集體經營性建設用地入市與土地征收的實踐沖突與關系協調

摘 要：構建城鄉統一建設用地市場中，集體經營性建設用地入市與土地征收既彼此獨立又互為補充。透過33個入市試點，兩者存在制度選擇競合、地塊選擇重合以及收益分配對象不同的沖突，其原因是土地征收的公益性認定制度供給不足、集體經營性建設用地入市的交易客體和規則模糊、集體經營性建設用地入市欠缺收益與責任相配比的分配機制。因此，一是具化公眾參與土地征收公共利益認定的權利內容，發揮司法機關對土地征收公益性的監督優勢；二是明晰登記為集體經營性建設用地的地塊范圍，遵循按登記時土地用途流轉的入市交易規則；三是集體經濟組織要從入市收益分配中提存專門收益用于公益支出，讓農民個體從入市收益分配中可持續性獲益。

關鍵詞：集體經營性建設用地；土地征收；土地入市

中圖分類號：F321 文獻標識碼：A

文章編號：1008－7168（2023）03－0086－10

一、問題的提出

在建設用地供給上，集體經營性建設用地入市（以下簡稱土地入市）與土地征收共存已取代單一的土地征收，成為構建城鄉統一建設用地市場的雙渠道。土地入市與土地征收具有補給土地的相同功能，呈現此消彼長的競爭關系。因此，要通過一定的制度安排消解二者之間的負效應，使其發揮各自優勢，促進兩者之間形成正效應，產生1+1>2的效果。

學界就土地入市與土地征收的關系研究頗多。一方面，關注土地入市與土地征收之間收益分配的協調問題［1］，指出通過使用地價、稅收等調節手段實現土地入市與土地征收利潤分配的平衡［2］。另一方面，注重對土地入市和土地征收適用邏輯的推演，并形成兩種觀點。一是土地入市與土地征收相互獨立。征地的范圍應嚴格限制在公共利益目的范圍內，公共利益目的之外使用集體建設用地則需要通過直接流轉的方式滿足［3］（p.210）。集體經營性建設用地入市的目的是解決公共利益目的范圍以外建設用地供給問題［4］，這樣可以厘清政府和市場的邊界［5］。這種觀點是以項目是否具有公益性作為土地入市和土地征收的劃分依據，使土地征收與土地入市間涇渭分明。二是土地入市與土地征收互為補充。持此種觀點的學者認為，對不屬于公共利益建設用地但確有征收需要的，仍需要通過征地方式解決［6］。這種觀點綜合考量土地征收與入市實際運行的成本、效果等多方因素，旨在盡量發揮兩制度之長，釋放土地價值。兩種觀點均有可借鑒之處，有鑒于土地入市與土地征收相互獨立又互為補充的邏輯關系是化解和協調兩制度間沖突的指引，而現有研究在分別論及土地入市或土地征收時往往點到為止，不夠系統全面，因此，本文通過歸納入市試點中土地征收與土地入市的沖突樣態，剖析原因，在土地入市與土地征收相互獨立又彼此補充的適用邏輯下，找到協調進路。

二、試點觀察：土地入市與土地征收的沖突樣態

自黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（中發〔2013〕12號）首次提出“在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價”后，從2014-2020年中央一號文件并結合實踐來看，集體經營性建設用地入市歷經確立試點（2014-2015年）、深入推廣（2016-2017年）、經驗總結（2018-2019年）三個階段，現已步入建章立制（2020-至今）階段。通過對33個試點實踐的分析，我們發現土地入市與土地征收之間的沖突主要集中在制度選擇競合、地塊選擇重合以及收益分配對象不同等方面。

（一）制度選擇競合

土地入市與土地征收的沖突之一體現為制度選擇競合，即同一個行政機關可以同時選擇入市或征收兩種制度。《土地管理法實施條例》第40條規定，集體土地出讓、出租合同中有關規劃條件、產業準入和生態環境保護的條款須經市、縣人民政府審批。審批通過后合同才生效，才能在集體經營性建設用地上設立集體建設用地使用權。在土地征收中，土地管理部門作為擬征地機關經市、縣人民政府同意，或者市、縣人民政府作為擬征地機關經上級政府批準同意，才能發動征收。也就是說，市、縣人民政府既在土地入市中享有是否作出行政許可的權力，也在土地征收中享有申請、發動征收的權力。此外，集體經營性建設用地直接入市的前提是符合土地利用總體規劃和城鄉規劃，而市、縣人民政府均享有規劃編制權力。可以說，市、縣人民政府將建設用地土地供給的控制權牢牢抓在自己手中。

