàn)狀而言，盡管應(yīng)急志愿組織之社會(huì)公權(quán)力在社會(huì)合法性、政治合法性和行政合法性上都具備充分的基礎(chǔ)，但其法律合法性并未得到及時(shí)的建立。法律沒有確定應(yīng)急志愿組織法律地位的特殊性，也沒有對(duì)其社會(huì)公權(quán)力予以確認(rèn)和規(guī)范，這造成了實(shí)踐中的權(quán)責(zé)爭議，也使應(yīng)急志愿組織無法更好地發(fā)揮作用。應(yīng)急志愿組織取得社會(huì)公權(quán)力具備基本的合法性資源，應(yīng)急志愿組織應(yīng)當(dāng)且能夠成為社會(huì)公權(quán)力的主體，法律需要對(duì)此作出回應(yīng)。對(duì)于具體如何實(shí)現(xiàn)，仍需構(gòu)建一個(gè)恰當(dāng)?shù)臋?quán)力模式。

（二）應(yīng)急志愿組織之社會(huì)公權(quán)力生成的模式選擇

社會(huì)組織的性質(zhì)千差萬別，對(duì)不同社會(huì)組織權(quán)力生成模式的選擇存在著不同的出發(fā)點(diǎn)。目前，學(xué)術(shù)界所提出的社會(huì)公權(quán)力生成模式大致可分為固有權(quán)模式、授權(quán)模式和契約論模式。這三種模式各自具有一定的理論價(jià)值，但也存在一定的局限性。因此，基于應(yīng)急志愿組織的特性，需反思重構(gòu)應(yīng)急志愿組織特有的社會(huì)公權(quán)力的生成模式。

1.固有權(quán)模式。固有權(quán)說強(qiáng)調(diào)社會(huì)和政治國家的分野和對(duì)立，并主張社會(huì)先于國家，政權(quán)不過是社會(huì)的有機(jī)組成部分［34］（P29）。既然國家政權(quán)不過是社會(huì)的派生物，那么，社會(huì)就自然正當(dāng)?shù)叵碛醒匾u自前政治時(shí)代的權(quán)力。根據(jù)固有權(quán)說，像自然人的個(gè)人權(quán)利一樣，社會(huì)組織的團(tuán)體權(quán)也是憲法權(quán)利，也具有同等的正當(dāng)性［35］。因此，社會(huì)組織天然具有社會(huì)公權(quán)力，他們有權(quán)根據(jù)自身的性質(zhì)、宗旨和行為準(zhǔn)則決定自身社會(huì)公權(quán)力的范圍、運(yùn)作和指向（見圖1）。

固有權(quán)模式從權(quán)力的本源出發(fā)，為社會(huì)公權(quán)力的生成提供了先驗(yàn)的正當(dāng)性，得益于此，社會(huì)組織在強(qiáng)國家時(shí)代找到了得以立足的一隅之地。

但社會(huì)公權(quán)力固有權(quán)說已日漸式微，在一些有著悠久社會(huì)自治傳統(tǒng)的西方國家也遭到了摒棄［36］；且其所對(duì)應(yīng)的權(quán)力構(gòu)建模式更多見于地域自治實(shí)踐，對(duì)種類繁多的社會(huì)組織實(shí)踐形態(tài)不具有普遍的解釋力。就其性質(zhì)而言，固有權(quán)模式過于強(qiáng)調(diào)社會(huì)公權(quán)力的獨(dú)立性，呈現(xiàn)與國家權(quán)力相對(duì)抗姿態(tài)；而應(yīng)急志愿組織以更好地提供公益服務(wù)為目的，傾向于同國家權(quán)力保持協(xié)作性的關(guān)系，固有權(quán)模式強(qiáng)調(diào)的二元對(duì)立視野，并不符合應(yīng)急志愿組織的實(shí)踐形態(tài)。

