地方人大監督數字化的建設途徑淺析

孫瑩 宇文穎杰

引言

2023年2月，中共中央、國務院印發《數字中國建設整體布局規劃》指出，建設數字中國是數字時代推進中國式現代化的重要引擎，是構筑國家競爭新優勢的有力支撐。“數字人大”建設是數字中國建設在民主權利運行方面的具體實踐，是人大機關信息化、“智慧人大”建設的演進和升級[1]，其建設進程既包括數字賦能程度更高、內容更全面的本質要求，又涵蓋了數字技術更創新、人員履職理念更進步的內涵要求，還拓展出人大履職程序、條件、工具等方面配套更新的綜合要求，是技術、程序、理念、制度、規范的同步推進和系統發展，理應對民主權利行使和民主監督的具體方式有所作為。本文旨在探討地方人大監督權在數字化進程中的突出問題和部分地區的實踐現狀，并在此基礎上探索地方人大監督數字化的建設方向，試圖結合人工智能發展現狀，為地方人大監督數字化的階段性發展提供一些思路。

一、地方人大監督數字化建設的意義

人大監督職能尤其是地方人大監督職能的履行，在新時代面臨著新的機遇。數字人大作為與數字政府并駕齊驅的國家治理變革的組成部分[2]，是數字中國建設與社會主義民主政治建設的結合。從地方人大建設的角度看，其數字化改革應當是全方面的系統化建設，不能僅體現在網絡設施、通信技術、信息公開等方面，在技術條件容許的情況下，應當融合在民主權利運行的各個具體過程中。人大監督的數字化發展需求為數字技術的深度融入提供了制度依附，包括大數據、人工智能等技術在內的數字科技發展也為新時代完善人大職能、強化人大監督提供了高效手段。這是在數字中國建設背景下，中國式現代化在地方國家權力機關運行的特色實踐。黨的十九大報告和二十大報告均對人大工作作出明確指示，要求進一步健全人大對各國家機關的監督制度。地方人大監督數字化的建設實質上就是人大監督職能在數字化時代的衍生和發展，是在科技助推下進一步強化人大監督的技術手段。

二、數字人大建設的各地實踐情況

在數字化背景下，各地紛紛開展人大工作的數字化建設，一般認為2021年浙江省人大系統率先進行“數字人大”建設[3]，即利用網絡平臺和應用重塑增加人大行使職權的渠道和方式。此后，各地在人大職權的數字化方面分別開創了富有地域特色的實踐探索，形成了各具風格的人大數字化發展模式。

（一）提出地方數字人大的建設要求

數字人大成為人大工作現代化的發展目標后，從中央到各地廣泛提出數字人大的建設任務和具體要求。作為公權力數字化建設的一部分，數字人大的建設方向一方面可以參考實施相對較早的數字政府建設過程，另一方面又應符合其權力機關的政治地位和反映民意的功能定位。考察行政機關數字化的建設過程不難看出，數字政府的“數字”是指政府的決策、管理更加科學、高效、精準[4]，在此基礎上進行行政決策以提供更符合公民需求的行政服務。對比而言，我國的人民代表大會是民意選舉產生的權力機關，其履職的出發點是人民意志，歸宿于人民根本利益，因此數字人大的建設方向理應是使數字技術最大程度地滿足民主訴求，便于廣大人民更加科學、高效、精準、便捷地行使國家權力。在我國數字人大的建設實踐中，全國人大常委會委員長栗戰書曾對人大機關信息化的總體建設，提出政治學習平臺、代表工作平臺、聯系服務平臺三方面的實踐要求[5]。在這一總體要求下，各地人大也就自身數字化進展分別提出相應建設要求。如江西省在數字人大建設中提出應用場景化、安全一體化、管理智能化的“三化”建設要求，致力于實現學習宣傳、立法監督、聯絡代表、會議服務四個方面的主要功能[6]。新疆人大則對數字人大在人大履職、創新實踐、聯系群眾、高效辦公方面提出建設要求，使其為人大工作的決策落實、社會參與、組織運行等方面進行數字賦能[7]。考察浙江省的數字人大建設和改革過程，其建設任務也圍繞增強民主屬性、擴大公眾參與、便捷代表履職等方面予以部署，著力在人大履職全過程中促進民意表達[8]。溫州市人大2021年5月所制定的《溫州人大數字化改革方案》提出包括人大數據倉、人大機關智治綜合應用系統、預算國資監督系統、代表履職服務系統、代表聯系群眾、意見處理和反饋系統等十五個方面的應用場景建設目標[9]。至2021年底，其中的預算國資監督系統、人大代表履職服務系統、意見處理及反饋系統等建設已經完成，其他如養老監督和生態環境狀況監督等應用場景建設也已初見成效[10]。