但《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》（中發〔2014〕1號）、《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》（中辦發〔2014〕71號，以下簡稱《試點工作的意見》）、《關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》（中發〔2020〕10號）等多個中央文件始終要求縮小征地范圍，建立土地征收目錄和公共利益用地認定機制，從而為土地入市騰出空間。而在試點中少數試點做法與文件規定相呼應，如北京大興、河北定州要求確定公共利益概念、范圍和公益性與非公益性用地界定表、公共利益用地暨土地征收建議目錄，確立土地征收民主協商制，但更多的試點對此并沒有相關規定，這使得土地入市和土地征收的實踐與規定相抵牾。

（二）地塊安排重合

土地入市與土地征收的沖突之二體現在地塊安排重合，即同一類型集體土地可以同時適用入市或征收兩種制度。建設用地供給要么來自土地征收，要么來自土地入市，二者只能擇其一。但在各地試點入市文件中，入市地塊的位置以及用途存在差異，由此產生了土地入市和土地征收間的沖突。具體包括以下幾個方面。一是入市范圍是否包括城鎮規劃區內集體經營性建設用地。在33個試點中，貴州湄潭、寧夏平羅、天津薊縣、山西澤州、遼寧海城、吉林九臺、江蘇武進、廣西北流、四川瀘縣等地的土地入市管理辦法中都允許城鎮規劃區內的集體經營性建設用地入市，將城鎮規劃區內（又稱為“城中村”）整治入市與就地入市、調整入市、異地入市等共同確定為集體經營性建設用地入市的方式之一。但更多試點地區并未放開城鎮規劃區內集體土地入市的口子，并且相關法律規定就這一問題存在留白。二是入市范圍是否包括新增集體經營性建設用地。大多數試點地區都依據《全國人民代表大會常務委員會關于授權國務院在北京市大興區等33個試點縣（市、區）行政區域暫時調整實施有關法律規定的決定》只允許存量地入市，但試點中的重慶大足、海南文昌、浙江義烏允許新增集體經營性建設用地入市。三是入市地塊能否進入房地產行業。大部分試點地區禁止集體經營性建設用地進入房地產行業，但海南文昌允許政府組織實施的扶貧搬遷、保障性安居工程建設需要用地可由集體土地供給，廣西北流也規定了商住用地入市、成片整治入市、公益用地入市、新增集體建設用地入市等多種形式，已入市及正在入市的地塊涵蓋了住宅。

（三）收益分配對象不同

與土地征收中政府壟斷集體建設用地轉為國有建設用地再出讓的分配方式所不同，集體經營性建設用地入市要建立起兼顧國家、集體、農民的土地增值收益分配機制。也就是說，同樣一份土地流轉收益在土地入市和土地征收制度下的分配對象不同。土地入市中集體和集體中的農民都是收益分配對象，主體更加多元，關系也更為復雜，其中既有政府和集體間的分配關系，也有集體和成員間的分配關系，但這三者間的分配比例在試點中不盡相同。一是政府和集體之間的分配比例突破《農村集體經營性建設用地土地增值收益調節金征收使用管理暫行辦法》（已失效，以下簡稱《暫行方法》）中按入市或再轉讓農村集體經營性建設用地土地增值收益的20%～50%征收調節金的規定，如四川郫縣（13%）、貴州湄潭（12%）、山西澤州（16%）、河南長垣（5%～40%）、浙江德清（16%～48%）。二是集體和成員間分配比例區別很大。例如，青海湟源按6∶4分配至集體和成員，成員再按人頭平均分配40%的收益；重慶大足、山西澤州按3∶7分配至集體和成員，成員內部公平合理分配；四川郫縣規定集體成員分配不超過30%，集體提留公積金、公益金、風險金的比例不低于80%；貴州湄潭規定成員分配不低于50%，集體提取公積金不少于20%，提取公益金不高于10%，公積金和公益金總額度不得超過50%；湖北宜城規定由村民代表大會決定集體與村民的比例；廣東佛山南海區則由集體經濟組織決議集體與村民的比例。