2.國家授權(quán)模式。國家授權(quán)說來自法團(tuán)主義的理論邏輯，根據(jù)施密特的定義，法團(tuán)主義是一種利益代表機(jī)制，它通過法團(tuán)（社會(huì)組織）將社會(huì)的組織化的利益融入國家的決策體系中［37］。在法團(tuán)主義的設(shè)計(jì)下，國家處于絕對(duì)強(qiáng)勢的主導(dǎo)地位，社會(huì)組織只能依附政府而存在。因此，對(duì)社會(huì)公權(quán)力的構(gòu)建方式，國家授權(quán)說與固有權(quán)說的觀點(diǎn)恰好相反，國家授權(quán)說認(rèn)為社會(huì)公權(quán)力來自國家的授予，社會(huì)公權(quán)力的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)依據(jù)國家的統(tǒng)治意志和法律制度（見圖2）。

國家授權(quán)說強(qiáng)調(diào)國家對(duì)社會(huì)組織的控制，這在一定層面上有利于維系社會(huì)穩(wěn)定，保證國家權(quán)力的集中。但國家授權(quán)說限制了社會(huì)組織的活力，使社會(huì)公權(quán)力只得“戴著鐐銬舞蹈”。國家授權(quán)模式忽略了社會(huì)公權(quán)力本身的價(jià)值，將社會(huì)組織視作國家權(quán)力的制度工具，這既不能解釋我國應(yīng)急志愿組織蓬勃發(fā)展的現(xiàn)狀，也不符合我國社會(huì)多元共治的頂層設(shè)計(jì)。

因此，國家授權(quán)模式不宜成為應(yīng)急志愿組織的授權(quán)模式藍(lán)本。

3.契約論模式。契約論與近代自由主義中的自然法思想一脈相承。根據(jù)自然法，人人生而自由，每個(gè)個(gè)體都具有天賦人權(quán)，為了實(shí)現(xiàn)各種價(jià)值，人們通過訂立社會(huì)契約讓渡自身的部分權(quán)利以組建成為共同體，共同體根據(jù)契約授予的權(quán)利行使社會(huì)公權(quán)力。根據(jù)契約論，社會(huì)公權(quán)力既非天然固有的，亦非國家授予的，而是根據(jù)共同體契約構(gòu)建而成的，社會(huì)公權(quán)力的尺度和走向是由社會(huì)組織成員讓渡的權(quán)利所決定的（見圖3）。

契約論模式對(duì)社會(huì)公權(quán)力之社會(huì)性具有較強(qiáng)的解釋力，恰當(dāng)?shù)刂厣炅松鐣?huì)公權(quán)力和公民權(quán)利之間的密切聯(lián)系。但契約論模式的缺陷是顯而易見的，它將社會(huì)公權(quán)力視作個(gè)人權(quán)利的延伸，既消解了社會(huì)公權(quán)力的獨(dú)立性，也限縮了社會(huì)公權(quán)力的邊界。契約論模式不能滿足應(yīng)急志愿組織的行動(dòng)模式需要，原因有兩方面。一是所謂社會(huì)組織契約實(shí)際上并不具有強(qiáng)約束力，契約論更接近于一種思想假設(shè)，在現(xiàn)代社會(huì)任何權(quán)利和權(quán)力都由憲法和法律確定，從公民權(quán)利出發(fā)并不能創(chuàng)設(shè)出一種具有強(qiáng)約束性的社會(huì)公權(quán)力。二是應(yīng)急志愿組織所服務(wù)的是具有社會(huì)共享性的公共利益，其所需要的社會(huì)公權(quán)力具有對(duì)外性，而基于契約論的社會(huì)公權(quán)力只具有對(duì)內(nèi)性，因?yàn)樽尪勺陨頇?quán)利、參與契約制定的只有社會(huì)組織的成員，社會(huì)組織外的人也就不會(huì)受到該社會(huì)公權(quán)力的約束，契約論模式在權(quán)力輻射范圍上所呈現(xiàn)的局限性顯然偏離了應(yīng)急志愿組織的實(shí)踐需要。

（三）復(fù)合授權(quán)：一種基于應(yīng)急志愿組織特性的賦權(quán)邏輯

社會(huì)組織的類型多樣，每一類社會(huì)組織都有各自的理論倚重和實(shí)踐特性。上述三種學(xué)說都有各自的理論價(jià)值，但不具備普遍的解釋力，無法作為現(xiàn)成的模式而為某一類社會(huì)組織直接適用。對(duì)于應(yīng)急志愿組織之社會(huì)公權(quán)力的構(gòu)建，也不宜采用單一維度的視角，而應(yīng)當(dāng)針對(duì)其特性對(duì)傳統(tǒng)權(quán)力模式學(xué)說進(jìn)行重構(gòu)，找到為應(yīng)急志愿組織所特有的賦權(quán)邏輯。

