“雙碳”背景下財政與稅收對農業發展的支持及研究

戴繼森?章海浪

第七十五屆聯合國大會一般性辯論上，習近平總書記提出：“中國將提高國家自主貢獻力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和?！睂崿F碳達峰、碳中和（以下簡稱“雙碳”），是統籌國內國際兩個大局做出的必然決策，是關系未來發展道路和持續性的關鍵一招，是著力解決資源環境約束突出問題的重要保證。隨后中共中央、國務院印發《關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》（以下簡稱《意見》），為實現“雙碳”而構建的“1+N”體系中的“1”也宣告正式出臺?！兑庖姟饭蠢粘鰧崿F“雙碳”目標的“時間表”“路線圖”，將為我國建設人與自然和諧共生的現代化作出更大貢獻，也將為碳減排、應對氣候變化目標注入更多動力，而《意見》中提到的“減排與糧食安全”“能源利用結構”“森林蓄積量”“農業綠色發展與固碳增效”“低碳產業”“清潔車船”等內容與農業經濟發展息息相關，在此背景下，國內有關低碳農業、農業碳減排的研究方興未艾。

碳達峰、碳中和相關概念

諸多研究對于碳達峰有一個相對明確的概念，即某一個時間點，二氧化碳的排放不再增長、達到峰值，并逐步回落。而有關碳中和的概念則比較駁雜，與之相關的概念包括“氣候中和” “凈零排放” “凈零碳排放”等，由于各國對于氣候變化重要性認知的不同，與之相關的計量標準、條件也存在差別，導致“碳中和”雖然已成為一個國際名詞，但相關概念還沒有一個通用的國際定義。本文結合政府工作報告及已有研究總結，明確碳中和是指一個組織在一年內的二氧化碳排放量并通過二氧化碳消除技術達到平衡。

財稅支持農業經濟發展的必要性

一、財政與農業經濟發展

農業經濟的弱質性和低回報率決定了財政支農政策是保護農業生產的一個重要手段，從諸多學者的分析來看，財政支農能夠增加農業經濟的綠色生產率，減少農業生產帶來的碳排放，提高產業附加值，但是隨著農業經營規模擴大和轉型，大量財政補貼可能被用于純粹的生產擴張，反而帶來大量碳排放，財政補貼需要通過一定的中介才能促進農業經濟實現“雙碳”目標，而財政補貼發放的種類、對象、方式等對農業經濟減排力度有著較大影響?！半p碳”目標下，財政政策對于農業經濟發展的作用體現在：一是通過提供財政補貼，降低農業生產經營者的私人成本，增加產量；二是政府財政資金投向農業經濟，引導更多社會資本進入農業生產；三是通過財政資金和補貼的調控，將農業資金引向關鍵的技術、土地流轉和規?；洜I。

財政政策的作用和效果對于資源稟賦和種植結構不同的地區存在差異，雖然財政支出在引導農業經濟降低碳排放方面有著積極作用，降低單位農田的碳排放強度，為農業經濟發展和農業低碳科技的研發提供幫助，但財政補貼的效果受地區經濟發展水平和農產品種植結構、種類影響較大，對于糧食主產區，現有的各類補貼和支持資金對于減排的促進效果不明顯，需要與地區農業資源稟賦和生產條件相配套。

二、稅收與農業經濟發展

稅收本質上屬于財政收入的一種，碳稅具有雙重屬性，一方面是為控制溫室氣體排放而產生的，另一方面又對財政收入有貢獻，因此在開征碳稅時，如何協調控制排放的目的與增加財政收入二者的關系就是一個關鍵問題。雖然在“雙碳”背景下，單獨的碳稅所起的作用要比其他財政政策更為明顯，在農業部門生產環節開征碳稅能有效降低單位GDP能耗、減少碳排放，但是目前對是否開征碳稅，大多數學者還持保守態度，從現有數據和分析來看，開征碳稅后對農業產業各部門的收益率、產出水平等都會產生不利影響。

具體來看，當農產品（以林業為例）價格較低時，碳稅的實施能夠提高產品價格、增加農業產出，但是在農產品價格較高時，碳稅對林業經濟的發展會起到阻礙作用，因此確定農產品的合理價格區間就十分重要。但是農產品的價格波動和合理定價難以確定，目前單獨推行碳稅并不可取，需要農業能源結構調整、產業結構轉型和開展碳交易等配套政策來降低碳稅對農業經濟的沖擊，并根據農業經濟生產條件具體分析和評估，確定開征碳稅的時機和方式。

