對經濟責任審計中公共投資建設項目審計的幾點思考

林浩 劉暢

[摘要]實施公共投資建設項目是黨政主要領導干部履行經濟責任的重要方式，因其投資金額大、涉及權力集中、廉政風險高，是經濟責任審計的重點內容。結合工作實際，本文歸納概括了經濟責任審計中公共投資建設項目審計的主要內容和作用，并就當前實操過程中存在的不足提出了幾點建議，以期為廣大同仁在實施經濟責任審計中建設項目審計時提供高效的審計思路。

[關鍵詞]經濟責任 ? 公共投資項目 ? 審計 ? 建議

一、引言

黨政主要領導干部和國有企事業單位主要領導人員經濟責任審計作為具有中國特色的社會主義審計監督制度，是加強對權力運行監督與制約的重要制度安排，對促進領導干部履職盡責、擔當作為、清正廉潔發揮著重要作用。實施公共投資建設項目是黨政主要領導干部履行經濟責任的重要載體和方式，其顯著特點是投資金額大、建設周期長、涉及權力集中、廉政風險高、社會關注度高。同時，根據黨中央、國務院對全球經濟形勢和我國經濟社會發展實際情況的精準研判和重大決策部署，擴大有效投資將是一種新常態、新業態，是社會主義市場經濟宏觀調控的重要手段和實現“六穩”“六保”的重要方式，公共投資將長時期占據投資領域主導地位。因此，公共投資建設項目無疑是當前和今后很長一個時期黨政主要領導干部經濟責任審計（以下簡稱“經濟責任審計”）中的重點內容。

二、經濟責任審計中公共投資建設項目審計內容

由于黨政主要領導干部經濟責任履行涉足經濟社會發展各個領域，因此經濟責任審計事項具有量大面廣、內容復雜、綜合性和專業性強等特點，這就決定了經濟責任審計中公共投資建設項目審計同樣具有上述特點，其審計內容涵蓋貫徹執行上級經濟方針政策和決策部署情況、投資項目管理制度和政策的制定執行和效果、重大經濟事項的決策執行、財政財務管理、生態文明建設情況等方方面面。因此，為提高審計效率、快速鎖定審查要點、提升審計質量、規避審計風險，有必要明確審計關注內容，以進一步明晰審計思路。

一是關注項目決策審批。是否存在決策程序不規范或先建后批，黨委政府或行業主管部門抓權干擾企業自主決策等；違反國家相關產業政策、戰略布局，或突破生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上限；脫離地方實際，不顧財政承受能力強行上馬項目，盲目舉債大搞形象工程、面子工程、政績工程，搭便車違規新建樓堂館所等造成政府債務負擔沉重；可研、環評、水保等報告論證評價不充分，相關原始計算數據失真，將“不可行”論證為“可行”，以及未按規定程序征求公眾意見等；行業主管部門越權審批或審批權限不清，對不符合審批條件的項目予以審批等問題。

二是審查上級重大決策部署和政策措施落實情況。是否存在未嚴格執行投融資體制改革各項要求，未按照“放管服”改革要求將項目審批權限下放，利用職權或行業壟斷行為以保證金、指定服務、培訓等形式轉嫁應當由政府方承擔的費用，或以備案、登記等方式變相增加審批環節和收費環節，對滿足審批條件的項目長時間拖延不予審批；違規設立保證金名目，超標準、超期限收取、扣留各種保證金，限定投標保證金繳納方式，增加企業負擔；以及超期或以不結算為由拖欠工程款，變相由項目承包單位墊資，強制以審計機關審計結果作為結算依據；未執行或未嚴格執行農民工工資相關政策要求，行業監管部門未嚴格履行監管職責等問題。

三是關注招標投標。招投標是廉政風險最高的環節，暗箱操作時有發生。主要檢查是否存在違反招標投標法及實施條例或違反市場公平競爭規則的行為，如未滿足招標前置條件即開展招標，尤其是近年來大力推廣的EPC（Engineering Procurement Construction，設計采購施工總承包）項目招標前未取得初步設計及概算批復的問題尤為突出，最終導致投資失控，應公開未公開招標甚至直接發包，化整為零規避招標，圍標串標，重復發包，設置不合理條件排斥潛在投標人、指定供應商，以及明招暗定、未招先定，評標辦法采用綜合評估法未經審批論證，未按招標文件規定簽訂合同甚至簽訂陰陽合同，招投標投訴處理顯失公平公正，未對招標投標違法行為予以處理（如投標人提供虛假資料騙取中標，經查實后僅僅取消其中標資格，行業監管部門未對其進行行政處罰，導致以虛假資料投標的現象屢見不鮮）等。