不同于上述任何一種單一學(xué)說的構(gòu)想，應(yīng)急志愿組織所遵循的乃是一種復(fù)合授權(quán)的模式，即從國家和社會(huì)共同在場的治理結(jié)構(gòu)出發(fā)，以社會(huì)的自發(fā)構(gòu)建為基礎(chǔ)，經(jīng)國家承認(rèn)并通過法律加以規(guī)范的授權(quán)模式（見圖4）。

1.應(yīng)急志愿組織之社會(huì)公權(quán)力的構(gòu)建必須置于國家治理結(jié)構(gòu)的語境中予以考慮。在西方語境下，“國家-社會(huì)”二元論呈現(xiàn)對(duì)抗性，根據(jù)這一理論，國家和公民社會(huì)之間存在此消彼長的力量博弈，二者之間的格局或?yàn)椤皬?qiáng)國家、弱社會(huì)”，或?yàn)椤叭鯂摇?qiáng)社會(huì)”。

在我國的社會(huì)治理實(shí)踐中，國家和社會(huì)不必是零和博弈中的對(duì)手關(guān)系，也可以是相互賦權(quán)、相互強(qiáng)化的伙伴關(guān)系，該種關(guān)系也得到了理論的支持。

依照邁克爾·曼的觀點(diǎn)，國家權(quán)力可劃分為專制型權(quán)力和基礎(chǔ)性權(quán)力，前者是分配性權(quán)力，在國家和社會(huì)之間此消彼長，后者是集體性權(quán)力，體現(xiàn)為國家有效執(zhí)行決策的制度性能力，能夠通過國家與社會(huì)的合作獲得強(qiáng)化［38］。我國所倡導(dǎo)的正是一種國家主導(dǎo)、社會(huì)參與，國家與社會(huì)相互嵌入的共治結(jié)構(gòu)，即國家和社會(huì)共同在場的治理結(jié)構(gòu)［39］。在這種結(jié)構(gòu)下，不必關(guān)注國家和社會(huì)誰是更為優(yōu)先的治理主體，更應(yīng)關(guān)注所治理的問題是否得到解決［40］。因此，對(duì)應(yīng)急志愿組織的授權(quán)應(yīng)當(dāng)主要考慮是否有利于應(yīng)急治理能力的提升，是否契合我國應(yīng)急管理體系的發(fā)展。

2.應(yīng)急志愿組織之社會(huì)公權(quán)力源于國家和社會(huì)的共同授予，其存在具備相當(dāng)?shù)莫?dú)立性。社會(huì)是社會(huì)公權(quán)力的實(shí)踐場域，應(yīng)急志愿組織作為一種社會(huì)組織，其社會(huì)公權(quán)力首先來自社會(huì)的賦予；同時(shí)，由于社會(huì)公權(quán)力包含著一定的強(qiáng)制力，強(qiáng)制力必須得到使其得以施行的手段保證，而國家是這種手段唯一合法的擁有者，故而，應(yīng)急志愿組織之社會(huì)公權(quán)力必須得到國家的承認(rèn)。盡管應(yīng)急志愿組織之社會(huì)公權(quán)力源于國家和社會(huì)的授予，但其并不像國家授權(quán)模式或契約論模式那樣，僅僅作為制度工具或權(quán)利延伸體而依附性地存在，而是有其自身的獨(dú)立性。因?yàn)樯鐣?huì)公權(quán)力具備迥異于國家機(jī)關(guān)的公權(quán)力和公民的私權(quán)利之特性，擁有自身生成與演進(jìn)的行為邏輯和準(zhǔn)則，一俟受權(quán)，便脫胎于“母體”作為獨(dú)立的實(shí)體而存在著。