綜合以上省份的建設內容可知，實務中地方數字人大建設在整體上應至少蘊涵三個方面的核心要求：一是通過數字處理技術吸納和處理民意，精準識別人民群眾的熱點需求和重要訴求，體現數字人大的民主性；二是通過數據互聯技術促進信息交流和共享，讓廣大人民能夠更加直接便捷地了解和參與民主權利的運行全過程，體現人民民主的全程性；三是通過數字化手段更新人大履職方式，助力人大職能科學、便捷、高效行使，體現數字技術的服務性。圍繞數字人大民主性、人民民主全程性、數字技術服務性三個方面開展建設，使數字人大平臺成為數字時代民主權利運行領域實現全過程人民民主的制度載體。

（二）探索數字人大的不同模式

在數字人大的建設要求下，各地人大在人大職能數字化的不同方面分別開創了富有地方特色的實踐探索，形成了獨具風格的數字化模式。在數字人大建設的先行省份浙江，省委制定的數字化改革體系架構從最初的“152”兩次迭代至“1612”[11]，建設內涵和任務范圍不斷拓展，各地區在省委、省人大的統一部署下，圍繞應用場景建設這個主要抓手開展實踐探索。如紹興市人大聚焦數字賦能、整體智治，在全面貫通、實戰實效、迭代升級、制度重塑等四個方面打造了“智匯民情”系統、“局長代表面對面”服務系統、基層單元駕駛艙、民生實事項目監督系統、人大代表聯絡總站數字運營系統等應用場景[12]，對地方立法、預算監督、建議辦理、代表交流和民生項目監督等業務流程予以優化。杭州市人大常委會在全面推進數字化改革中，借力互聯網、大數據和人工智能等數字化技術，打造了履職“一網通辦”、監督“一覽無余”、辦公“一鍵智達”、全局“一屏掌控”等數字化工作場景，構建綜合、協同、閉環的工作運行機制[13]，對人大常態化職能履行進行了數字賦能。寧波市則率先通過“代表通”代表履職系統，根據代表職能重點任務來設置履職應用場景[14]，對人大代表在行政知曉、政策查詢、公眾溝通等方面進行數字優化，提升人大履職效率。其他如湖州市、嘉興市、溫州市、平湖市等地，均以人大職能的具體內容為邏輯構建功能板塊，通過微信小程序或專門客戶端并以終端整合反饋的形式開展數字化建設。考察江西省自2022年初開展的數字人大和數字人大2.0實踐，其同樣圍繞人大工作如理論學習、立法監督、代表履職、會務保障等方面構建應用場景[15]，通過數字技術增強數據處理、信息交互，從而加強對人大工作的服務保障。

地方人大監督的數字化建設在不同地區的具體實踐中已經反映出一些問題：如部分地區反應在數字化改革推進的同時，部分工作人員對改革認識不夠到位，簡單地認為就是將工作內容“由線下搬到線上”，沒從深層次理解人大數字化改革的價值意義[16]，全過程參與和全方位參與的格局還沒有形成；還如在各地人大數字化改革后，部分人大代表及人大工作人員由于專業能力或認識水平限制，接受數字化技術的速度相對緩慢，使得數字人大建設未能發揮應有效用。技術人才缺乏導致的數字化建設推進緩慢是各地人大，尤其是市、縣級人大在數字人大建設中普遍存在的問題。就此而言，著力吸收引進技術人才和適當推動第三方服務購買是各地實踐中采用較多的經驗做法，但實踐中由于權限、資金或其他方面的限制常難以起到預期效果。考慮到地區經濟、科技水平發展差異，各地區建設數字人大的技術水平參差不齊，過去通行的特定改革首先在先進省市取得發展，為經濟發展相對落后地區提供參照樣本的發展模式，也可應用于人大監督數字化建設的發展過程。

