人大代表依法履職的新實踐研究

金小燕 陳慧嫻

隨著生產力的不斷提高和科學技術日新月異的發展，我國經濟社會也有了巨大的發展，法治中國建設開創了新局面。黨的二十大報告對社會主義民主法治建設的發展進行了總結歸納：“全面發展全過程人民民主，社會主義民主政治制度化、規范化、程序化全面推進，社會主義協商民主廣泛開展，人民當家作主更為扎實，基層民主活力增強，愛國統一戰線鞏固拓展，民族團結進步呈現新氣象，黨的宗教工作基本方針得到全面貫徹，人權得到更好保障。”[1]在中國式現代化的歷史進程中，人大代表及其職能的履行是社會主義民主法治建設不可或缺的環節。人大代表代表人民的利益和意志，代表人民在國家權力機關行使我國權力。作為上傳下達、下傳上達的通道，人民代表是聯結國家意志與人民意志的樞紐，是溝通國家利益和人民利益的要津，更是人民利益表達的重要渠道。中國是擁有14億人口的大國，人大代表能否履職以及履職的優劣，顯得尤為重要。人大代表依法履職有利于保障人民群眾參加國家管理，實現人民當家作主，維護和實現人民的根本利益。伴隨人民法治意識的提升和網絡的普及運用，新實踐的場域為人大代表依法履職提出了新的挑戰，也為人大代表實現人民的利益，推進決策的科學化與民主化，推動中國特色社會主義法治體系建設提供了重要的機遇。新時代如何提高人大代表的履職能力，發揮人大代表的歷史使命和政治責任，是各級人大及其常委會關注的核心問題。

一、數字時代人大代表履職面臨的挑戰

信息技術的變革改變著人們的生產方式、生活方式和思維方式，伴隨著信息技術的發展人類社會也步入了數字時代。面對數字時代呈現的龐大新實踐場域，人大代表履職的內容與形式也難以跳脫時代的背景。數字時代背景下人大代表如何從群眾中來，到群眾中去，更好地履行職責，發揮人民的主體性是新時代對人大代表提出的重要議題。

基于數字中國建設的基本方向，各級人大及其常委會積極貫徹黨中央的信息化發展有關精神，推進信息化建設，滿足和加強人大代表的工作需求和能力，保障人大代表做好國家與人民的橋梁。2022年2月，全國人大代表工作信息化平臺正式啟用，這有力地支持并有效地服務了人大代表的履職，更加及時、有效、便捷地反映人民群眾的意見、建議和利益訴求，提升了人大代表履職的能力和水平。全國人大代表工作信息化平臺依托于全國人大代表、省級人大、全國人大機關、中央和國家機關協同的“一網四端”網絡架構，利用AI技術、可視化技術等信息技術與算法運用20個功能模塊梳理人大代表的需求，提煉群眾的急難愁盼問題，推進人大代表履職能力的提升。互聯網技術已然成為各級人大及其常委會提升人大代表履職能力和水平的重要考慮因素。由于互聯網已經與百姓的日常生活深度融合、不可分割，不僅改變了人們的工作方式、生活方式和思維方式，也改變了人們表達、參與政治的方式與內容。網絡也成為公民表達意愿、宣泄情緒、交流的主要渠道，為了更充分地了解、收集、維護、保障公民合法權益訴求，既要推進基于網絡技術的相關政治制度建設，也要提升強化公民網絡政治參與的意愿，建立公民網絡政治參與的有效而又便捷的途徑。

然而，在數字化的時代，人大代表的履職過程中仍然暴露出一些問題，這些問題需要我們深入地分析和研究，切實提升人大代表的履職能力和水平，當好人民群眾的“代言人”，推進中國特色社會主義民主政治建設。

1.人大代表與人大代表履職能力的沖突

人大代表是由群眾選舉產生的，代表廣大人民群眾的利益。根據2022年有關人大代表的情況分析，在第十三屆全國人大的2645位代表中，有17.9%的是1950后，57.9%的是1960后，18%的是1970后，4.4%的是1980后，0.68%的是1990后。再看這一屆人大代表的職業分布，國家機關及其黨政工作人員占比為43.9%，農業從業人員占比為0.56%[2]。依據已有的數據分析，人大代表在涵蓋職業上還不夠全面和充分，人大代表的年齡也有待于進一步優化。例如零工行業，根據2022年初國家統計局發布數據顯示，目前我國靈活就業人員已達到2億人左右。在數字時代下，社會上的職業類別和比例也發生了巨大變化，人大代表中是否有能有效地代表著2億沒有單位依托的公民呢？是否更加全面考量了職業類別及其比例呢？人大代表選舉中對于年齡、職業、性別等因素的結構優化關系到人大代表履職的有效性和全面性。另外，選舉出的人大代表往往是社會上各行各業的精英或骨干，非精英是否也要占據一定的比例呢？