四是關注建設管理。主要審查項目建設準備、實施及驗收全過程的建設程序和管理的合法合規性。如建設手續未按規定審批完備，搞“三邊”工程，建設單位為維護己方利益，未經批準擅自增減工程規模、改變建設標準等；質量安全監督流于形式，未經竣工驗收投入使用，未依法執法處罰；設計、監理、檢測、造價咨詢等參建單位未各司其職、履職盡責，相互串通損害國家利益或第三方利益；地方政府或本部門單位項目建設管理體制機制制度不健全不完善、執行不到位，以及違背上位法律法規等。

五是檢查資金管理。以資金籌集、分配、撥付、使用為主線，檢查違規舉債、增加隱性債務等黨中央三令五申、明令禁止的行為以及侵占挪用、騙取套取上級專項補助資金，超額、提前撥付工程進度款導致項目融資占用費增加，以及違反中央八項規定精神等問題，揭示建設資金管理中存在的違紀違規行為，確保資金籌集和使用規范得當、專款專用、安全高效。

六是關注投資控制。宏觀層面，主要檢查項目是否未按照概算作為投資限額的原則控制投資，無概算批復文件或招標控制價即進行招標導致投資無上限；重復實施項目造成公共資金損失。微觀層面，主要檢查項目是否存在概預算、招標控制價等文件編制巧立名目、高估冒算；合同約定的違約責任和風險分擔不對等，以及補充協議違反原合同實質性條款等損害政府方利益；因組織管理不當，機械、材料、設備以及土石方工程等舍近求遠增加運距而增大投資；工程變更程序不合規，通過不合理變更增大投資，結算中將本應由項目承包單位承擔的費用轉嫁給政府方，或虛增虛列項目、量價失真甚至違反合同結算原則等問題。

七是關注投資績效。投資績效主要包括經濟效益、社會效益、生態效益。具體來講，對照可行性研究、環境影響評價、水土保持評價等論證結論，核實是否實現預期目標，如是否存在久建不完、建而不驗、驗而不用等問題影響經濟和社會效益發揮，造成國有資產閑置、浪費，以及環境污染治理和生態修復措施不到位，先建設后治理導致不可逆、永久性的生態破壞等問題（如大中型水利、公路工程完工后臨時用地未按要求進行復墾）。

三、經濟責任審計中公共投資項目審計的重要作用

資金資源密集領域往往腐敗問題易發，因此要聚焦政策支持力度大、投資密集、資源集中的領域和環節，堅決查處基礎設施建設、公共資源交易、國有資產和國有資源管理和使用等方面違紀違法問題。從近年來各級各地查處的領導干部違紀違法案件通報情況看，公共投資建設領域一直是腐敗高發區，被調查領導人員多有涉足其中。其往往利用職務之便和影響力為他人在工程承攬、項目實施、進度款撥付、工程結算等方面提供幫助并收受賄賂，既不利于項目投資控制和工程質量安全，影響績效發揮，又擾亂了市場經濟秩序，不利于社會經濟的持續健康發展，還損害了黨和政府公信力，滋生腐敗，其危害性不可謂不大。做好經濟責任審計中公共投資建設項目審計，是聚焦領導干部主責主業的具體體現，是貫徹落實“種好責任田、干好分內事”“應審盡審”的重要實踐，能夠有效發揮審計監督作用，推進揭示問題、規范管理、推動改革，不斷促進經濟高質量發展、促進全面深化改革、促進權力規范運行、促進反腐倡廉。

一是規范性作用。結合近年來投融資體制改革、優化營商環境、“放管服”改革及助企紓困等各項政策舉措，通過關注立項、勘察設計、招標投標、建設實施、結算等項目實施各個環節，揭示被審計領導干部或項目建設單位在項目決策審批、招標投標采購、項目建設管理、進度款支付、工程結算、環境保護以及與項目建設有關的政策落實等方面存在有令不行、有禁不止的程序性和管理性問題，提出相應的整改意見，督促被審計領導干部科學規范決策，嚴格執行工程項目管理相關制度，并建立完善相關制度體系，促進提高管理水平和投資效益。