三、追根溯源：剖析土地入市與土地征收沖突緣由

在土地入市和土地征收的制度安排下，土地要素分別跟隨市場這只無形之手和政府這只有形之手，完成從資源利用到收益分配的全過程。試點實踐中土地入市與土地征收間沖突樣態的癥結不是土地入市或者土地征收某一個制度問題，而是兩者兼有。而兩個制度在資源利用和收益分配這兩個節點上暴露的問題正是產生矛盾的原因所在。

（一）土地征收的公益性認定制度供給不足

行政機關在利用土地資源時越過“公共利益”的基本前提導致土地征收泛化，繼而與土地入市發生選擇競合沖突。中央政策要求建立土地征收公益認定機制，與此同時，2019年修訂的《土地管理法》第45條對土地征收采用了“列舉+概括”這種剛彈并濟的立法技術，尤其是第5項“在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍內，經省級以上人民政府批準由縣級以上地方人民政府組織實施的成片開發建設需要用地的（亦稱為連片征收）”更是從空間、規劃、程序三個維度做了精細的規定［7］。這種半開放式的立法模式更有賴于公共利益認定機制的建立，以使制度保持適度靈活卻不超出公共利益的范疇。一方面，這種機制應具有公開性，防止行政機關尤其是對土地入市和土地征收都具有控制權的市縣人民政府秘密行使征收權；另一方面，這種機制還要具有參與性，防止行政機關獨斷行使征收權。然而，現行公共利益認定制度在橫、縱兩個維度上存在供給不足現象。

第一， 公眾在土地征收公益性認定上縱向參與程度不深。土地征收程序旨在實現公私法益之間的平衡，因而既要盡可能早讓公眾參與程序，又要提供盡可能多的、讓公眾行使程序性權利的渠道和機會。對公共利益聽證的本質是對政府征地權力的社會監督和制約，有助于減少內部控制的失誤和尋租。盡管《土地管理法》在做出土地征收決定之前設置的現狀調查和社會穩定風險評估環節中包含聽證這種公眾參與的方式，但這里的聽證并不是對土地征收本身是否屬于公共利益的聽證，而是對征收范圍、土地現狀等涉及征收具體內容的聽證。對征收具體內容的聽證實際上就已經默許了行政機關發動的土地征收就是公益性征收這一前提。此外，《國土資源聽證規定》《土地管理法實施條例》缺少像《國有土地上房屋征收與補償條例》中類似行政機關應當告知聽證申請人權利事項并開展宣傳、解釋工作的規定，致使其對公眾的知情、參與、監督權利保護力度較弱，無法讓公眾在聽證會等機制中充分表達意見和建議。

第二， 司法機關在土地征收公益性認定上橫向審查乏力。在行政主導模式下，法院相對處于弱勢，特別不愿意受理涉及政府利害的土地征收案件［10］。司法審查對主張征收不符合公共利益或者補償不合理的理由幾乎都作駁回處理［11］，這也往往會陷入行政機關發動征收就是滿足公益性前提的“怪圈”，缺少對“公共利益”的釋法析理。