三、地方人大監督數字化建設的具體領域

2022年4月，習近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會第二十五次會議時強調，要把數字技術廣泛應用于政府管理服務，推動政府數字化、智能化運行等方面，為推進國家治理體系和治理能力現代化提供有力支撐。數字化技術作為輔助手段，其作用效果取決于其作用對象所在的參考系。對地方人大監督數字化的建設進程來說，其建設成效關鍵取決于人大監督在數字技術作用下是否有利于人大監督職權的規范高效行使，是否有利于人大制度的穩定完善發展，是否有利于進一步滿足人民群眾的根本利益。結合人大常委會機關的職能定位和監督職能的行使特點，其數字化進程建設應著力于：在數字技術輔助下進一步堅持和發展人大制度，推動地方人大監督職權的發展完善，用數字技術凝聚群眾行動，激發人民通過人大平臺行使監督權的民主活力，并根據行政和司法機關的相應特點進行區別化、精細化的民主監督。人大監督數字化建設的本質是通過數字化技術手段完善地方人大的監督職能，促進監督權在行使過程中更多地融合人民意志和力量，強化人大監督的民主性質。在具體的建設過程中，通過發展人大監督的現代化行使方式，要著重強化數字人大的民主性、人民民主的全程性、數字技術的服務性。在考察我國先進省份的人大數字化建設經驗和國內外監督職能的發展歷史的基礎上，基于人大的民主機關的政治地位及全過程人民民主的實踐要求，這部分內容將圍繞地方人大數字化監督的建設目的，從人大監督行政機關、人大監督司法機關以及人工智能技術有力支持三個方面展開。

（一）地方人大對行政機關的數字化監督

行政權力的行使與公民的日常生活關系最為緊密。一方面，行政權力的高效性與其上命下達的組織形式及其高度的自由裁量權緊密相關，監督的本質并非削弱其權力內容；另一方面，人大的監督的內容應當是監控、糾錯和引導[17]。數字化技術旨在優化這一監督內容的行使程序，在尊重行政權力能動性、行政決策自治性的基礎上，用數字技術高效處理數據、便捷發布信息的能力進行平臺建設，優化人大監督的作用范圍和工作效果，集中體現人民民主的全程性和監督工作的時效性。

在建設對行政機關的數字化監督平臺時，應以集成信息的人大平臺為核心，建設政府行為—人大平臺—群眾意見的三方交互模型。一方面通過附帶性上傳頻道收集行政決策及行為信息，在人大監督平臺整合成監督內容，進行篩選后，通過可視化方式對公民公開，方便群眾直接了解監督情況、提出監督請求、知悉監督和整改結果，同時促進人大有針對性和方向性地開展監督工作。另一方面向人大工作人員提供可供履行監督職能的常態化觀察手段，定時向政府推送經平臺整合的民主合意和人大觀點，促進行政人員的履職規范。此外，人大監督平臺還應著重建立完善領導干部履歷檢索、行政管轄關系模型、行政人員聯系方式、行政規范選擇性公開等方面的具體應用場景，用數字化手段保障群眾的知情權；還應借助數字平臺建設人大常委會、人大代表與群眾之間的雙向聯絡場景，將過去人大代表與人民群眾之間兩元定向的聯系方式[18]轉變為常委會、代表與人民群眾的雙向互動、動態聯絡，全面賦予廣大群眾發起溝通的權利，從而使得人大在監督具體的行政行為時，及時掌握民生熱點、民意導向，精準對接人民意愿與國家行為，提升人大防范化解重大風險的能力，強化人大行政監督職能的履職效果，以數字化技術特有的即時性、交互性賦能地方人大監督職權行使的民主性、全程性。總而言之，在建設地方人大對行政機關的數字化監督時，應當建立以數字化人大平臺為集成核心，統籌政府、人大和公民三方主體的信息交互模型。以行政行為數據化公開為起點，以民聲訴求為重要參考，以人大觀察、篩選、公開、糾偏為核心，著重開展行政上傳、平臺處理、信息公開、民意收集、代表履職等方面的信息交互。在尊重行政權力獨立性的基礎上，推動地方人大常委會、人大代表監督職能的履職效率提升，實現對行政機關決策、執法、財政、人事上的全程、高效的民主監督，從而實現人民意愿與國家行為的精準對接。