二是威懾性作用。對于因個人主觀故意或過失造成損害國家和社會公共利益的問題，通過深挖問題根源，進一步查找出其背后隱藏的領導干部及相關人員的失職瀆職、權錢交易、暗箱操作、利益輸送等涉嫌違紀違法的問題線索，并及時移交給紀檢監察機關、司法機關調查處理，形成持續不斷的反腐高壓態勢，助力黨風廉政建設，促進領導干部廉潔用權、敬畏公權、嚴禁私權，強化“不敢腐、不想腐、不能腐”的政治意識，營造風清氣正的公共建設投資環境，充分彰顯審計監督的警示威懾作用。

三是建設性作用。通過對審計發現的多個項目建設管理問題由點到面進行整合提煉和歸納總結，揭示本地區、本單位在項目建設領域存在的典型性、普遍性、苗頭性問題及風險隱患，并從體制機制制度層面分析原因，促進及時解決體制性障礙、機制性缺陷、制度性漏洞，預警風險，防患于未然。并且從更寬領域、更高層次提出切實可行的建議和意見，為黨委政府宏觀決策提供參考依據，及時修訂、調整、完善、廢止工程相關制度和政策，發揮審計“治已病，防未病”職能作用，促進工程建設領域更高質量發展。

四、經濟責任審計中公共投資建設項目審計與政府投資審計的關聯性

為便于準確理解和把握經濟責任審計中公共投資建設項目審計的核心要義，正確區分經濟責任審計中公共投資建設項目審計和政府投資審計，本文在此簡要闡述兩者的內涵、關系及區別。

（一）經濟責任審計中公共投資建設項目審計與政府投資審計的內涵

經濟責任審計中公共投資建設項目審計是以公共投資建設項目為依托，緊扣被審計領導干部履職行權和責任落實，通過揭示項目建設中存在的與領導干部決策審批等相關的經濟事項問題，反映領導干部任期經濟責任履行情況，其審計成果是經濟責任審計報告的重要組成部分，它是檢查領導干部經濟責任履行的重要方法路徑。政府投資審計是指從維護政府投資利益出發，以提高公共資金投資效益為目標，對政府投資或以政府投資為主的工程項目建設、使用等各環節進行審計監督，推動提高政府投資績效。目前我國政府投資審計正處于轉型期，審計類型雖以項目預算執行審計和結（決）算審計為主，但審計內容不再以以往的量價審計為主，而是側重于全過程績效審計。

（二）經濟責任審計中公共投資建設項目審計與政府投資審計的關系

經濟責任審計中公共投資建設項目審計以政府投資審計為基礎，而又不局限于政府投資審計，它的核心是要聚焦領導干部職責履行情況開展審計。其對審計人員要求既需具備政府投資審計工作能力，又需要在其基礎上不斷提升，轉變審計觀念。兩者在審計內容上大致相同，都是圍繞工程項目查找相關問題。但需要注意的是，由于經濟責任審計側重查找與被審計領導干部履職關聯性強的問題，為確保審計質量和成效，在具體審計實施中要把握好問題取舍，抓大放小。

（三）經濟責任審計中公共投資建設項目審計與政府投資審計的區別

一是審計目標不同。經濟責任審計中公共投資建設項目審計結果將作為評價被審計領導干部經濟責任履行情況的重要參考依據，是加強權力監督的重要方式，旨在敦促領導干部始終立足黨和國家事業大局科學決策、履職盡責、廉潔用權，進一步加強項目實施監管，促進建立完善本地方、本單位的項目建設管理制度，推動實現投融資體制改革目標，有效增強公共投資板塊對經濟發展的拉動力和貢獻。其審計目標更宏觀，站位和層次更高，作用范圍更廣。政府投資審計的目標主要是督促建設單位加強項目建設規范管理和投資控制，提高管理水平，提升建設項目投資績效，目標層次及作用范圍都不及經濟責任審計中公共投資建設項目審計。