（二）土地入市交易客體和規則模糊

在集體經營性建設用地入市時，既有法律規范對特定的交易客體和規則規定模糊，這導致集體經營性建設用地入市與土地征收出現地塊重合。構筑城鄉統一建設用地市場要打破集體經營性建設用地入市的“禁區”，關鍵就是要在農民集體所有的土地上引入市場化交易模式。首先，位于城鎮規劃區內的集體經營性建設用地能否入市尚存在留白。集體經營性建設用地入市應當符合城鄉規劃，這是否意味著在城鎮規劃范圍內的集體經營性建設用地就不能入市，目前對此仍存在疑問。而有關入市規定的法律規范中并未區分土地所處的位置。其次，對新增集體經營性建設用地入市規定存在誤讀。首次提到集體經營性建設用地存量地入市是在《試點工作意見》中，之后被絕大多數試點地區沿襲，但比政府規章位階和效力更高的《土地管理法》并沒有禁止增量土地入市。最后，對集體經營性建設用地能否進入房地產行業態度含糊。2019年修訂后的《城市房地產管理法》第9條仍保留集體土地國有化后才能進入房地產的原有規定，可見立法者并未就集體經營性建設用地進入房地產行業松口，但國務院辦公廳頒布的《關于加快發展保障性租賃住房的意見》（國發〔2021〕22號）又提出“可探索利用集體經營性建設用地建設保障性租賃住房”。根據《土地管理法》第63條，集體經營性建設用地中的“經營性”是指具備工業、商業等經營性用途，在土地用途不發生改變的情況下，經營性建設用地項目應由集體經營性建設用地提供，從而與為公共利益項目供給建設用地的土地征收相區分。

（三）土地入市欠缺收益與責任相配比的分配機制

土地入市在分配收益時，欠缺收益與責任相匹配的分配機制導致“國家-集體-農民”三方分配格局失衡，難以彌補土地征收利益分配中少數人獲益缺陷，阻礙了更多、更廣泛的市場主體加入社會主義新農村建設中。這是因為在土地征收中，政府通過低征高賣迅速獲得服務經濟社會持續穩定發展的積累資金。但土地資源的有限性決定了這種收入只能產生階段性效益，與可持續發展相悖。而在土地入市分配體系下，國家、集體、農民均能從土地要素流動中持續性獲得收益，與此同時農民、集體還能親歷其中，不斷增強對土地資源的產權意識和對集體事務的參與意識。要想實現鄉村發展從政府大包大攬向共建共治共享的跨越，既要保證土地入市自身具備穩固的利益分配格局，同時又要使土地入市與土地征收的利益相均衡，而這就要求在土地入市中貫徹收益與責任相匹配的分配理念，即分配主體從土地收益中獲得了多大的利益就要相應承擔多大的土地發展責任。正如有學者指出，農民集體建設用地使用權的入市問題首先是關系公共利益的重大問題［4］。

但是，目前各試點在國家、集體、農戶三方之間的土地收益分配比例規則雜蕪，且《暫行辦法》已失效許久，收益與責任相匹配的理念難以貫徹其中，從而各分配主體間漸生嫌隙。首先，地方政府或存在對集體經濟組織及農戶利益蠶食現象。試點中不乏政府從土地入市收益中提取低于20%的調節金的情形，如果仍由縣、鄉、鎮政府包攬農村公共事業支出，政府與集體經濟組織間的利益失衡就極易誘使政府變相擴大征地，放棄土地入市。其次，集體經濟組織或存在對農戶利益蠶食現象。入市收益分配將集體納入其中，是為壯大集體經濟組織和發展集體經濟提供資金保障，讓收益成果更持久、更全面地惠及本集體經濟組織內部全體成員。試點中有關集體經濟組織與成員間的分配比例和方式規定得較為隨意，也沒有相關法律規范對集體經濟組織提取的收益用于集體公共事務作出專門規定。

四、關系重塑：土地入市與土地征收的沖突協調

剖析緣由后，在構建城鄉統一建設用地市場的背景下，土地入市與土地征收應呈現既保持獨立又互為補充的邏輯關系。在土地資源利用上，土地入市和土地征收須保持獨立，有彼此清晰的適用空間。而在土地收益分配上，應做到互為補充，既要將集體和農民納入利益分配對象中，從而做到土地資源流轉收益分配互補，又要將部分公共服務建設任務轉移給集體和農民，做到參與農村建設主體互補。為了保持兩者獨立，需要控制土地公益性征收范圍的強制性程序以及明晰入市交易客體和交易規則。而為了加強兩者互補，需要健全收益與責任相配比的土地入市分配機制。

