國有商業銀行內部審計開展政策落實跟蹤審計的探索

陳紫漪

[摘要]政策落實跟蹤審計是國有商業銀行內部審計推動共同富裕政策在銀行有效落實的重要手段，本文以浙江共同富裕政策落實階段性進展跟蹤審計為例，對國有商業銀行內部審計開展政策落實跟蹤審計的實施路徑進行分析和思考。

[關鍵詞]國有商業銀行 ? 內部審計 ? 政策落實跟蹤審計 ? 共同富裕

一、引言

國有商業銀行內部審計作為重要監督力量，要主動把黨和國家的重大政策落實跟蹤審計作為審計工作的重中之重，著力探尋制約政策落實的難點、痛點，努力在推進落實黨和國家決策部署落地見效、提升精細化管理、預防制度性腐敗等方面發揮作用。

當前，國有商業銀行內部審計領域關于政策落實跟蹤審計的實踐仍處于初期階段。相較于傳統“事后”審計，政策落實跟蹤審計通過將審計關口前移，審計成果更具時效性和前瞻性。政策落實跟蹤審計不僅要從業務視角看問題，更要從政治層面看問題；不僅要算清經濟賬，更要關注政治賬；不僅要揭示風險，更要深度剖析問題背后的政策缺陷、制度漏洞、管理盲區和各層級政策執行者的責任擔當。

二、開展浙江共同富裕政策落實階段性進展跟蹤審計的背景

黨的二十大報告指出，中國式現代化是全體人民共同富裕的現代化。共同富裕是中國特色社會主義的本質要求，也是一個長期的歷史過程。2021年6月，《中共中央 國務院關于支持浙江高質量發展建設共同富裕示范區的意見》賦予浙江重要示范改革任務。同年7月，《浙江高質量發展建設共同富裕示范區實施方案（2021—2025年）》圍繞示范區“四大戰略定位”，提出“四率先三美”主要目標。圍繞黨中央和國家、省委省政府有關共同富裕的決策部署，浙江金融監管單位相繼出臺配套政策，并對浙江金融機構賦能共同富裕作出具體要求。

（一）國有商業銀行為推動共同富裕政策落地提供有力支持

扎實推動共同富裕是一項長期任務，既要做大做好“蛋糕”，夯實共同富裕的物質基礎，也要切好分好“蛋糕”，縮小區域差距、城鄉差距和收入差距，促進整體協調發展。國有商業銀行作為現代金融體系重要組成部分，是扎實推動共同富裕政策落實的重要力量。一方面，銀行機構可以運用信貸、理財、儲蓄等產品，通過調節資金流向、提高回報率等方式，實現資產保值、增值，加快社會財富積累；另一方面，也可以通過內部資金流動、差異化金融服務等方式，促進資源在不同區域間、行業間、群體間轉移和再分配。近年來，在黨和國家的領導下，國有商業銀行配套制定多項政策措施支持普惠金融、綠色金融、科技金融等與共同富裕政策密切相關領域的發展，并取得實質性成效，探索出一條金融賦能共同富裕的有效路徑。

（二）內部審計為促進銀行高質量發展提供保障

在“國內國際雙循環”新格局下，高質量發展是國有商業銀行的必然趨勢，也是共同富裕取得實質性進展的具體表現。當前，國內外經濟形勢錯綜復雜，國有商業銀行要保持高質量穩健運行并非易事。面對發展困境，內部審計要主動適應新形勢，加快轉型升級，提升審計質效，以高質量審計為銀行高質量發展保駕護航。開展浙江共同富裕政策落實階段性進展跟蹤審計是檢驗省內銀行業有效落實共同富裕政策的重要手段，也是助力銀行實現高質量發展目標的強力保障。通過將審計關口前移，審計成果能為銀行管理層、制度制定和執行相關部門，提供更全面客觀的政策落實情況、更及時有效的建議參考，體現內部審計價值。

三、共同富裕政策落實階段性進展跟蹤審計的實踐探索

為有效助力浙江高質量發展建設共同富裕示范區建設，浙江省內某國有商業銀行內部審計首次嘗試開展政策落實跟蹤審計，對行內共同富裕政策落實階段性進展進行監督評價。面對審計標準模糊、審計內容寬泛、人員經驗不足等難題，項目組創新審計流程，通過調閱資料、數據分析、調查問卷、現場訪談等方式，初步探索了內部審計開展政策落實跟蹤審計的實施路徑。相關審計成果為被審計單位下一階段工作開展提供了支持和引導，并得到地方監管部門的肯定。