二是審計對象不同。經濟責任審計中公共投資建設項目審計的審計對象是黨政主要領導干部，具有自然人的本質屬性。而且由于經濟責任審計的特殊性，按照“黨政同責，同責同審”的原則，審計對象往往同時包括兩位領導干部（黨委和行政主要負責人為同一人除外），但審計報告需要根據領導干部職能職責、所起作用、扮演角色的不同分別定責。政府投資審計對象是特定項目的建設單位，具有法人資格而不是自然人的特征，審計對象具有唯一性和明確性。

三是審計范圍不同。審計范圍包括內容范圍和時間范圍兩個維度。內容范圍上，經濟責任審計中公共投資建設項目審計聚焦領導干部經濟責任履行，涵蓋被審計領導干部任期內本級及所屬單位組織實施的所有公共投資建設項目，審計人員可根據需要選擇部分項目進行審查剖析，審計內容不必面面俱到，重點揭示建設項目實施過程中與領導干部履職行權相關聯的問題。時間范圍上，前述內容已經提到，應限定在領導干部任職期間，對于任期外出現的問題不應納入審計范圍。政府投資審計通常是根據審計監督介入時間和目的的不同，對單個項目進行部分或全面審查，時間上跨越項目從籌建到投入使用整個建設周期。

五、開展經濟責任審計中公共建設項目審計存在的不足

近年來，經濟責任審計中公共投資建設項目審計不斷采用新的審計方法和手段，審計思維也不斷創新，進一步加強了對權力運行的監督與制約，推動了公權力規范運行，促進了公共投資建設領域規范健康發展，有效發揮了審計監督職能作用。但當前實施公共投資建設項目審計仍存在幾點不足。

（一）對經濟責任審計中公共投資建設項目審計認識不到位

經濟責任審計的內容和側重點與審計機關要求及審計人員尤其是審計組組長的審計理念息息相關。當前，有的審計機關和審計人員對公共投資建設項目審計在經濟責任審計中的作用和分量認識不足，沒有意識到公共投資建設項目是領導干部履職行權的重要方式，且廉政風險非常高。再者，近年來政府投資審計轉型縱深推進，部分審計機關對政府投資審計轉型認識和理解不充分不到位，片面認為扭轉“凡投必審”“以審代結”的局面就是減少政府投資審計項目，甚至一刀切不再進行政府投資審計，政府投資審計不斷被邊緣化。經濟責任審計中公共投資建設項目審計與政府投資審計關聯性強，在審查內容和方式上基本相同，但仍然存在一定區別，有的審計人員卻認為經濟責任審計中的建設項目審計等同于政府投資審計，因此在經濟責任審計中也相應淡化對公共投資建設項目的審查。從審計結果看，以區（縣）級黨政主要領導干部經濟責任審計為例，有的反映項目建設問題較少甚至空白，但實際上，近年來我國絕大多數區（縣）級地區均在大力實施公共基礎設施重點項目建設。

（二）擬審查的建設項目選取不當

經濟責任審計是一項系統性的工作，領導干部任期內組織實施的建設項目涉及行業門類廣、數量多，需要關注領導干部任期內貫徹執行上級經濟方針政策、重大經濟事項決策、財政財務收支管理、生態環境保護等多個方面，加之現場審計時間有限，客觀上要求審計人員只能從眾多項目中選取部分進行剖析延伸，因此對項目選取的方式方法要求較高。現實情況卻是常有審計人員不分主次，沒有圍繞領導干部經濟責任履行和審計目標要求，不經分析對比，采取“全覆蓋”或“隨機抽樣”等方式選取項目，既抓不住問題實質，又降低審計效率，最終影響審計質量、增大審計風險。

（三）審計重點不突出

近年來，我國政府投融資項目建設模式不斷創新發展，以EPC、BT（Build-Transfer，政府利用非政府資金進行非經營性基礎設施建設）、PPP（Public-Private-Partnership，政府和社會資本合作）等模式實施的項目呈穩步增長態勢，現處于規范發展階段并日趨成熟，其實施方法與傳統項目各有不同。尤其是2016年以來國家大力推行的EPC和PPP項目，在具體實施方式和操作流程上與傳統施工類項目有本質區別。但多數審計人員并未抓住此類項目的審計重點，將其與一般施工類項目同等看待，沒有合理區分，揭示的問題主要是較顯現的基本建設程序、招投標、量價等一般性問題，放之四海而皆準，沒有結合項目特征揭示其獨有的風險點，從而沒有實現公共投資建設項目審計的真正目標和意義。如EPC項目沒有揭示無初步設計和概算招標造成投資無上限，合同約定完工后據實結算增大投資風險等問題；PPP項目沒有揭示項目前期論證、采購及合同談判簽訂階段的違規點和風險隱患等問題。

