推進新時代地方人大預算審查監督工作

藍延緣

學習貫徹習近平法治思想，是一項長期而重大的政治任務，也是人大依法履職、開展工作的重要內容。新時代地方人大如何踐行習近平法治思想，推進預算審查監督工作，本文結合實際談幾點思考。

一、習近平法治思想對人大預算審查監督的指導意義

習近平法治思想體系完整、理論厚重、博大精深，其核心要義體現為“十一個堅持”。“十一個堅持”的提出，為在新的歷史條件下堅持完善和發展人民代表大會制度，為做好新時代人大預算審查監督工作，提供了科學理論指導和行動指南。

習近平法治思想是新時代地方人大預算審查監督的根本保證，是新時代地方人大預算審查監督的法律基礎，是新時代地方人大預算審查監督的根本立場，是預算審查監督對治理現代化的重要作用。

二、當前地方人大預算審查監督現狀及存在問題

（一）地方人大預算審查監督的做法

1.堅持依法監督，做實“規定動作”。審查批準預算、決算和監督預算執行，是地方人大及其常委會的重要職權，也是預算審查監督的重要內容。《憲法》《預算法》《監督法》等法律都對地方人大開展預算審查監督的時間、內容和程序等作了具體的規定，地方各級人大都能夠嚴格按照法律法規，認真貫徹中央有關部署要求，依法開展預算審查監督工作（見表1、表2）。

2.堅持有效監督，做優“自選動作”。在扎實做好基礎性工作的基礎上，地方各級人大能夠認真研究總結預算審查監督的經驗做法和規律，緊密結合新時代經濟社會的發展需要，主動創新監督手段，綜合運用視察、專題調研、執法檢查、專題詢問等方式，不斷加強和改進人大預算審查監督工作。例如，上海市人大積極實踐探索，不斷加強審計問題整改監督：2016年，就審計查出突出問題的整改情況開展了專題詢問，并向常委會提交了審計查出突出問題整改情況調研報告；2017年至2019年，不斷創新審計整改跟蹤監督調研方式，采取聽取匯報和現場察看、實地視察和座談溝通相結合等方式，持續加大審計問題整改監督力度，不斷增強審計整改監督的權威性。廈門市同安區人大在完成“規定動作”的同時，每年都會根據實際情況采取多種方式加強預算審查監督：2016年，開展了全口徑預決算管理工作情況專題詢問；2017年，結合《預算法》執法檢查，重點就區政府“莫蘭蒂”臺風災后重建項目進展及資金使用效益進行了專項檢查；自2018年起，每年都會選定一項財政專項資金，聽取審議資金績效情況報告，并開展滿意度測評，通過一系列監督舉措，不斷強化預算審查監督，持續提高監督成效，積極推進政府依法行政、依法理財，切實為民管好“錢袋子”。

（二）地方人大預算審查監督存在的主要問題

1.預算審查監督基礎薄弱，實質性有待增強

一是預算審查監督偏重于程序。一方面，地方政府或多或少還存在人大預算審查監督是走程序、走過場的思想，一些預算單位對預算重要性認識不足，預算編制及執行過程隨意性較大，向人大報告、接受人大監督的法律意識和主動性不強。另一方面，地方政府年度預算草案較難按法定時間提交人大專委或常委會工委初審，加上人代會會期短、議程多、任務重，人大代表受思想認識和專業水平的限制，在大會審查中難以對預算報告進行專業、深入、細致的審議，對預算安排的科學性、合理性未能作出正確判斷，事實上成了程序性監督。

二是預算審查監督政策配套不夠完善。近年來，中央出臺一系列文件，反復強調加強和改進人大預算審查工作。但地方出臺配套貫徹意見或實施細則的不多或者滯后，人大開展預算審查監督缺乏充分的參考依據。如黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》要求，健全人大討論、決定重大事項制度，各級政府重大決策出臺前向本級人大報告。2017年，中央下發了相關實施意見，福建省委也嚴格按照中央部署配套制定了實施意見，福建省人大常委會也出臺了規定，但對重大事項的范圍界定、決定程序、跟蹤監督等仍未作出細化規定，地方人大決定重大事項、地方政府出臺重大決策向人大報告仍未有突破性進展。