（一）創新組織形式，克服資源短板

國有商業銀行內部審計通常以“針對一個被審計單位或某項特定業務組建一個項目組”的形式開展審計項目，審計對象較為明確，審計資源投入相對固定。而浙江共同富裕政策落實階段性進展跟蹤審計涉及體制建設、業務合規、考核評價、風險管控等多個維度，是對被審計單位的綜合評價監督，因此對審計資源的需求大、要求高。同時，內部審計層面開展政策落實跟蹤審計處于初期探索階段，內部審計人員缺乏相關經驗。因此，在實施浙江共同富裕政策落實階段性進展跟蹤審計時，項目組面臨著審計資源短缺、審計質量難以保障的難題。

為保障審計項目有效開展，項目組在開展浙江共同富裕政策落實階段性進展跟蹤審計時，探索采用了“1+N”嵌套審計模式，通過對計劃內審計項目統籌安排、科學配置，突破項目組間界限，達到了“一審多項”“一審多果”“一果多用”的效果。一是提高審計資源利用率，將共同富裕政策落實階段性進展跟蹤審計與日常審計項目有機結合，通過“一次進場、兩個通知”的方式，同一項目組人員同時開展兩項審計項目。二是提升審計監督的廣度和深度，在日常審計項目中增加共同富裕政策落實情況的評價維度，同時在共同富裕政策落實階段性進展跟蹤審計項目中融入適當的業務合規性檢查。三是加強審計成果運用，將內部審計成果在審計項目之間共享，根據審計目標、審計內容及呈報對象的不同，同一審計發現以不同形式進行呈現。“1+N”嵌套審計模式有效避免了審計內容重疊，最大限度優化審計資源配置、減輕基層檢查負擔，進一步提高內部審計服務質效。

（二）圍繞政策要點，確定審計重點

國有商業銀行內部審計項目的審計范圍通常包含公司金融業務、個人金融業務、財務運營管理、員工行為管控等領域，審計重點根據審計對象所處區域、業務特點和風險特征進行確定。而共同富裕政策體系復雜、內容豐富，為保障審計工作質量，項目組需緊密圍繞共同富裕政策要點，緊盯銀行推進共同富裕政策落地的路徑手段，從而梳理確定審計范圍。對于國有商業銀行來說，要走好共同富裕道路，關鍵在于平衡好“共”和“富”這對矛盾關系，項目組從“創富”和“共享”兩個維度展開，確定本次項目審計重點。

在“創富”方面，國有商業銀行主要通過助力基礎設施建設、加大科技領域和綠色領域信貸投放、防范化解重大風險等方式促進經濟高質量發展，加快社會財富積累，體現金融工作的“政治性”。在“共享”方面，國有商業銀行主要通過服務實體經濟、發展普惠金融、推進鄉村振興、促進合理消費等方式縮小“三大差距”，助力“擴中提低”，體現金融工作的“人民性”。

項目組實施浙江共同富裕政策落實階段性進展跟蹤審計時，從服務國家戰略發展角度，重點關注銀行在支持民營企業及制造業、服務戰略新興產業、服務生態文明戰略等方面的情況；從增強人民獲得感、幸福感、安全感角度，重點關注銀行在支持小微企業發展、助力農村現代化建設、保護金融消費者權益等方面的情況。

（三）梳理政策要求，框定評價要素

國有商業銀行內部審計實施日常審計項目時，一般圍繞業務關鍵管控環節開展，通過發現業務敘做及操作中的合規缺漏，提出改進建議，促進業務高質量發展，而共同富裕政策落實階段性進展跟蹤審計則需要圍繞政策制度具體要求展開。黨中央提出共同富裕目標以來，相關部門出臺了配套政策，并設置了定性、定量兩類評價指標，對銀行業賦能共同富裕作出具體要求。項目組從組織保障機制建立、政策制度傳導執行、評估督導體系建設等三個維度，對共同富裕政策進行梳理，將政策要求與落實情況進行對照評價（見表1）。

一是組織保障機制的建立情況，項目組主要從組織架構、配套措施兩個方面進行評價：組織架構方面，從國有商業銀行內部是否建立共同富裕工作專班、制訂專項工作方案、明確牽頭部門以及開展內外部協同聯動等內容進行評價監督。配套措施方面，從人、財、物三個維度評價國有商業銀行對共同富裕政策的支持力度，包括專業人才交流、專業知識培訓、市場費用支持、信貸資源傾斜、重點領域創新、網點布局優化、固定資產配備等方面。

二是政策制度的傳導執行情況，項目組主要從共同富裕政策傳導落實的準確性和有效性兩個方面進行評價：政策傳導準確性方面，通過調查問卷、調研訪談等方式進行定性評價，包括：細化措施制定過程是否經過必要流程審批；細化措施是否與政策整體要求相符、充分考慮各類風險且具有可行性；政策傳達路徑是否合理且覆蓋各層級機構及員工；各級員工對政策的理解是否一致等。政策落實有效性方面，從目標實現、制度執行、產品創新等三個維度進行定量、定性綜合評價，如國有商業銀行在科技金融、綠色金融、普惠金融、鄉村振興等重要領域的信貸規模及增量增速是否達標；中長期貸款占比、信用貸款占比、小微企業首貸戶占比等信貸結構指標是否完成；小微企業、科技企業、涉農企業、個體工商戶等重要主體的融資便利度是否提高、融資成本是否下降；數字化場景建設是否完善；金融產品服務、抵質押融資模式是否創新；金融知識宣傳普及是否到位等。