選舉出的人大代表身份一般具有雙重性，因為人大代表來自社會上的各行各業，既要做好本職工作又要履行好人大代表的職責。目前，大多數人一周工作5～6天，一天工作8小時甚至10小時，本職工作的壓力以及時間的有限性影響了人大代表的履職，使其難以充分踐行人大代表職責。人大代表的本職工作與人大代表的履職之間不可避免地會出現矛盾，有些人大代表對于基層群眾的利益訴求和需要難以有充分、真實的了解，有的人大代表難以提出議案，有的盲目跟風成為“舉手代表”，有的為了不得罪人人云亦云。之所以出現這些問題，除了雙重身份的原因外，人大代表履職的意識、責任以及履職的方式方法都是不可忽略的因素。人大代表要做好群眾的“代言人”，提出全局性、前瞻性的議案，如何解決身份與職責的沖突，以及如何提升人大代表的履職能力和水平，是一件任重而道遠的事情。

2.部分人大代表未能全面、真實地提煉群眾的利益訴求

在歷年的兩會中，有些代表不提議案，有的不能提出有效、高質量的議案，這些現象反映出部分人大代表未能全面、真實地提煉群眾的利益訴求。根據第50次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》顯示，截至2022年6月，我國網民規模為10.51億，互聯網普及率達74.4%，網民人均每周上網時長為29.5個小時[3]。隨著科學技術的迅猛發展，數字化、網絡化、信息化也已經成為生產、生活的常態。有些人大代表囿于年齡、觀念等因素，難以全面接受智能化的設備、信息化的方式，無法積極學習融入時代的發展，再加上智能移動端開發了大量的還在不斷推陳出新的app、應用小程序、平臺，導致部分人大代表學習、使用起來較為困難，在思想觀念層面也難以適應瞬息萬變的軟件和實時更新的學習。對于網絡平臺的信息了解較少，難以適應網上參政議政、線上聯系溝通，更不用講運用自媒體等手段開展建言獻策、民意調查、監督督促等工作。這極大地影響了人大代表的履職，不利于人大代表與群眾的溝通交流，也影響著公眾對政治的參與意愿、熱情和效果。

在這場信息變革的浪潮中，現實生活中的目光更多地停留在網絡上，但是還有一部分群體是被忽略的。我國非網民規模為3.62億，也就是還有25.8%的人沒有在網絡上留有痕跡，而這部分人又往往和農村、老年群體有著重疊。農村與老年群體的交疊是弱勢群體中的弱勢，往往會被日新月異的科技進程遺忘，常常會被快節奏生活中的人們忽略。這部分人難以通過網絡提出自己的利益訴求和需要，在時代、形勢、制度的推動下，很多人大代表只關注網民的利益訴求，對現實中非網民的需要和利益訴求并未給予應有的了解與關注。這也導致某些人大代表沒有真正的實地調查和研究，忽略了當地群眾真實的訴求和現實的環境。一臺電腦并不能了解天下事，也不能干好手中活。人大代表需要走進群眾，走進群眾的家中才能走進群眾的心中。

另外，網絡身份的虛擬性、隱蔽性、開放性、隨意性導致信息甄別的難度加大，網民的復雜性、違規平臺以及甄別網絡信息的難度都對人大代表搜集、調研等履職活動提出了挑戰。不僅對人大代表搜集信息的能力提出了挑戰，也對人大代表整合分析信息、透過現象發現本質的能力提出了要求。根據中國互聯網絡信息中心的數據，2021年的數據顯示未成年（學生）網民近2億人，2022年的數據顯示20歲以下的網民為17.7%，60歲以上的網民為11.3%。“勞動在其得以進行的對象的領域正是共同生命活動的領域：人在勞動的對象中并且通過勞動的對象，互相表明是存在于他們的現實之中。”[4]勞動者是聯接社會關系呈現社會現實的主體。如何提煉校園與勞動場域中網民的利益訴求，剖析不同工作場域網民的需要，兼顧網民與非網民的利益訴求，都是數字時代下人大代表不得不面對的課題。