六、做好經濟責任審計中公共投資建設項目審計的幾點建議

（一）提高對項目審計的認識

基于公共投資建設項目的特點及其與領導干部經濟責任履行的重要關系，審計機關和審計人員要不斷提升對經濟責任審計中公共投資建設項目審計的認識。正確區分其與政府投資審計的關系，同時精準把握政府投資審計轉型對經濟責任審計中公共投資建設項目審計的各項要求，樹立全面經濟責任審計理念，注重公共投資建設項目審計在整個經濟責任審計中的重要作用，深刻把握其對強化領導干部權力運行監督和反腐倡廉建設的重要意義。落實到具體審計工作中，在制定經濟責任審計工作指引（南）及項目實施方案時要合理布局公共投資建設項目審計的內容篇幅及結構，并嚴格對標對表實施審計，增加公共投資建設項目審計的權重和分量。

（二）精準高效選取建設項目

建設項目的選擇是決定審計效率和質量的關鍵環節，甚至關系到整個經濟責任審計項目的成效。對此，要緊扣領導干部權力運行和責任落實兩條主線，以領導干部決策事項為出發點，選取與經濟責任審計目標相匹配的建設項目。一是選取被審計領導干部擔任項目指揮部或領導小組負責人的項目。針對大型建設項目，有的地區會成立項目指揮部或領導小組，并由被審計領導干部擔任主要負責人。此類項目投資較大、社會關注度較高，與被審計領導干部履職關聯性也較強。二是選取被審計領導干部主持召開相關會議研究決策或審簽批示相關事項的項目。此類項目通常存在重大事項需要主要領導決策審批，如項目投融資模式、發包方式、工程重大變更增大投資、簽訂補充協議等。三是選擇以PPP、EOD（Eco-environment-oriented Development，生態環境導向的開發模式）等新型投融資建設模式實施的項目，此類項目投資金額巨大，且項目數量少，通常是領導干部任期內重點推動的項目。

（三）突出審計重點

不同特點的項目易出現的問題和風險點不同，因此要突出重點，抓關鍵環節。對于一般施工類項目，審計重點內容是決策事項、招投標、合同協議、結算等，尤其是決策環節要嚴格甄別項目是為長遠發展打基礎還是飲鴆止渴搞政績。另外，應急工程應重點關注其認定主體、程序及條件是否合規。針對近年來各地大力實施的EPC項目，除了關注以上事項外還要重點關注招標前是否取得概算批復手續，以及概算總額明細是否高估冒算，合同協議約定的結算方式和風險責任是否符合EPC項目的特點。對于采用PPP、EOD等模式實施的項目，此類項目是由于政府財力不足而引進社會資本投資建設并運營，審計重點主要包括項目論證、采購、股權投資等環節（由于項目建設及運營階段主要是由社會投資人或項目公司具體負責，政府方一般不參與經營管理，僅按合約付費，所以不是重點關注環節，可適當關注運營期考核）。常見突出問題如：財政承受能力論證報告中測算依據不統一、數據口徑不一致等，未來年度一般公共預算支出計算數據高于實際值，導致后期突破10%紅線；地方政府融資平臺公司或國有企業代表政府方簽署PPP項目合同；合同弱化或免除社會資本的投資建設運營責任，向社會資本承諾最低投資回報率或提供收益差額補足；為社會資本或項目公司融資提供擔保等違規行為。

（作者單位：重慶市渝中區審計局 重慶市審計局，郵政編碼：400010，電子郵箱：1667670775@qq.com）

主要參考文獻

[1]葉莉.H市地方政府投資審計問題研究[D].南京理工大學， 2018

[2]中央審計委員會辦公室，審計署.《黨政主要領導干部和國有企事業單位主要領導人員經濟責任審計規定》釋義[M].北京：中國時代經濟出版社， 2019