（二）地方人大對司法機關的數字化監督

司法工作專業性高、程序性強，其內部也存在較為完善的監督體系，以上諸多因素導致了在以往的人大實踐中，就監督司法方面的職能建設相對薄弱。加之司法機關數字化建設開展較早[19]，數字賦能的程度較高，各地人大針對司法機關的數字化監督建設就顯得落差較大。基于以上情況，筆者認為，建設地方人大對司法機關的數字監督的潛在邏輯應當與司法體制改革的基本方向相一致[20]，在以數字技術優化原有司法監督流程的基礎上，將高效凝聚的民主全程性融貫于司法公開的全程性之中。此外，使用數字技術優化對司法案件的監督，應當以維持司法工作的獨立性和監督工作的被動性作為邏輯主線，以具體案件為監督切入點，在不影響司法權依法獨立行使的基礎上，通過信息交互提升司法監督工作的民主觀感。

在搭建對司法工作的數字監督網絡時，應當充分利用司法機關改革成果和信息化建設成果，以地方人大的專門工作委員會為主體，集中在整體統籌、職能協調、信息集成、平臺優化方面開展工作，注重串聯人大監督與黨委監督、檢查監督、監察監督以及系統內部監督等監督制度[21]，并在此基礎上通過交互性的專門場景建設體現民主運行特色。其首要任務是通過人大的權力機關地位，建立對司法機關相關建設成果的數字串聯，為人大監督的開展提供平臺保障；其次對傳統的司法監督工作的既有內容展開數字優化，搭建提案、調研、視察、調查、反饋、落實等各程序的完整閉環，并實現動態視聽、量化評價、應時反饋的數字化效果；再次要著重圍繞人大作為民主機關的定位，通過社會熱點搜索、群眾意見收集和系統算法來確定民意權重，從而校準監督任務、把握監督要點、權衡監督力度、規劃監督時間，通過高效凝聚民主合意的動態調整監督內容來精準調解司法矛盾，保障民意民聲、人大職能、司法工作在數字化平臺的整合達到平衡有序。在平臺場景的具體構建中，一方面應當以特定案件的民意收集為切入點，對民意聚焦的司法矛盾，圍繞審判機關、監察機關職能，實現從立案受理至審判執行的全過程信息公開和量化展現，并通過“分析、評測、互動、可視化”等關鍵要素構建監督場景的功能設計，在不對司法權力產生剛性影響的前提下，通過人大權威性和民意性促進司法機關自身調整糾錯。另一方面應當通過數字平臺優化現有監督工作的履職方法，使原有人大的司法監督工作轉變為可視聽、可評價、有數據、有標準的具體監督任務，著重改善傳統司法監督職能大而無當、有而不力的履職情況，完成從宏觀到具體、從結果到過程的動態數字賦能，最終圍繞民意屬性構成可收集民眾司法建議、可發起司法監督請求、可視化司法工作進程、可了解司法監督成果的民主監督平臺。

（三）人工智能技術對數字化監督的有力支持

在考察地方人大對行政機關、司法機關的數字化監督的建設方向后，基于國內外數據信息技術不斷發展、人工智能技術發展成果不斷涌現的現狀，筆者認為，嘗試將人工智能引入監督數字化平臺建設過程以實現對民意的精準監控，對地方人大監督工作的效率提升，特別是對引導第三方主體進入監督工作從而實現激勵兼容[22]，具有相當的意義。人工智能及其相應算法規則的不斷發展也為數字監督的交互模型建立提供了技術依據。以2023年初形成熱潮的聊天機器人技術為例，這種基于強大信息數據處理能力基礎上的預訓練轉化模型已讓所有人真正感受到“人工智能+深度學習”會帶來何種變化[23]，若成功將這種信息處理和交互模式運用于數字監督平臺的主體信息的互動中，對監督過程中信息數據的收集處理、輿論監督調研、代表跟蹤、意見回饋等應用構建均具有積極價值。這一人工智能技術的數據處理模型和信息交互模式，對于地方人大監督數字化的建設至少具有以下四個方面的借鑒意義。