二、新實踐下人大代表履職的途徑

1.強化人大代表的履職意識，提高人大代表的履職能力

在數字時代，數字鴻溝、算法偏見、信息繭房[5]等現象導致了信息虛假、民意虛假的存在。數字時代為人大代表履職創造了新的實踐場域，對人大代表的履職意識和能力提出了更高的要求。人大代表必須緊跟時代的步伐，順應科技發展的客觀要求，不斷強化履職意識，提升履職能力，才能更好地擔負起人大代表的歷史使命，為人民謀幸福。

首先，被選為人大代表的公民必須有較強的服務意識和公共意識，在此基礎上，通過有關法律法規的學習，道德教育的引導，激發和夯實人大代表履職的主動性和創造性，融入新實踐場景。尤其是在理念上，人大代表要將這個工作看作是扎入基層、服務群眾的工作，而不應將其當作是裝點“門面”的手段。做到“兩個維護”，真正深入到群眾中去，而不是在辦公室里完成議案建議，要秉持為人民服務的精神，以解決百姓的急難憂問題為目的。人大代表要不斷提升自己的業務能力，提升知識水平，與時代同步。人大代表必須有能力合理安排自己的時間，前提是工作單位有彈性的時間管理，這樣才能沒有后顧之憂地開展人大代表的工作，兼顧好本職工作和人大代表工作，提高工作效率。

其次，人大代表要學習運用網絡相關的知識技能和專業技能，提高履職能力。在數字時代，人大代表的履職也要運用智能化、網絡化、信息化等手段方式及時有效地實施。學習有關網絡的法律、法規，了解數字媒體的基本規則，知曉網上信息及其傳播的方式和特點，熟練掌握智能手機、pad、電腦等電子產品的使用方式，掌握微博、微信、抖音等社交軟件和平臺的使用方法，能夠運用全國人大代表工作信息化等平臺搜集、整理、提煉網民的現實訴求和利益需要，能夠積極有效地通過正規平臺與公眾交流溝通，無論是調查研究還是發言交流都要遵循基本的規則和法律。有意識避免資本邏輯、數字鴻溝、算法偏見、信息繭房導致的問題，基于辯證唯物主義的立場，有效識別、辨析網上的信息，規避虛假信息、情緒陷阱、政治經濟操縱、資本邏輯的陷阱。對接人大代表的這種需求，人大及其常委會的相關部門要安排有關專題培訓，對人大代表進行系統化的指導，加強人大代表履職的主動性和專業性，增強人大代表在新實踐下的履職能力，提升新實踐中履職的水平。

除此之外，傳統走進群眾的方式方法不能丟，畢竟約有四分之一的非網民，況且由于數字鴻溝、算法偏見、信息繭房等問題，網上搜集的信息也不一定全面、真實，需要走進現實生活和群眾家中了解情況。毛澤東告誡我們：“你對那個問題的現實情況和歷史情況既然沒有調查，不知底里，對于那個問題的發言便一定是瞎說一頓。”[6]只有經過調查研究，才能明白問題的現狀和歷史，也才能去想解決問題的辦法。

2.加強人大及其常委會的制度化建設，推動人大代表聯絡站規范化建設

高速發展的新時代下的實踐場域發生了巨大的變化，這些變化使得人大代表的制度化建設與聯絡站的規范化建設成為必然。人大的制度化建設與聯絡站的規范化建設是民主政治建設的重要內容，為提升人大代表的履職能力提供制度上的保障和支持，是系統提升人大代表履職能力和水平的有機組成。

首先，在人大代表的選舉上，要優化年齡、職業、地域、性別、民族等結構，考慮新時代下非傳統的“職業”成員，例如零工人員或者從事“幽靈工作”的人員等。“經濟學家估計，到21世紀30年代，僅美國就有38%的職業會隨著科技創新而消失，或者半自動化。”[7]傳統職業的格局會隨著科技創新而瓦解，新的職業逐漸被填充，同時由雇主提供工作場所也不再是主要的模式。因此對成為人大代表的資格、能力等因素的考察可能也要隨著時代的變化而改變，一些固化的思維認知和選舉傾向也需要重新考量。

其次，為了更加充分地發揮人大代表履職能力，必須為人大代表本職工作與人大代表工作之間的沖突提供可操作的解決方案。在時間上，要有相應的制度、規定保障人大代表的履職時間，例如安排彈性工作時間或者減少工作時間，在物質上給予一定的補償或保障。一方面要考慮如何協調平衡人大代表的本職工作與人大代表的履職，另一方面也不能忽略人大代表的閑暇、家庭時間。由于現實沖突的存在，解決沖突方式的局限性，需要制定有成效的激勵政策，激發人大代表履職的主動性和積極性，同時要切實保障人大代表履職無后顧之憂。面對這種現實，可以考慮人大代表的合作履職路徑，整合彼此的時間、專業和能力，優化調研活動，提出更加符合社會現實訴求的議案。