3.國家和社會(huì)對(duì)應(yīng)急志愿組織的復(fù)合授權(quán)應(yīng)當(dāng)?shù)玫椒傻拇_認(rèn)和規(guī)范。法律具有穩(wěn)定性，任何公民或組織的權(quán)利與權(quán)力都需要由法律加以確定，法律合法性是確立社會(huì)公權(quán)力的最終落腳點(diǎn)，需要通過法律明確應(yīng)急志愿組織作為社會(huì)公權(quán)力主體的合法地位，化解其在實(shí)踐中面臨的法律爭議，同時(shí)通過法律為其劃定疆界，避免權(quán)力行使的失序。

四、應(yīng)急志愿組織“復(fù)合授權(quán)”邏輯的實(shí)現(xiàn)路徑

在“國家-社會(huì)”的宏觀視角下，國家和社會(huì)被視為兩個(gè)內(nèi)部統(tǒng)一、邊界分明的整體，二者之間相互競爭、相互依賴的互動(dòng)模式與此消彼長的力量對(duì)比得到清晰的展現(xiàn)，從中映照出應(yīng)急志愿組織之社會(huì)公權(quán)力的生成脈絡(luò)。對(duì)于“復(fù)合授權(quán)”該如何實(shí)現(xiàn)的問題，需要在中觀層面分別找到國家和社會(huì)各自對(duì)應(yīng)急志愿組織的賦權(quán)路徑。

（一）國家層面的路徑：制度結(jié)構(gòu)的賦權(quán)

應(yīng)急志愿組織是社會(huì)組織，盡管其行使的權(quán)力與國家權(quán)力性質(zhì)相異，但由于國家是公共權(quán)力的主導(dǎo)者，故應(yīng)急志愿組織之社會(huì)公權(quán)力首先要得到來自國家層面的支持。從國家層面而言，主要是通過制度結(jié)構(gòu)來實(shí)現(xiàn)對(duì)應(yīng)急志愿組織的賦權(quán)。

1.完善相關(guān)立法，明確應(yīng)急志愿組織作為社會(huì)公權(quán)力主體的法律地位。目前的法律法規(guī)并未對(duì)應(yīng)急志愿組織給予應(yīng)有的“規(guī)范”，使應(yīng)急志愿組織難以取得作為社會(huì)公權(quán)力主體的特殊法律地位，需要盡快在法律上將應(yīng)急志愿組織與普通志愿組織進(jìn)行區(qū)分。因此，有必要制定專門的應(yīng)急志愿組織法或在現(xiàn)行的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《慈善法》中為應(yīng)急志愿組織單獨(dú)設(shè)立篇章。一是對(duì)應(yīng)急志愿組織及其成員的資格條件進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)。應(yīng)急志愿組織作為社會(huì)公權(quán)力的行使主體，應(yīng)當(dāng)具備一定的準(zhǔn)入門檻，通過資格審查，能較為有效地避免權(quán)力的濫用。二是為應(yīng)急志愿組織設(shè)置清晰的權(quán)力清單。可以通過列舉式條文明確劃定應(yīng)急志愿組織為行使職責(zé)所必要的權(quán)力，也可以通過修改行政授權(quán)、行政委托的相關(guān)法律，使行政機(jī)關(guān)可依據(jù)應(yīng)急管理的需要對(duì)應(yīng)急志愿組織作出必要的授權(quán)。但需要注意的是，上述權(quán)力的授予需具備充足的正當(dāng)性和妥當(dāng)性，保證能夠最大限度地避免對(duì)公民權(quán)利的潛在損害。三是明確應(yīng)急志愿組織的法律責(zé)任。應(yīng)急志愿組織權(quán)力的不當(dāng)行使會(huì)產(chǎn)生各種類型的損害后果，立法需要對(duì)此引起的法律責(zé)任作出細(xì)致的分類和規(guī)定。

2.培育應(yīng)急志愿組織的獨(dú)立性與自主性。作為“強(qiáng)政府”國家，我國政府擁有大部分的權(quán)力和物質(zhì)資源，其傾向于對(duì)社會(huì)組織實(shí)行強(qiáng)勢的控制和干預(yù)。在這種局面下，應(yīng)急志愿組織常常面臨資源匱乏的困境，被動(dòng)地與政府之間形成非對(duì)稱性依賴關(guān)系，丟失了獨(dú)立性。又因政府在其組織與行動(dòng)方面的高度介入，使應(yīng)急志愿組織呈現(xiàn)行政化的傾向，造成自主性不足，這不僅限制了應(yīng)急志愿組織社會(huì)公權(quán)力的行使，也不利于發(fā)揮應(yīng)急治理的最大效能。