2.預算審查監督行使探索不足，創新性有待加強

一是預算審查監督方式較為單一。目前，地方人大預算審查監督方式主要還是以專題調研、審議專項報告、執法檢查為主，而對重大事項或特定問題開展調查、質詢、專題審議等監督則稍顯不足。預算審查聯合監督機制尚未建立，與其他專門委員會或工作委員會的協作配合不夠緊密，創新性開展聯合監督較為不足，審計監督、聯合監督等方式運用還不夠充分，監督成效還有待進一步增強。

二是預算聯網監督運用不夠充分。2017年全國人大常委會印發《關于推進地方人大預算聯網監督工作的指導意見》，要求到2019年基本實現地市級人大預算聯網監督系統建設和使用全覆蓋。目前，各地人大預算聯網系統雖已陸續建成使用，但還不夠完善，主要停留在數據查詢層面，對于如何運用聯網系統分析問題、提出對策還有很大的提升空間，且由于預算審查監督缺乏足夠的力量和專業水平，預算聯網監督的作用尚未充分發揮和體現出來。

3.預算審查監督重點不夠突出，實效性有待提高

一是討論決定重大事項落實不夠到位。由于各地的實際情況不同，重大事項的范圍也難以統一界定，加上受決策者素質、決策手段等因素制約，難以保證每一項決議決定都完全正確，導致市縣級人大重大事項決定權行使不夠充分，還存在著重形式走過場、輕落實缺監督的現象。另一方面，對于重大事項的決策，實踐中一般采用人大常委會主任列席地方黨委常委會的形式，主要還是黨委決策、政府執行，或者由黨政共同決策、聯合發文決定，地方人大參與討論決定重大事項較為不足。此外，地方人大對重大事項執行過程中的資金來源、資金保障、資金效益也難以實施全過程監管，預算審查監督成效較為不足。

二是對支出預算和重大政策關注不夠。2018年，中央辦公廳下發文件，對人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展提出指導意見，進一步明確了人大預算審查監督的重點。但就目前各地人大實踐來看，地方人大預算審查監督仍停留在財政赤字規模和預算收支平衡上，且日常監督偏重實施法律監督和工作監督，對重大政策支出、重點項目投資、轉移支付、政府債務等資金使用績效和政策實施效果的監督相對薄弱。

三是審計查出問題整改監督力度不足。2020年，中央下發文件，對進一步加強各級人大常委會對審計查出突出問題整改情況監督作出部署，強調要加強審計查出突出問題整改情況的監督。但由于地方人大預算審查監督任務繁重、精力有限，與審計部門和政府其他部門的聯動相對不足，對審計查出突出問題整改情況掌握不夠深入，缺乏對整改全過程的監督，對同級審計審議意見辦理情況的跟蹤督辦也不夠及時到位，依然不同程度存在屢查屢犯的情況，如何打通審計查出突出問題整改“最后一公里”仍值得深入探討。

4.預算審查監督隊伍建設薄弱，專業性有待提升

一是預算審查監督能力較為不足。預算審查監督工作專業要求高、工作量大，加上近年來中央對人大預算審查監督提出了更多新的更高要求，預算審查監督任務日益繁重，但審查監督人手嚴重不足、缺乏專職人員，這種情況在縣區級人大尤為普遍，預算審查監督的針對性和有效性都較為薄弱。

二是預算審查監督專業水平較低。目前，從縣級人大代表、常委會委員和預算審查工作人員的業務素質來看，大多數人員不具備財經專業知識，引入第三方機構、專家庫等專業力量參與預算審查監督的探索還不夠深入，以致縣級人大既難以對預算草案進行全面深入的調查研究，提出有針對性的意見建議，也難以對預算的執行情況進行全方位的跟蹤監督，預算審查監督效果大打折扣。

三、踐行習近平法治思想，推動新時代地方人大預算審查監督的建議

習近平法治思想“十一個堅持”指出，“堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政”。地方人大開展預算審查監督，是《憲法》和《預算法》《監督法》賦予的重要職權。做好新時代地方人大預算審查監督工作，要以習近平法治思想為指導，堅持依法監督、有效監督，堅持問題導向、突出重點，進一步加強對政府預算的全口徑審查和全過程監管，促進人大預算審查監督從程序性向實質性轉變，推動政府依法行政、依法理財，更好地發揮財政在國家治理中的基礎和重要支柱作用。