（一）細化土地征收公共利益認定機制

1.具化公眾參與土地征收公益認定的權利內容

政府是基于公益、公正而配置資源的系統［12］。行政行為也應出于公益、公正的目的。實體正義須由程序正義得以實現，土地征收中對公共利益的認定也是如此。程序正義要求至少應當包括三項：程序中立性、程序參與性和程序公開性［13］。其中程序參與性就是那些利益或權利可能會受到程序法律結果直接影響的法律主體應當有充分的機會參與法律程序，并對法律結果的形成發揮其有效的影響和作用［13］。因此，在建立公共利益用地認定機制上，要將保障公眾的程序權利作為重點。一是要保障公眾的知情權和參與權。對于不在《土地管理法》第45條征收目錄的項目，要增設聽證會、座談會等民主協商機制。現在試點中僅有個別地區確立了該制度，因而須在具有普遍適用的法律規范中固定并加以推廣。在《土地管理法》現狀調查和社會穩定風險評估環節對“征收目的”的解釋上，應包含上述情形。而且，對公共利益用地認定的聽證結果應當與《土地管理法》所規定的聽證效力相一致，即擬征地機關和審批機關應尊重聽證后有關公益性論證結果，不得擅自改變。二是要保障公眾的監督權。要在《土地管理法實施條例》中增設類似《國有土地上房屋征收與補償條例》中告知聽證申請人相關權利的內容，尤其是要告知公眾享有對征地公益性提出質疑的權利以及行使方式。此外，擬征地機關要把這項宣傳、解釋工作的效果情況報告納入《土地管理法》第47條社會穩定風險評估報告中，供征地審批機關查閱。

2.發揮司法機關對土地征收公益性認定的監督優勢

司法要守好土地征收泛濫的最后一道防線，司法機關雖然無法在作出征地決策前提前介入，但這不意味著它不能采取其他措施。一是政府在制定征收目錄等規范性文件、界定公共利益概念、作出土地征收重大決策時主動聽取檢察院、法院的有關意見建議。這類似于破產重整領域中提倡的府院聯動模式。中國共產黨始終發揮“統攬全局，協調各方”的領導核心作用，獨特的政治制度優勢保障了府院聯動解紛機制的有效實施［14］。法院也在黨的堅強領導下，從優化營商環境、建設法治政府逐步擴展到化解行政爭議糾紛領域，從而搭建起與政府良性對話的通道。二是司法機關亟須轉變現階段對征地糾紛的審理態度，深化在裁判文書說理部分對《土地管理法》第45條的理解運用，不能將政府行為簡單等同于公益行為，而是要運用專業法律知識進行法律適用。另外，司法機關還要注重對土地征收公共利益的認定程序開展充分司法審查，如召開聽證會、發布公告等環節是否依照法律規定，如不符合程序規定，就不應作出征收合法的裁判。這樣既符合法院在土地征收審查中對程序審查的偏好，也能加強對土地征收是否滿足公共利益的橫向監督。

（二）明確土地入市交易的客體及交易規則

1.明晰登記為集體經營性建設用地的地塊范圍

土地入市和土地征收兩者的獨立性還表現在土地入市的獨立性上。公益性建設項目之外的用地供給交由土地入市實現，這也是解決城鎮規劃內集體經營性建設用地和新增地能否入市問題的出發點。

首先，城鎮規劃區內土地登記為集體經營性建設用地的，可以直接入市交易。持反對觀點的學者認為實行入市的目的是為了盤活20世紀70年代之后發展鄉鎮企業過程中形成的4200萬畝集體經營性建設用地［15］（p.275）。盤活荒廢的鄉鎮企業用地是構建城鄉統一建設用地市場的目標之一，利用市場手段實現建設用地物盡其用才是其核心要義。允許城鎮規劃區內土地經營性建設用地入市，是基于對構建統一城鄉建設用地市場、實施征地制度改革、完善土地增益分配機制等相關政策的邏輯解讀［16］。城鄉建設用地市場的統一性，不是分別建立城市建設用地市場和鄉鎮村建設用地市場，而是要打破土地地理位置約束，實現要素的自由流轉。

