探析行政事業單位全面預算管理與內部控制

黃妮娜

［摘 要］全面預算管理在行政事業單位資源配置中起著舉足輕重的作用，《事業單位國有資產管理暫行辦法》指出，事業單位在通過出租、出借和擔保等方式使用國有資產并取得收益時，需要進行統一的預算、核算和管理。加強事業單位全面預算管理與內部控制，能在保證行政事業單位業務、財務協同的基礎上，最大限度地發揮資產價值，促進事業單位職能的發揮。本文在闡述全面預算與內部控制關系的基礎上，分析了全面預算及內部控制的問題和對策，提出在深化改革背景下，行政事業單位只有科學設計預算目標，加強預算編制、執行控制，并在預算內控管理的基礎上，實施預算考核和基礎保障管理，才能有效提升全面預算管理質量，推動行政事業單位的可持續發展。

［關鍵詞］行政事業單位；全面預算管理；內部控制

［中圖分類號］F20文獻標志碼：A

行政事業單位是輔助政府部門職能發揮的重要組織機構，其在社會公共管理及服務中發揮著重要作用。在職能發揮過程中，行政事業單位需要使用一定的國有資產，加強國有資產的全面預算管理，是落實《事業單位國有資產管理暫行辦法》的內在要求，同時也是行政事業單位職能發揮的內在需要。在分類推進行政事業單位改革中，黨和國家明確提出要加大行政事業單位資產使用過程的全面預算和內部控制管理，確保行政事業單位資產管理過程做到權屬清晰、分類管理，同時所有的資產管理工作應符合風險控制的相關規定。但現實情況表明，行政事業單位在全面預算管理及內部控制中仍有不足，行政事業單位內控管理體系不健全，導致單位全面預算編制、執行、監督考核存在較多問題，難以通過預算實現對單位資產的有效控制。新時代背景下，行政事業單位需要理順全面預算管理與內部控制之間的關系，實現二者的協同管理，為自身的資產應用和職能發揮奠定良好的基礎。

1 全面預算與內部控制的關系

1.1 全面預算是內部控制的發展基礎

行政事業單位輔助政府發揮管理服務的特殊職能決定了其在運行過程中需要加強內部控制管理工作，通過開展內部控制工作，行政事業單位能更好地參與到社會公共管理當中，實現科教文衛等基礎領域的高質量服務，這不僅滿足了事業單位改革發展的要求，而且創造了良好的社會環境，推動了社會的和諧穩定發展。分析行政事業單位職能發揮過程可知，其內部控制職能的發揮需要一定的財力、物力和人力作為支撐。通過全面預算管理，能在兼顧行政事業單位業務實際及職能發揮作用的基礎上，在前期階段完成基礎資源的配置設計，并加強基礎資源使用管理。此外，全面預算管理還能從經濟角度出發，對內部控制管理中的各種數據信息進行分析、利用，消除內部控制中的風險因素。從這一層面來看，全面預算管理是內部控制發展的基礎，其能切實滿足內部控制中資源配置、使用管理的現實需要，增強事業單位內部控制的實效性［1］。

1.2 通過內部控制提升全面預算管理質量

全面預算管理是一項系統性工程，其包含了預算編制、執行、監督和考核等多個環節，不論是從宏觀角度還是微觀細節，均可發現全面預算管理具有較強的專業性，其不僅需要行政事業單位全員參與其中，而且需要實施要求過程、全要素的準確控制。通過開展內部控制管理工作，能在單位內部建立系統完善的管理體制，規范全面預算管理的實施，同時通過內部控制工作的開展，行政事業單位全面預算管理中的各項工作將與自身的業務實際緊密關聯，這消除了全面預算管理的潛在風險因素，增強了預算控制的實效性。從這些層面來看，內部控制能為全面預算管理工作的開展提供基本支撐，其能影響全面預算管理的整體質量。

2 行政事業單位全面預算管理及內部控制的問題

2.1 缺乏合理的預算管理目標

現階段，行政事業單位在預算管理中存在目標設計不合理的問題。一是在深化改革的背景下，仍有行政事業單位對全面預算管理認識不到位，其只是將全面預算管理作為單位資源控制的基本工具，未能將全面預算管理上升到戰略角度，實現全面預算管理目標與行政事業單位戰略發展目標的結合。二是行政事業單位的預算目標多側重于經濟層面的考量，對于自身業務運營實際的考慮不足，且忽視了對內控管理具體方法的創新應用，導致預算管理目標的設置較為單一，難以達到全面控制的目的。此外，在《事業單位國有資產管理暫行辦法》中，強調事業單位全面預算管理的最終目標在于實現國有資產保值增值，以此來發揮事業單位的管理與服務職能。但當前行政事業單位在全面預算目標設計中多采用年度預算的方式，即全面預算目標的設計缺乏長期規劃，與行政事業單位改革發展實際相脫節，難以滿足單位管理的現實需要。