財稅政策實施的現狀

一、財政支持農業經濟發展的現狀研究

目前我國財政政策對農業經濟發展的支持力度有增無減，但是與發達國家相比，針對低碳農業的支持投入不足、補貼的種類方向比較單一，與農業“雙碳”目標脫鉤、補貼對象不明確，且主要針對土地承包權所有者，導致財政政策對農業經濟轉型、實現“雙碳”目標的作用有限。

通過對現有文獻的梳理，研究財政支持農業經濟發展的路徑主要有七種：一是加大低碳農業補貼力度、調整農業補貼結構，探索將財政補貼與農業生產經營的低碳減排行為掛鉤，引導農業經濟參與主體主動參與減排行動；二是對農業低碳技術和規?；洜I提供更多直接資金投入和補貼，確保用于農業低碳科技研發的資金有可靠來源，鼓勵生產企業參與低碳技術研發和推廣；三是加大國家財政投入對碳匯農業的支持力度，將相關低碳補貼轉移到專項轉移支付中，提高農業在低碳發展和轉型中的資金比例；四是通過政策支持等方式引導社會資本進入碳匯相關產業和技術領域，擴大碳匯行業的資金量，加強農業經濟在“雙碳”目標下的技術發展、加快經濟轉型；五是通過實施差異化的財政支持政策，使財政低碳補貼等手段能夠直接改善農業生產條件，提高農業生產效率，降低碳排放；六是通過實施“雙碳”目標財政獎懲政策，將財政資金獎懲與能耗強度、碳排放強度指標數和完成情況掛鉤；七是支持農業循環經濟發展，提供可再生能源相關補貼，將農業生產中產生的生物質，作為生物質能發電的一個重要組成部分，國家可通過直接財政補貼以及按照法律法規征收可再生能源電價附加，為農業經濟中的生物質生產提供資金支持。

二、稅收助推農業經濟發展的現狀研究

“碳稅”和“碳市場”是兩種比較成熟的碳定價機制，碳稅指由政府直接設定稅率，按照每噸二氧化碳一定稅值對征稅對象進行課稅。碳稅相比于碳交易市場來說，在經濟效率、價格穩定性和透明度方面更具有優勢，碳稅實施后，企業的碳排放成本以及政府的碳稅收都能有穩定的預期。相比資源稅、消費稅來說，碳稅的專門性更強，資源稅和消費稅雖然在一定程度上能夠促進節能減排，但是針對性不足，調控作用有限。碳稅的實施能夠為碳排放權和碳配額提供一定的價格指引，同時促進各主體的節能減排意愿，一方面有助于農業經濟更好利用自身碳匯創收，另一方面則有助于農業經濟向綠色低碳轉型。根據相關測度，在無碳稅情境下，農業用地會呈現出林草地向耕地、耕地向非農化用地的轉變，農業用地面積整體減少；而在施行碳稅并將碳稅收入用于農業部門后，農業部門中的林業部門會受到正面影響，改變農業用地格局，發揮農業減排潛力，實現農業增收增匯，因此在實施碳稅時，要充分考慮農業內部的行業差異。

碳稅是碳價機制的楔子，受政府的引導較多，碳稅主要是解決碳排放帶來的負外部性問題。碳稅的實施在于明確“誰排放誰繳稅”，使“排放多者繳納多”，在一定程度上會增加企業的成本，但征收碳稅毫無疑問能起到全面的減排效應，同時也能催生新產業的出現，例如提供大量碳匯的農業經濟。在“雙碳”目標下，部分地區和行業的碳排放量短時期難以大幅度降低，因此需要農林等行業提供碳匯進行碳抵消，實現目標?！半p碳”背景下的農業經濟一方面提供碳匯，另一方面消耗碳配額，在引入碳稅之后，碳市場價格會有降低，有助于減少農業經濟在配額方面的投入，同時碳稅有助于提高初始配額規模，擴大農業碳匯的市場規模，提高相關主體的盈利水平。

我國目前還未開征專門的碳稅，在未來考慮對相關資源稅和消費稅稅目進行改造，根據購買和消耗資源的含碳量征稅稅額，在技術條件和經濟條件達到標準后，可針對直接的碳排放征稅。在隨后的碳稅實踐中，從國外碳稅征收的經驗來看，明確開征碳稅的目的很重要，有一個明確的政策目標和征收標準對于開征碳稅是一個必要前提，否則可能與其他政策目的相抵觸；而在具體實施中，如果以控制排放為主要目的，就需要多樣化稅目形式，根據不同行業和地區特點有針對性實施，使得碳稅政策更有靈活性和針對性；同時引入市場交易機制，將自愿減排、核證減排等工具納入以更好達到政策目的。