要理順政社關(guān)系，培養(yǎng)應(yīng)急志愿組織的獨(dú)立性與自主性，發(fā)揮政府作為“掌舵者”而非“劃槳者”的作用。一是改變應(yīng)急治理資源配置不均的現(xiàn)狀。國家應(yīng)當(dāng)積極扶持應(yīng)急志愿組織的建設(shè)，為應(yīng)急志愿組織的設(shè)立和發(fā)展提供政策和物質(zhì)的支持，使應(yīng)急志愿組織擁有足夠的資源和空間，能夠獨(dú)立自主地開展各類活動(dòng)，為社會(huì)提供應(yīng)急公共服務(wù)。二是將對(duì)應(yīng)急志愿組織的管理納入法治化軌道。各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)法治思維，避免對(duì)應(yīng)急志愿組織的不當(dāng)控制和干預(yù)，要更多地利用法律和政策，引導(dǎo)和監(jiān)督應(yīng)急志愿組織的活動(dòng)，促進(jìn)應(yīng)急志愿組織有序參與到應(yīng)急管理體系中。

3.加強(qiáng)應(yīng)急協(xié)同體系的制度化建設(shè)。實(shí)現(xiàn)“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”的善治是考驗(yàn)社會(huì)整體能力的系統(tǒng)工程，其依賴于包含多元力量的協(xié)同治理機(jī)制的有序構(gòu)建。應(yīng)急志愿組織作為應(yīng)急治理主體，如若不能被鑲嵌在制度化的應(yīng)急治理網(wǎng)絡(luò)之中，在應(yīng)急公共資源配置、秩序調(diào)適中缺乏足夠的話語權(quán)，就無法完整地發(fā)揮其功用［41］。國家有必要加強(qiáng)應(yīng)急協(xié)同體系的制度化建設(shè)，為應(yīng)急志愿組織參與應(yīng)急管理提供有效的制度供給。對(duì)于應(yīng)急協(xié)同體系的制度化建設(shè)，在靜態(tài)層面上，編制的各類應(yīng)急預(yù)案、流程和規(guī)則應(yīng)考慮應(yīng)急志愿組織作為參與主體的地位和作用，為其行動(dòng)作出規(guī)范，將應(yīng)急志愿組織嵌入突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的全過程；在動(dòng)態(tài)層面上，要強(qiáng)化政府和應(yīng)急志愿組織的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加強(qiáng)資源互補(bǔ)、信息共享、決策溝通，實(shí)現(xiàn)政府和應(yīng)急志愿組織的互聯(lián)互通，從而高效地應(yīng)對(duì)各類突發(fā)事件。

（二）社會(huì)層面的路徑：社會(huì)信任的構(gòu)建

社會(huì)是社會(huì)公權(quán)力生發(fā)的“搖籃”。所謂社會(huì)授權(quán)，更多可以說是社會(huì)認(rèn)同和信任的構(gòu)建，其歸根結(jié)底需要以應(yīng)急志愿組織和社會(huì)公眾達(dá)成的共識(shí)為前提。

1.激活志愿文化的社會(huì)認(rèn)同。文化是社會(huì)的知識(shí)儲(chǔ)備庫，社會(huì)大眾對(duì)某一事物的共識(shí)需要基于共同的意義理解，文化為社會(huì)不同主體之間的協(xié)調(diào)和相互理解提供了基本的認(rèn)知源泉。作為社會(huì)認(rèn)同的載體，志愿文化的水平直觀反映了社會(huì)大眾對(duì)志愿組織的悅納程度［42］，因此，應(yīng)急志愿組織社會(huì)授權(quán)的實(shí)現(xiàn)，要發(fā)掘崇尚志愿奉獻(xiàn)的社會(huì)文化資源，借助文化觀念的力量，應(yīng)急志愿組織和社會(huì)大眾之間才能相互理解，形成積極的互動(dòng)儀式鏈。在這種良性互動(dòng)中，身份認(rèn)同得到強(qiáng)化，社會(huì)大眾對(duì)應(yīng)急志愿組織及其社會(huì)公權(quán)力的容納與信任程度不斷提升，應(yīng)急志愿組織的奉獻(xiàn)精神得到激勵(lì)，并潛移默化影響今后志愿服務(wù)的質(zhì)量和積極性。因此，社會(huì)應(yīng)當(dāng)積極弘揚(yáng)志愿精神，通過宣傳志愿者事跡，大力開展公益活動(dòng)，在整個(gè)社會(huì)構(gòu)建起濃厚的志愿文化氛圍，引起社會(huì)共鳴，激發(fā)社會(huì)大眾對(duì)應(yīng)急志愿組織的認(rèn)同，從而鼓勵(lì)社會(huì)大眾參與到應(yīng)急志愿活動(dòng)中，強(qiáng)化應(yīng)急志愿組織社會(huì)公權(quán)力的社會(huì)合法性。