三是評估督導體系建設情況，項目組主要從績效考核設置和建議反饋兩個方面進行評價：績效考核設置方面，從合理性、靈活性兩個維度進行定性評估，包括國有商業銀行內部是否將共同富裕相關指標納入評價范圍，是否對關鍵領域投入設置合理的考核權重；各級機構分解績效考核指標時是否結合下級行履職情況設置差異化考核方案，是否對考核指標進行動態調整等。建議反饋方面，從國有商業銀行內部是否建立共同富裕相關指標的專項統計制度并對指標進行持續監測分析，是否及時收集政策執行過程中的難點并向上總結報告落實情況等角度進行評價監督。

通過本次浙江共同富裕政策落實階段性進展跟蹤審計，項目組總結提煉了被審計機構現階段的政策落實成效：共同富裕政策相關組織架構和機制建設已基本完成，結合共同富裕政策制定的細化制度及配套措施已逐步落地并取得一定成效，部分重點領域業務規模取得新突破。同時，項目組也提出了被審計單位在政策落地執行中仍存在有待完善優化的地方，如數據統計分析功能未能與業務發展同步、重點領域及地區資源傾斜程度不足、績效考核方案特色化程度不高等。

四、國有商業銀行內部審計開展政策落實跟蹤審計的思考

（一）搭建重大政策資源庫，建立長效工作機制

內部審計開展政策落實跟蹤審計的難點之一，在于對政策制度的及時跟進和準確把握。一方面，國家政策作為頂層設計，總體框架留有較大的執行空間，對應地方政策則更具實踐性和可操作性，內部審計難以在短時間對政策進行全方位的收集梳理和深層次的學習掌握。另一方面，內部審計集中在政策執行的前期階段開展審計，審計結論較難客觀評判政策落實的最終效果。

對此，建議內部審計部門建立重大政策資源庫，按文件重要程度、相關程度、風險程度等維度，收集、梳理、更新并持續分析各項重大政策制度，為后續審計項目實施提供重要參考依據。內部審計人員要持續學習資源庫內重大政策，不斷提高自身專業素養，保持對政策的敏感性。同時，內部審計要充分融合全流程跟蹤要求，及時發現政策落實過程中的苗頭性問題、理解性偏差，并督促被審計單位落實整改。

（二）構建特色化審計流程，提高審計工作質效

政策落實跟蹤審計在審計目標、審計對象、審計范圍、審計重點、審計方法、審計成果運用等多個方面都與傳統內部審計有較大區別。政策落實跟蹤審計需要更高的政治站位、更宏觀的審計視角，要能抓住政策落實的重點環節、重點內容，從配套機制、政策傳導、評價體系等多角度揭示基層政策執行不到位的問題，深入思考問題產生的根本性原因，同時也要向上反映政策執行過程中的痛點、難點。

為保證政策落實跟蹤審計工作質效，建議內部審計改進審計方法，創新審計流程。一要制定與政策落實跟蹤審計相匹配的標準化審計程序，有效避免內部審計人員由于審計經驗不足、操作不規范所帶來的審計風險。二要不斷探索、豐富以非現場監測為主要手段的全流程跟蹤的方式方法，努力實現審計全覆蓋。三要精確把握審計介入時點，兼顧審計效率和審計效果，內部審計可結合政策特點，在前期及時跟進，或是保持全過程、持續性介入。四要構建評價體系框架，可從配套機制建立、政策執行傳導、后續評估督導等多維度，統一制定內部審計對政策執行效果的評價標準。

（三）強化內外部合作交流，發揮協同聯動效應

政策落實跟蹤審計的工作模式較傳統審計有所不同，國有商業銀行內部審計開展相關項目時不可避免會遇到新的困難和挑戰。內部審計要及時收集審計項目開展過程中遇到的問題，并通過內外部溝通、學習、借鑒，解決審計難點。對內，要加強與兄弟機構間的技術交流與共享，通過開展聯合檢查行動、“結對子”交流會等方式，優化項目開展形式，強化審計成果運用。對外，要強化與審計機關、銀保監局、內部審計協會等單位的業務溝通，堅持同向發力，構建監審聯動、聯合監督新格局；保持與先進同業、國有金融企業、社會審計等機構的交流分享，學習借鑒開展政策落實跟蹤審計的優秀經驗。

（作者單位：中國銀行審計部浙江分部，郵政編碼：310005，電子郵箱：chenziyi_zj@163.com）

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