（一）堅持黨的領導，把好預算審查監督方向

1.認真貫徹落實中央決策部署。堅持黨的領導，是人大行使職權、開展工作的根本保證，也是習近平法治思想“十一個堅持”的首要要求。做好新時代人大預算審查監督工作，要把維護習近平總書記的核心地位、維護黨中央權威和集中統一領導擺在首要位置，運用政治眼光審視和分析經濟社會問題，把黨的理論和路線方針政策貫徹到人大預算審查監督工作中，嚴格落實重大事項請示報告制度，將預算審查監督工作中的重點監督計劃、發現重大問題、取得重大成效等事項，及時向同級黨委報告并研究討論，確保人大預算審查監督工作始終沿著正確的政治方向前進。要深入貫徹落實黨中央決策部署，認真領會黨中央關于加強人大預算審查監督的文件精神，嚴格按照工作要求，結合本地經濟社會發展實際，充分借鑒其他地區的先進做法和優秀經驗，及時研究制定相關貫徹意見或實施細則，進一步完善配套政策，加快推動中央各項決策落地生效。

2.依法行使重大事項決定權。習近平法治思想指出，要“通過法治保障黨的路線方針政策有效實施”。地方各級人大要嚴格按照中央《關于健全人大討論決定重大事項制度、各級政府重大決策出臺前向本級人大報告的實施意見》，積極探索建立人大討論決定重大事項制度。要健全“黨委決策、人大決定、一府一委兩院執行”協調機制，正確處理好黨委、人大和政府之間的關系，建立重大事項向同級黨委請示報告制度，加強與同級黨委、政府的溝通，共同討論決定重大事項。要規范重大事項決議程序，嚴格按照中央決策部署，研究出臺重大事項決定實施細則，科學界定重大事項范圍，規范重大事項提出、決定、監督等程序，進一步強化要素保障，用完善的制度確保地方人大真正抓重點議大事，使重大事項決定權的行使更好地為地方黨委中心工作服務。要強化重大事項跟蹤監督，通過開展日常監督、定向監督、定期反饋等方式，實時掌握重大事項執行情況，適時組織權威機構或領域專家參與重大事項評估，及時提出針對性、可操作性較強的意見建議，確保決議決定執行不走偏、落實不走樣。

（二）堅持問題導向，把準預算審查監督工作重點

預算審查監督工作專業性強、涉及面廣、工作量大，選準預算審查監督的切入點和重點，是做好人大預算審查監督工作的重要保證。

1.注重“全口徑”——關注重大政策支出。2018年，中央印發《關于人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展的指導意見》，為新時代預算審查監督工作提供了充分的政策依據。地方人大要深入貫徹落實《關于人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展的指導意見》，注重加強預算安排在貫徹中央和地方黨委有關重大方針政策和決策部署方面的審查監督，持續加大對經濟社會發展重大戰略、重大舉措、重大項目等的財政支出和審計監督力度，努力做到政策出臺“最先一公里”到貫徹落實“最后一公里”的全流程、全鏈條跟蹤。例如，重點審查重大政策資金預算編制的嚴謹性和經濟性、支出行為的規范性、資金保障的到位率和使用率，以及資金的使用效益，等等。通過加強人大對支出預算和政策的全口徑審查、全過程監管，使黨的主張通過法定程序成為國家意志，使預算安排和政策更好地貫徹落實黨中央重大方針政策和決策部署。

2.注重“全過程”——關注重大投資項目。政府重大投資項目建設是地方經濟發展的載體和動力，是社會總投資的重要組成部分，也是新時代人大預算審查監督的重點內容。地方人大要探索建立全過程監管機制，依法行使重大事項決定權。項目實施前期，要將審議決定地方政府年度重大投資項目計劃列入人代會重要議程，重點審議項目實施的必要性和可行性、項目規劃的科學性和合理性、項目投資的規模和預期目標、項目資金籌措和平衡情況等內容，認真做好前期論證，并對重大投資項目進行逐個審議、逐個表決。項目實施中期，要綜合運用視察、調研、聽取匯報等監督方式，及時跟蹤督辦專項資金執行、項目建設進展情況，適時提出針對性強、具有可操作性的意見建議，促進項目建設加速提質增效。項目實施后期，要督促相關職能部門做好項目績效評價，有效結合滿意度測評、專題詢問等監督形式，積極探索引入第三方機構等專業力量，對項目資金使用、項目完成進展、產生的社會效益等情況進行評估，并將績效評價結果作為安排下一年度政府重大投資項目計劃的重要參考。