第一，協助滿足群眾對監督工作的溝通訴求，量化整合民主合意。人大監督民主性質的一個重要體現便是傾聽廣大人民對監督工作的意愿和訴求，通過民主合意明確監督任務重點，調整監督工作動向。傳統上通過人大代表與人民群眾的點對點溝通來收集民意，但基于個體意識和表達方式的差異性，很難形成民眾整體意愿的系統性收集和監督內容重要程度的量化評價，使得監督工作在具體執行中缺乏科學的計時器和指南針。類似chat GPT的語言交互模型可以協助人大代表與人民群眾進行線上溝通，通過仿真對話整合民眾的監督訴求，并通過數據處理和信息整合對監督工作內容進行數字整合和量化排序。一方面能持續滿足人民群眾與人大代表的溝通熱情；另一方面能客觀明確地衡量公民意愿的熱切程度和緊迫程度，科學合理地確定人大監督工作的熱點重點。

第二，協助對公民監督意見的時效性跟進和即時性反饋，維護公眾信賴利益。相對于行政監督的履職過程，傳統的人大監督具有較強的程序性，流程環節相對更多，工作周期相對漫長。這導致民眾對監督工作的訴求很難及時得到回應和反饋，長此以往會持續消磨人民群眾對人大監督工作的信任程度和參與熱情。類似chat GPT的語言交互模型可以在收集公民監督意見后，持續跟進訴求個體并建立相應的反饋時限計算程序。一方面，通過向代表定時提醒監督任務安排，來推進人大代表和人大監督工作進度；另一方面，通過及時收集人大監督的執行情況，定時向公民反饋訴求內容的推進程度。通過執行、反饋兩個維度的時限約束，增強監督工作的時效性，有效維護了公民對人大監督工作的信賴利益。

第三，監督公眾情緒和民聲熱點，協助篩選監督內容，動態分配監督任務。傳統的人大監督工作受制于兼職代表履職模式和會議形式等，在一定程度上難以有效實現對公眾情緒的監督和對民聲熱點的關注。類似chat GPT的語言交互模型可以通過數據技術對網絡輿情進行常態化監控，在監測到地區輿論民聲超過預設臨界點時，使用算法篩選其中與人大監督相關的公眾意見并予以匯總，在初步進行合理性和緊迫性分析后，集成至控制終端形成監督任務規劃，經終端控制者確認或調整后，數字平臺再根據人大代表的職業領域、業務經驗和工作安排對監督任務進行合理化分配，通過數字技術與交互模型協同作用，為人大代表監督工作提供智能化保障。

第四，協助起草文件，協助決策的合規性審查、規范性文件的備案審查等。隨著人大制度的不斷完善，地方人大履行職能更為規范化和常態化，起草、制定的規范性文件數量不斷增多，質量也相應提升，因此為人大工作帶來的文件起草壓力和內容審查壓力逐漸增大。在規范性文件體系日益全面細致這一擴張背景下，類似chat GPT的預訓練自適應模型可以通過自身強大的信息處理能力和對立法語言規范的快速學習，協助人大進行文件的初步起草，以及對決策的合規性及備案規范的合法性的初步審查，并通過交互技術予以反饋。人工智能技術在其龐大數據庫和強大計算能力的加持下，可以有效實現對人大監督工作中此類繁重任務的高效輔助。

結語

本文結合地方人大的監督職權行使情況和先行省份的數字化建設經驗，探討了在數字化監督過程中的制度憑借和集中問題。在此基礎上，圍繞地方人大的行政監督和司法監督兩個方面，探討了地方人大數字化監督的建設方向。首先，提出人大職能數字化無論如何只是手段，其建設目的必須從政治背景出發，并以政治效果為最終評價標準。其后，提出人大數字化建設在行政監督和司法監督兩個方面的建設要求，認為行政監督和司法監督是對已有職權的數字化發展：對行政機關進行數字化監督的潛在前提是對行政機關的獨立地位和對人大監督權的獨立屬性的確認，具體實施中應著重建設以人大平臺為集成核心，統籌政府—人大—公民三方主體的信息交互模型，以信息交互實現人民意愿與國家行為的精準對接；對司法機關進行數字監督時，其建設方向應與司法改革方向相一致，在優化原有司法監督流程的基礎上，將高效凝聚的民主全程性融合于司法公開過程中，在具體實施中，應當以具體案件為監督切入點，在不影響司法權依法獨立行使的基礎上，圍繞監督工作進行民主公開，同時促進司法機關自身糾錯和監督權行使方式改革。最后，基于人工智能的ChatGPT軟件的應用情況，提出人工智能技術對人大數字化平臺建設在協助整合民意、協助跟進建議、協助監控民聲、協助開展輔助等四個方面提供支持的可能。