另外，法律規定入市集體經營性建設用地應當符合城鄉規劃，這不等同城鎮規劃內的集體土地無法入市。實踐中，土地入市為城鎮化進程中所遺留的“城中村”歷史難題提供了解決契機。試點的遼寧海城、吉林九臺、江蘇武進、四川瀘縣對“城中村”采取的“分地而治”的方法值得學習：先厘清土地的所有權屬性，區分國家所有土地和集體所有土地，對認定為國家所有的土地，實行征收，而對認定為集體所有且登記為集體經營性建設用地的，允許其入市。在劃分國有和集體建設用地時，四川瀘縣還進一步規定，應堅持政府主導、多方參與的原則。這就和公共利益認定機制一樣，在出現爭議時，要建立權屬認定機制。

其次，可入市交易的集體經營性建設用地包含存量地和增量地，應優先推動存量地入市。對增量地與存量地的抉擇和是否允許城鎮規劃內的集體經營性建設用地入市的選擇思路一樣，要避免陷入形而上的認知誤區。我們既要用集體經營性建設用地入市制度整合、盤活存量地，也要激發制度潛能創造新增地的杠桿供給。《土地管理法》第14、15條將“優先使用存量建設用地”作為建設用地的一般原則規定，而法規范一般具有統領具體規范的作用。因此，在處理存量地和增量地入市的次序上，要以存量地入市為先。

2.遵循按土地登記時的用途流轉的入市交易規則

《土地管理法》第64條規定“集體建設用地的使用者應當嚴格按照土地利用總體規劃、城鄉規劃確定的用途使用土地”，這里的集體建設用地使用者包括但不限于集體經營性建設用地的所有人和使用人。集體經營性建設用地能否進入房地產領域的關鍵在于房地產能否涵攝到《土地管理法》第63條中的“工業、商業等經營性用途”。從文義解釋來看，商品房開發也具有經營性的用途，但這并非類推解釋。那么，《城市房地產管理法》第9條規定在房地產領域沿用土地征收流轉模式是否構成集體經營性建設用地進入房地產的障礙呢？答案是否定的，原因有二。第一，《城市房地產管理法》只是針對城市規劃內的房地產，即國家所有土地上的房地產管理，而《憲法》第10條規定城市土地全部歸國家所有。集體所有土地并不在《城市房地產管理法》調整對象范圍內，除非其通過土地征收改變土地所有權屬性。但這不意味著集體所有的土地不能進行房地產開發。換言之，《城市房地產管理法》沒有規定集體所有土地是否可以開發房地產，這不等同于集體土地不能開發房地產，二者不能混淆。第二，城中村開發建設的房屋（小產權房）普遍存在，從現有入市規則來看，其稅費征繳方式、依據、比例本就與城市商品房有所區別，它們就是屬于集體土地上的商品房［17］。“小產權房”已成為我國現階段一種體量巨大的事實意義上的“財產”，政府不能簡單地依據現行立法或政策“一禁了之”［18］。因此，不能因城市商品房管理與集體土地上的房地產管理存在差別就不允許集體經營性建設用地進入房地產領域，對在集體經營性建設入市交易前登記為住宅用地的，應允許其入市。

（三）健全收益與責任相配比的土地入市分配機制

1.集體經濟組織從土地入市收益分配中提存專門收益用于公益支出

前文提及部分試點對于《暫行辦法》所規定的20%調節金最低限度有所突破，而且試點之間差異很大，說明入市收益分配比例受到各地經濟發展情況的深刻影響。不僅如此，筆者在試點實踐中還注意到，東西部地區存在入市主體不一致的現象：在東部較發達地區，如江蘇武進、浙江義烏和德清多以集體經濟組織名義成立公司、合作社并讓其作為入市主體；而在中西部地區，如河南長垣、貴州湄潭，出現了鎮政府、村委會直接作為入市主體的情形。這與集體經濟積累不充實導致組織弱化、產權虛置相關［19］。換言之，集體經濟組織從土地入市收益分配中提取資金的比例關乎各地集體經濟發展效率。因此，經濟欠發達地區可以允許集體經濟組織提高從入市收益分配中獲取的比例，并且這一比例可交由當地市、縣人民政府訂立，實行動態調整。