再次，在數字化時代，將數字信息與人大代表履職能力深度融合是推進民主政治建設的重要內容。為人大代表學習運用互聯網技術提供技術支持和培訓，建設規范化、簡潔化操作性強的平臺，智能技術助力人大代表查詢、起草、監督議案建議辦理等多個工作場景，變革人大代表的工作方式，創新人大代表的工作路徑，打造人大履職新平臺，為人大代表履職提供有利的環境。“互聯網的普及使得人民群眾和人大代表實現跨向交流，縮短了人大代表履職的時間，實現人民群眾與國家權力機關的無縫對接。”[8]運用網絡科學技術，可更加有效的實現人大代表與人民群眾的雙向互動，基于調查研究，實現人民群眾與國家權力機關的有效聯接，解決人民群眾的現實訴求，維護人民群眾的根本利益。另外，也要關注非網民群體的現狀。由于平臺眾多、軟件繁雜，將互聯網技術嵌入人大的制度化建設與聯絡站的規范化建設，一方面要制定好戰略戰術，另一方面要推進相關法律法規的制定，實施有效的管理和引導。

在新實踐場域下提升人大代表的履職能力建設是一項系統工程，需要多個主體綜合發揮責任并有機融合形成歷史合力。這需要人大代表知時政、懂法理、盡職責、有遠見、有熱情、有態度、有方法，也需要各級人大及其常委會的制度化建設和規范化建設緊跟時代，更需要社會各個系統的有機協調和保障，這也契合“五位一體”的總體布局，是中國式現代化道路的應有之義。數字化、信息化、智能化的時代背景不僅對人大代表履職能力和人大代表制度提出了新的挑戰，也為政治如何與經濟、文化、生態、社會的協調發展提出新的課題。在新的時代背景下及時轉換實踐的理路和方法，數字賦能民主政治的發展，人大代表在履職中要充分利用網絡技術助力，同時也要提升履職的能力，避免其帶來的消極問題。“借助互聯網，公民擁有了更多的網絡話語權，從而釋放了隱藏在公眾中的政治熱情、政治關注與政治態度，促進了公民的網絡政治參與。然而，網絡政治參與本質上仍是一種非制度性參與，它具有信息彌散性、碎片化、真偽性等特點。”[9]做好宣傳與學習，加強公眾的政治參與意識，提升公眾的政治生活能力，同時也要加強監測與調節的功能。提升人大代表的履職能力，除了人大代表制度的配套變革和保障，其他配套的基礎體制機制建設也要為此提供足夠的支撐和動力。要跟上時代轉換的步伐，及時補充完善相應的法律法規，營造良好的社會環境，為人大代表的履職和民主政治的發展提供健康而有力的社會保障，推動中國特色社會主義法治體系建設。

注釋：

[1]習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》，2022年10月16日。https：//finance.sina.com.cn/wm/2022-10-25/doc-imqqsmrp3759875.shtml

[2]https：//new.qq.com/rain/a/20220308A0CSML00

[3]http：//www.cnnic.net.cn/n4/2022/0914/c88-10226.html

[4]復旦大學哲學系現代西方哲學研究室編譯：《西方學者論〈一八四四年經濟學—哲學手稿〉》，復旦大學出版社1983年版，第116頁。

[5]信息繭房由凱斯·桑斯坦在《信息烏托邦——眾人如何生產知識》中提出，其主要內涵就是在信息傳播中，因公眾自身的信息需求并非是全方位的，公眾只注意自己選擇的東西和使自己愉悅的通訊領域，久而久之，會將自身桎梏于像蠶繭一般的“繭房”中。

[6]李愛華主編：《馬克思主義經典著作導讀》，北京師范大學出版社2008年版，第464頁。

[7]【美】瑪麗·L·格雷、西達爾特·蘇里：《消失匿跡》，上海人民出版社2020年版，第2頁。

[8]陳瑞傘：《數字時代人大代表履職能力建設： 問題與強化途徑》，載《人大研究》2021年第4期。

[9]郎友興、呂鴻強：《政治制度的技術嵌入：“互聯網＋”地方人大制度——基于浙江人大代表履職服務平臺的實踐創新》，載《華中師范大學學報（人文社會科學版）》2018年第4期。

（作者分別系山東科技大學副教授，山東科技大學碩士研究生。本文系山東科技大學2020年思想政治教育研究課題〔SZJYY-20069〕的階段性成果）