相關研究述評和未來研究展望

一、研究述評

財政與農業經濟發展的關系一直是研究的熱點，在碳達峰、碳中和相關概念提出前，已有大量針對財政與低碳農業、生態農業、循環農業等的研究，研究的內容包括：一是財政政策與農業經濟發展轉型的理論研究，即財政支持農業經濟發展的原因、必要性、路徑與方式以及影響政策效果的因素等；二是財政支持農業經濟發展的方式及其效果差異，一般轉移支付和專項轉移支付在其方式和路徑上的差異及促進農業經濟發展上的實際效果與政策目的之間的差異；三是統一的財政政策和資金支付方式會因在地區農業經濟發展水平、種植結構和資源稟賦等諸多因素的影響下產生較大差異，未必能達到實際的政策效果。

稅收作為財政收入的主要來源，在財政政策中扮演的角色十分重要，而在碳達峰、碳中和背景下，已有學者注意到碳稅在財政中的雙重屬性與作用，如同農業生產的雙重屬性一般，碳稅既需要達到控制碳排放量的目標，又要作為國家財政收入的一部分，考慮到碳稅會影響企業生產成本和產品價格，進而影響碳匯產量和消費量，因此需要確定實施碳稅的合理價格區間、稅負大小與稅率高低，避免企業以減少生產量規避碳稅，對整體經濟的發展和農業提供碳匯造成負面影響；而碳稅的實施對于農業不同行業的影響又不相同，種植業的糧食種植與經濟作物種植、林業中的碳匯林、畜牧業的大規模養殖與分散養殖等，對碳稅的反映都是不同的，因此實施碳稅也必須考慮到行業差異。

二、研究展望

碳達峰、碳中和背景下，隨著國家對低碳綠色產業發展的日益重視，財政與農業經濟發展之間的聯系將愈加緊密，許多財政政策雖然與農業經濟不存在直接聯系，但也能間接對農業經濟發展起到促進作用。未來的研究若能從以下角度出發，探究低碳財政與農業經濟發展的正向關系，對厘清“雙碳”背景下國家支持農業經濟發展將有更多積極作用。

財政方面，一是以綠色低碳產業與技術的發展為導向制定財政補貼政策來促進農業經濟發展。一方面，針對低碳產業的補貼，以“生態文明建設”為主導，貫徹“兩山”理念的產業發展模式，有助降低環境破壞，間接改善農業生產的環境條件，有助于農業經濟生產質量和數量的提高；另一方面，育種、農藥、化肥等相關技術進步，能夠降低農業生產帶來的碳排放，有助于降低農業生產的投入，增強農業碳匯的作用。二是加大低碳產品采購補貼及政府部門的采購力度，擴大以綠色低碳發展為導向的農產品的銷售市場，有助于提高農業自身的資金積累。三是針對清潔能源的補貼調整能源利用結構，加大對清潔能源的使用量，而農業的各種廢棄物可通過技術手段轉化為生物質能，提供發電原料，實現農業循環發展。四是針對財政政策中的補貼類型進行調整，因地制宜地推出有針對性的農業補貼也是未來的一個研究方向和重點。

稅收方面，一是研究針對碳排放的相關稅收政策，更好地發揮稅收的調節作用，倒逼農業經濟發展轉型，實現產業結構調整和能源結構優化。二是對于碳稅的價格機制及其利弊研究有待深入。碳稅的優勢在于傳導效應，能夠直接影響企業的成本和利潤，有利于各行業快速進行調整，施行碳稅的成本也可控制。一方面可以依托現有稅收體系進行調整，另一方面隨著碳捕捉和測量技術的進步，也可推出專門的碳減排稅，農業經濟的碳源屬性有望降低，碳匯功能得到加強。而碳稅帶來的財政收入也可有針對性地用于減排相關產業和技術發展。但是正如現有研究指出，如果價格區間和稅率制定不合理，會降低經濟活力，影響產業發展，對于農業經濟尤甚，未來需要進一步細化稅負與農業經濟之間關系的研究，全面分析稅負對農業經濟的影響。同時，要注意到稅負作為一種價格機制，在碳排放總量控制上作用有限，對于趨向規?；洜I的現代農業來說，轉型的意愿可能不大；而農業也是工業產品的購買者，碳稅推出后的級聯效應有可能累積到作為工業品購買者的農業上，增加農業生產成本，不利于農業經濟的發展，因而如何規避這種稅負轉移也是未來的研究方向。（作者簡介：戴繼森，連云港市金融控股集團總經濟師，高級經濟師；章海浪，江蘇財會職業學院財稅學院助教）