2.強(qiáng)化應(yīng)急志愿組織的自我建設(shè)以提高社會(huì)公信力。社會(huì)對(duì)應(yīng)急志愿組織的授權(quán)并非毫無緣由，而是基于其能規(guī)范、有效地提供公共服務(wù)，故而，應(yīng)急志愿組織需要完善自身建設(shè)，通過努力取信于社會(huì)大眾。法治是一種規(guī)則之治，應(yīng)急志愿組織應(yīng)當(dāng)提升法治意識(shí)。一是制定科學(xué)合法有效的應(yīng)急志愿組織章程。正如憲法是國家公權(quán)力的依據(jù)一樣，組織章程是社會(huì)公權(quán)力的依據(jù)。組織章程規(guī)定了社會(huì)組織的目的宗旨、權(quán)利義務(wù)、管理體系、行動(dòng)模式等。應(yīng)急志愿組織的社會(huì)公權(quán)力的規(guī)范性和有效性依賴于科學(xué)合法有效的組織章程。二是強(qiáng)化依法辦事的法治思維。應(yīng)急志愿組織應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照法規(guī)和程序，恰當(dāng)?shù)芈男泄猜毮埽峁┕卜?wù)。堅(jiān)持法治思維，不僅能夠使應(yīng)急志愿組織在工作中取得更好的成效，也能夠提升其公信力，使其社會(huì)公權(quán)力的行使面對(duì)更小的社會(huì)阻力。

3.完善應(yīng)急社會(huì)動(dòng)員機(jī)制。應(yīng)急社會(huì)動(dòng)員的目的是促使社會(huì)大眾從消極應(yīng)付者變成積極參與者，以形成化解危機(jī)的合力。

在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的背景下，完善應(yīng)急社會(huì)動(dòng)員機(jī)制顯得尤為必要［43］。在近年來發(fā)生的重大突發(fā)事件中，社會(huì)大眾對(duì)應(yīng)急志愿活動(dòng)的參與表現(xiàn)出了驚人的熱情，人們通過社交媒體在線文檔與群聊接力，積極加入志愿者隊(duì)伍，實(shí)現(xiàn)了從在場到參與、從參與到共鳴，這不僅大大增強(qiáng)了應(yīng)急志愿服務(wù)力量，激發(fā)了應(yīng)急志愿組織的活力，也強(qiáng)化了群體身份認(rèn)同和團(tuán)結(jié)感［44］。但從現(xiàn)狀來看，仍然缺乏常態(tài)化的志愿者社會(huì)動(dòng)員機(jī)制，這也限制了應(yīng)急志愿組織力量的拓展。因此，有必要拓寬參加應(yīng)急志愿組織的渠道，一是強(qiáng)化互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的利用，通過互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)的信息共享與互動(dòng)功能，發(fā)揮其強(qiáng)大的社會(huì)動(dòng)員能力；二是發(fā)揮應(yīng)急志愿組織對(duì)社會(huì)大眾的吸納力和整合力，使社會(huì)大眾能夠更加方便、規(guī)范地參與到應(yīng)急志愿活動(dòng)中；三是加強(qiáng)對(duì)社會(huì)大眾應(yīng)急知識(shí)的科普和應(yīng)急技能的培訓(xùn)，增強(qiáng)社會(huì)大眾參與應(yīng)急志愿活動(dòng)的能力。

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責(zé)任編輯：陳文杰