2.2 缺乏合理的預算編制

在行政事業單位內部控制中，全面預算方案的編制存在以下問題：一是全面預算方案編制模式層面，財務人員多是考慮在撥款范圍的基礎上，簡單地編制一個收支列表，這使得行政事業單位全面預算編制工作簡單化，難以達到科學合理地控制單位資金的使用目的。二是全面預算方案的編制需要準確考慮單位的業務實際，實現業務、財務的有效關聯。目前，從財務方面開展預算編制已經成為一種常態，尤其是一些單位的財務人員會通過修改往年財務報表的方式來形成新的預算方案，僅從預算編制角度來看，其使得預算方案的編制效率得以提升，但不可否認的是，這種簡單化的預算編制方式容易造成行政事業單位業務、財務不統一的問題，在后期的預算執行中，行政事業單位預算執行結果和預算目標的偏差過大，容易引起國有資產流失的問題。三是隨著行政事業單位管理服務范圍的拓展，單位亟須靈活地使用多種預算編制方式，然而在當前環境下，行政事業單位的財務人員僅依靠歷史經驗，使用一些簡單、單一的預算編制方式，阻礙了后期預算執行工作的開展［2］。

2.3 缺乏有效的預算執行考核管理

行政事業單位存在預算執行不到位的問題。一是行政事業單位參與到了市場競爭當中，其經營環境發生了較大的變化，但是在預算執行層面，一些基層工作人員未能擺脫政府財政兜底的認識，在預算執行管理中的責任承擔意識不強，他們隨意地替換和套取財政撥款資金，引起了預算執行不到位、資金使用權責不對稱的問題。二是事業單位初期設計的預算目標僅是一個指引性的目標，在預算執行階段，單位管理者未能結合自身組織框架和業務活動的需要，對預算目標進行準確分解，致使在預算執行中，各部門、基層工作者的預算執行缺乏明確的控制指標，受此影響，行政事業單位的預算執行很難達到預期目標。目前，行政事業單位預算執行中存在外部控制不足的問題，上級部門只是關注事業單位預算執行的整體結果，缺乏對預算執行過程的監督管理，導致行政事業單位對于預算管理問題的自我糾正較為遲緩。三是行政事業單位在全面預算管理方法應用上存在不足，如一些單位未能將全面預算管理與國庫集中收付結合起來，且忽視了預算執行的監督考核，導致預算執行偏離目標的現象時有發生，這不僅浪費了大量的國有資產，而且阻礙了事業單位的職能發揮。

2.4 預算管理過程內部控制不足

內部控制是行政事業單位全面預算管理得以準確實施的有效保障。現階段，部分行政事業單位雖然開展了一定的全面預算管理工作，但是其在實際管理中還存在內部控制不足的問題。一是在行政事業單位運營中，全面預算管理與內部控制相互影響、相互作用，二者相輔相成，但是現階段，部分行政事業單位將全面預算管理與內部控制分離開來，未能有效考慮二者的關系，導致在全面預算管理的編制、執行中，單位本身缺乏完善的內控管理機制，影響了全面預算管理的標準性、規范性。二是完善的內控組織結構是全面預算得以準確實施的重要基礎。目前，行政事業單位持續深化改革，但其改革的重點放在了業務拓展、服務職能優化層面，未能科學簡化自身組織框架，且在全面預算管理中，未能對財務人員實施切實有效的培訓，在業務和財務部門溝通聯系上有所不足，降低了全面預算執行的整體效果。

3 行政事業單位全面預算管理及內部控制的具體措施

3.1 科學設計行政事業單位預算目標

預算目標具有導向性的作用，其能從初始階段確定行政事業單位全面預算管理方向的準確性，對于全面預算管理職能效果的發揮具有積極作用。開展行政事業單位全面預算管理目標設計工作，一是應深層次分析我國行政事業單位改革發展規劃的要求，將行政事業單位全面預算管理工作與行政事業單位改革發展的長期任務結合起來，在考慮行政事業單位戰略發展目標的基礎上，完成全面預算管理的目標設計工作，起到相互影響、相互促進的作用。二是業務活動是行政事業單位全面預算管理中需要考慮的重要內容，在預算目標設計初期，行政事業單位需要梳理自身的業務類型，掌握業務活動的具體流程，結合業務活動確定資源需求，確保預算目標設計的科學性、合理性。三是行政事業單位新設計的預算目標應具備長期效益與短期效益相統一的特征，即在年度預算目標細化設計的同時，應融入行政事業單位改革發展的長遠目標，通過精準的目標設計為行政事業單位全面預算管理提供指導，起到良好的內部控制效果。