注釋：

[1][[2][3]孫瑩：《把握時代變革推進我省數字人大建設》，載《人民之聲》2022年第6期。

[4]陳姿君：《全過程人民民主視域下數字人大的建設路徑》，載《海峽法學》2022年第3期。

[5]《栗戰書強調，把全國人大代表工作信息化平臺建設成為代表學習平臺、履職工作平臺、聯系群眾服務支撐平臺》，載中國人大網，http：//www.npc.gov.cn/npc/kgfb/202111/436f5b69288349ee98b4742ac5f452dc.shtml。

[6]《推動數字賦能與行權履職的深度融合——“江西數字人大”建設與營運路徑探析》，載中國人大網，http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/202206/856b4e15281a4cb6be09280f15e49803.shtml。

[7]《新疆人大信息化工作培訓推進會舉行? 加快推進“數字人大”建設》，載中國人大網，http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/202205/616a0957859a463ca5ca642b6203666e.shtml。

[8]陳波、金煒：《數字賦能全過程人民民主》，載《浙江人大》2022年第8期。

[9]《溫州市人大2022年數字化改革工作方案出爐》，載溫州人大網，http：//wzrd.wenzhou.gov.cn/art/2022/5/6/art_1382129_58909174.html。

[10]《市人大數字化改革工作匯報會召開》，載溫州人大網，http：//www.wzrd.gov.cn/art/2021/11/10/art_1387185_58905878.html。

[11]“1”即一體化智能化公共數據平臺；“6”即黨建統領整體智治、數字政府、數字經濟、數字社會、數字文化、數字法治六大系統；第二個“1”即基層智治系統；“2”即理論和制度兩套體系。參見杜偉杰、邱靚：《浙江推進數字化改革的做法與啟示》，載《中國信息化》2022年第8期。

[12]《紹興“數字人大”應用場景獲肯定》，載紹興市人民政府網，http：//www.sx.gov.cn/art/2022/10/15/art_1462938_59384157.html。

[13]《“數智人大”看杭州》，載中國人大網，http：//www.npc.gov.cn/npc/kgfb/202108/f35b008673f2474e8511cd79c471742a.shtml。

[14]《寧波開通人大代表工作數字化綜合平臺“代表通”》，載浙江省人民政府網，https：//www.zj.gov.cn/art/2021/8/23/art_1229417725_59127358.html。

[15]《江西數字人大正式上線運行》，載江西省人民政府網，http：//www.jiangxi.gov.cn/art/2022/1/13/art_393_3830991.html。

[16]陳波：《深化數字化改革激發人大活力》，載《浙江人大》2021年第6期。

[17]秦前紅：《論人大監督重大行政決策的強化》，載《東方法學》2022年第4期。

[18]陳瑞傘：《數字時代人大代表履職能力建設：問題與強化途徑》，載《人大研究》2021年第4期。

[19]自2016年起，《人民法院信息化建設五年發展規劃（2016—2020）》《關于加快建設智慧法院的意見》《人民法院信息化建設五年發展規劃（2021—2025）》等一系列關于信息化、數字化的指導性文件相繼出臺。

[20]參見楊小軍：《法治中國視域下的司法體制改革研究》，載《法學雜志》2014年第3期。

[21]孫瑩：《地方人大應不斷提升司法監督成效》，載《人民之聲》2022年第11期。

[22]參見涂鋒：《如何實現激勵兼容——地方人大監督的機制創新》，載《中國特色社會主義研究》2016年第4期。

[23]朱光輝、王喜文：《ChatGPT的運行模式、關鍵技術及未來圖景》，載《新疆師范大學學報（哲學社會科學版）》2023年第4期。

（作者分別系中山大學法學院副教授；中山大學法學院碩士研究生）