3.注重“全覆蓋”——關注預算績效管理。財政資金取之于民，用之于民，加強預算績效管理，有利于進一步分配好、使用好、管理好有限的財政資金，真正把“好鋼”用在“刀刃”上，這也是人大預算審查監督的工作著力點。地方人大要強化對財政預算績效管理工作的審查監督，逐步擴大財政資金支出績效評估的范圍，每年選取關注度較高的民生項目和重點項目，積極引進第三方機構參與專項資金績效評價，綜合評價專項資金的使用情況和績效情況，并將評價結果提交地方政府研究處理。探索建立“回頭看”督查制度，采取現場調研、組織視察、專題詢問等方式，強化預算績效評價結果應用成效監督，重點關注資金產生的經濟效益、社會效益、生態效益、社會滿意度等情況，推動構建全方位、全過程、全覆蓋的預算績效體系。

（三）堅持創新導向，拓展預算審查監督工作方式

2021年4月，全國人大常委會審議通過了新修訂的《全國人民代表大會常務委員會關于加強中央預算審查監督的決定》，對人大預算審查監督工作提出了新的要求。地方人大要緊密結合新時代經濟社會發展需要，主動創新監督手段，積極改進方式方法，打好預算審查監督“組合拳”，不斷提高預算審查監督的針對性和有效性。

1.加強聯網監督。地方人大要主動適應信息社會發展要求，加快推進預算聯網監督工作，積極探索“線上+線下”聯網監督，通過線上查詢與線下跟蹤監督相結合等方式，不斷提高運用預算聯網系統查詢數據、提煉信息、分析問題、提出對策的能力，充分發揮聯網信息全面、及時、高效的優勢，實現預算審查監督的網絡化、智能化、高效化。

2.強化審計監督。《全國人民代表大會常務委員會關于加強中央預算審查監督的決定》明確指出，要加強審計監督和審計查出問題整改情況監督。地方人大要進一步提高審計監督意識，積極探索審計監督方式，綜合運用審議專項報告、專題詢問等方式開展跟蹤監督，特別是要重點關注審計查出未整改到位問題的跟蹤監督，通過前期專題調研、召開座談會、核查相關臺賬、實地察看整改項目等方式，深入掌握審計整改管控、問題整改進展及問題源頭治理等情況，切實解決和杜絕屢查屢犯的問題。要健全人大預算審查監督與審計監督貫通協調機制，加強信息共享，形成監督合力，共同推動審計查出突出問題整改“后半篇文章”取得實實在在的成效。

3.探索聯合監督。要探索建立預算審查聯合監督機制，加強與其他專門委員會或工作委員會的溝通配合，通過聯合開展執法檢查、專題調研、審議專項報告等活動，對相關領域部門預算草案、重點支出、重大政策和重大投資項目開展調查研究，充分發揮其他專委或工委的專業特點和優勢，切實提高所提對策建議的針對性和可行性。

（四）堅持以人民為中心，提高預算審查監督工作成效

1.抓重點——著力保障和改善民生。要結合人大代表和人民群眾普遍關心的熱點難點問題、審計查出的突出問題、制約事業發展的關鍵問題等，找準預算審查監督的著力點、切入點、追蹤點，持續加大監督力度，提出有針對性、前瞻性和可行性的意見建議，促進民生改善，使改革發展成果更多惠及全體人民，不斷增強人民群眾的獲得感、幸福感。

2.抓深度——積極探索預算專題審議。要主動邀請人大代表參與人大預算審查監督，聚焦總預算和部門預算草案、重點支出、重大投資項目等支出預算和政策，必要時，組織開展專題審議，深入了解政府預算支出的政策依據、資金來源、資金規模、資金效益等情況，廣泛聽取人大代表對重點預算支出的意見建議，切實保障人民群眾對政府預算的知情權、參與權和監督權。

（五）堅持人才導向，抓好預算審查監督隊伍建設

1.加強地方人大自身能力建設。要適應新形勢下人大預算審查監督工作的新要求，不斷充實人大常委會預算審查監督機構的人員力量，加強財政經濟專業知識培訓，不定期組織常委會組成人員、人大代表、人大工作人員開展財經法律知識、政治經濟理論以及財政專業知識的學習和培訓，切實提高其業務水平，建立一支能夠熟練掌握預算審查監督工作能力的專業隊伍。

2.建立預算審查專家顧問制度。從當地聘請金融會計師、審計師、經濟師和專家教授等專業人員，組建預算審查專家組，或者考慮引進第三方評估機構，就重大、復雜問題提出專業意見，為預算審查監督提供智力支撐，不斷提高人大預算審查監督工作水平，在推動高質量發展上展現人大新擔當新作為。

（作者單位：廈門市同安區人大常委會辦公室）