3.2 加強預算編制管理

預算編制在行政事業單位全面預算管理中發揮著重要的作用，其是全面預算管理方案得以準確實施的關鍵［3］。行政事業單位全面預算編制要點包括：一是行政事業單位需要將全面預算管理上升到戰略層面，高度重視全面預算管理工作的開展，并努力扭轉財務人員以會計核算代替全面預算管理的局面，形成科學的預算編制模式。二是在全面預算方案編制中，行政事業單位需要深入分析自身的業務實際，準確評價下一階段的工作計劃，結合自身業務開展的方向、內容和具體目標開展預算設計工作，實現預算控制下資源配置與業務實際的高度統一。

3.3 強化預算執行過程控制

在預算執行過程中，行政事業單位一是需要強化自負盈虧意識，減少單位職工對政府財政撥款的依賴，這樣能使得財務人員具備較高的思想認識，重視全面預算管理工作，規范預算內控措施的執行，奠定全面預算高質量管理的思想基礎。二是行政事業單位完成預算方案編制后，需要引導單位全員參與到預算執行工作當中，在執行具體的預算方案時，需要對初期設計的預算目標進行分解，將分解后的預算指標分配到具體的部門和業務活動中，實現執行的全過程、全要素控制。三是在預算執行形式的選擇中，行政事業單位需要從內部、外部兩個層面出發，進行預算執行過程的準確控制。其中，在外部執行控制中，需發揮事業單位上級領導部門的作用，對預算執行的全面過程實施控制，在執行中，通過剛性指標和柔性指標的協同控制，動態消除預算執行問題；而在行政事業單位預算執行內部控制中，還需要將預算執行與項目管理、數量管理、金額管理結合起來，并深化計算機系統應用，及時檢查、掌握預算執行的具體信息，保證預算管理質量。如在預算執行中，從預算執行利潤層面進行控制，并在預算執行利潤中建立嚴格的業績評價制度和目標責任制度，提升預算執行管理質量。

3.4 整合內部控制各個要素

科學開展內部控制工作，能創造良好的預算管理環境，增強行政事業單位全面預算管理的實效性。在行政事業單位全面預算管理中，針對具體內控要素的管理，一是要準確梳理全面預算管理中的內控要素，一般除行政事業單位的內部環境、內部控制互動外，還需要補充完善的內部控制理論，分析常見內控缺失的原因，并針對全面預算管理工作建立完善的內控體系。二是在全面預算管理內控結構層面，行政事業單位不僅需重視財務會計系統的建設，而且需要科學設計內控流程，從事前防范、事中控制、事后監督的角度出發，對全面預算管理實施控制管理。三是在全面預算管理內部控制中，行政事業單位需要明確預算管理的具體要求，從合法性、整體性、針對性的角度開展內部控制工作，并且在控制手段應用中，應確保針對全面預算工作的內控手段符合經濟性、適應性和發展性的特征。四是行政事業單位需要通過會計控制、管理控制和信息控制等方法的應用，提升內控管理效果，保證全面預算管理職能的發揮。

3.5 重視全面預算和內部控制基礎管理

要進一步提升內部控制在全面預算管理中的應用效果，保證全面預算管理水平，行政事業單位還需要強化全面預算與內部控制的基礎保障管理。一是行政事業單位在厘清二者關系的基礎上，需要建立系統、完善的管理制度，在具體制度的約束下，對全面預算工作實施控制，確保預算管理的規范性。二是行政事業單位需要積極開展單位財務會計人員的專業培訓工作，并實施權責管理和績效管理，提升工作人員的專業素養及能力。在此基礎上，需強化信息技術融合應用，通過人員支撐、技術保障等層面的優化，實現全面預算管理與內部控制的有效結合。

4 結語

全面預算管理工作對于行政事業單位的資源配置和職能優化具有積極作用，在全面預算管理中，深化內部控制手段應用具有重要價值。新時期，行政事業單位只有厘清全面預算管理與內部控制的關系，結合單位實際情況，積極創新內控管理手段，并深化內控手段在全面預算管理中的應用，才能提升行政事業單位全面預算管理的綜合效益，發揮行政事業單位職能作用，推動社會的和諧穩定發展。

參考文獻

［1］王守詠. 基于內部控制視角的行政事業單位預算績效管理分析［J］. 經濟與社會發展研究，2022（3）：100-102.

［2］裘瑛. 淺談行政事業單位資產管理與預算管理的結合［J］. 知識經濟，2022，599（5）：80-82.

［3］左瑞華. 行政事業單位財務管理中預決算管理問題探討［J］. 當代會計，2022（11）：97-99.