同時，集體經濟組織提取收益的用途方式關乎集體經濟發展質量。學者們在實證調查中指出，80%的受訪村民表示愿意將集體建設用地使用權流轉收益留一部分給村集體，以便為村莊公共產品和公共服務的供給提供必要的經濟基礎［20］。對此，應提存專項資金用于轄區內農村基礎設施建設、民生項目、農作物保險等服務集體的公益支出。可茲借鑒的是天津薊縣、浙江德清、重慶大足、四川郫縣、貴州湄潭提取10%～50%專項基金的做法，具體的比例可交由各地根據實際情況自主決定，但須確保該項資金用于集體公益性建設。

2.讓農民個體從土地入市收益分配中可持續性獲益

集體經濟組織與農民之間的利益分配也伴隨著集體與農民的利益博弈，而在這兩者間農民處于劣勢，尤需具體的制度設計予以權益保障，以免受集體組織剝奪。不僅如此，受市場影響土地增值收益始終處于變化中，這也更加需要用一種明確方式固定集體與農民個體之間獲取利益的方式及比例。入市收益的分配更加強調時間上的持續性和受益對象上的廣泛性。一是要通過股權或成員權設計讓農民個體從土地入市中長期性獲益［21］。在集體經濟組織內部分配時，不能將公平分配等同于形式上的平均，更應注重實質上的公平。在分配方式上做到因地制宜，可以借鑒試點中的諸多做法：依據股權份額按比例分配；以成員權為基礎按人頭分配；以成員權為基礎，村民自愿出資購買加權股權，以成員權和股權兩者的復合比例作為分配依據；由村民大會經過民主決議。農民既可以通過入市變成股東獲得分紅，又可以通過自身勞動獲得工資。另外，分配方式應經村民大會討論通過，一經確定，不得隨意發生改變，并在各地入市管理辦法中加以規定以作為指引。二是在分配入市收益時，還應注重讓農民個體從入市與征收中獲取的收益趨于平衡。試點中，河南長垣頒布的管理辦法中就有規定，農民個體從入市中獲取的收益原則上不得超過入市地塊所在區域的征地補償標準，多余部分歸村組集體。這是基于“不患寡而患不均”社會意識根深蒂固的考慮。因為法律的生命從來也不是邏輯，法律的生命是經驗［22］（p.1）。土地入市收益分配方式及比例既解決了土地征收分配中存在的“有的（農民個體）有而有的（農民個體）無”的問題，又解決了土地入市與土地征收間“有的（制度）高而有的（制度）低”的問題，可以提升農民的獲得感、幸福感。

五、結語

在城鄉統一建設用地市場中，土地入市和土地征收既相互對立又互為補充。土地征收應嚴格被限制在公共利益項目內，而土地入市供應著公共利益項目之外的建設用地項目。在收益分配和農村建設上，土地入市通過“國家-集體-農民”共享的利益分配格局將集體和農民納入其中，這既擴大了土地征收中原本只能讓基層政府和少數農民獲益的范圍，又對僅由基層政府承擔的農村建設起到重要支持作用。33個試點中，土地入市與土地征收存在制度選擇競合、地塊選擇重合以及收益分配沖突。產生沖突的根本原因源于在土地征收公益性認定上橫、縱向制度供給不足，土地入市中有關城鎮規劃區內、新增的集體經營性建設用地的交易客體以及能夠進入房地產行業的交易規則等規定模糊，土地入市中欠缺收益與責任相匹配的分配機制。我們應以如下三個方面入手解決上述問題：一是要具化公眾參與土地征收公共利益認定的權利內容，發揮司法機關對土地征收公益性的監督優勢；二是允許城鎮規劃區內和新增集體經營性建設用地入市交易，集體經營性建設用地登記為住宅用地的可以進入房地產行業；三是集體經濟組織要從入市收益分配中提存專門收益用于公益支出，讓農民個體通過股權、成員權設計穩定地從入市收益中持續獲益，讓農民從土地入市與土地征所獲收益相平衡。實現城鄉統一建設用地市場的法治化，是一個系統工程，不能“頭痛醫頭，腳痛醫腳”，也不能罔顧鄉土實情，紙上談兵。除了調適內部關系外，還須同《稅法》《城鄉規劃法》等外部規范相銜接，這些值得我們進一步深入研究。

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［責任編輯：張英秀］