回應性監管理論在四川省白酒質量監管模式中的優化應用

馬 靜，鐘 洋

（1.四川省藥品檢驗研究院（四川省醫療器械檢測中心），四川成都 610100；2.四川省食品檢驗研究院，四川成都 610100）

白酒是以谷物糧食為制作原料，以曲類、酒母等發酵劑經蒸餾而制成的蒸餾酒，白酒的制作已有五千年的歷史，主要運用在食品烹飪、藥材炮制、養生保健等方面。白酒行業曾出現塑化劑污染、工業酒精勾兌、甜味劑超標、發霉年份酒等質量安全問題，嚴重擾亂了市場管理秩序，側面反映了政府在白酒質量監管水平方面還有待提升。為了保障白酒產品的質量和消費者食品安全，本文借鑒回應性監管理論來提升政府的監管回應能力，優化監管方式和理念，落實好相關職能部門監管職能。

1 白酒質量監管的現狀

1.1 政府在白酒質量監管中的情況概述

（1）市場監管部門落實了中央發布的事中事后監管指導意見[1]的責任和要求，推行了抽查的“雙隨機，一公開監管”制度及智慧監管平臺的建設，建立跨部門的協作機制和食品質量安全事故的責任報告制度，以規范監管的方式、明確監管責任，實現監管信息共享；（2）市場監管部門加大了對門戶網站的建設，主要用于法規制度、消息新聞、政策解讀等文件的發布，執法、抽檢、召回等信息的公開，以及企業和社會公眾的相關辦事服務、自助查詢等，推動政務服務事務信息在服務平臺及政府網站等途徑進行統一推送，建立統一的行政執法信息查詢系統，對執法信息進行依法公開，并設立12315 統一運行平臺、接受社會公眾的投訴舉報等[2]；（3）市場監管部門每年對白酒進行專項整治，主要對白酒生產企業、散酒作坊進行監管檢查，審查其備案登記、營業執照等相關資質，加大對品牌Logo 冒用、劣質白酒生產的處罰力度，以增強白酒從業人員的質量安全認知，督促其誠信經營，規范白酒市場秩序[3]；（4）市場監管部門還建立了政府事務工作的輿情收集及回應機制，對出臺關鍵政策措施或涉及社會公眾利益方面的政策文件時，進行輿情的監測及風險評判，制定相應的處置預案，做到科學預警和及時回應，同時，還加大了對政策的解讀能力，在發布重要政策后，通過組織新聞發布會或實時訪談答問等方式進行解讀，遇到部分專業學術性高的政策時，聘請相關專家學者進行解讀，以提升政策信息的回應程度[2]；（5）市場監管部門每年舉行“質量開放日”活動，通過開放下屬檢測事業單位，在門戶網站發布消息邀請社會公眾參觀，以提升社會各界在食品質量安全方面的維權意識，宣傳普及質量安全相關知識、食品的檢測技術及政府管理模式等，并聯合衛健委組織開展養老機構或醫院等公共領域的采樣監測，以提高社會公共服務水平[4]。

1.2 白酒企業的質量管理情況概述

目前白酒生產企業對產品質量控制一般都要求遵循國家食品安全相關的法律法規、質量安全管理體系和管理的規章制度，如《食品安全法》、ISO9000 質量管理體系、《食品安全國家標準蒸餾酒及其配制酒生產衛生規范》《白酒企業生產管理規范》《白酒企業良好生產規范》《食品安全管理體系食品鏈中各類組織的要求》《食品安全管理體系白酒生產企業要求》等。一些小型白酒企業僅執行了部分質量管理體系及制度，一些知名的大型白酒企業在質量管理方面做得較好，還通過了環境管理質量體系（ISO14000）、HACCP 等管理體系。自釀散裝白酒及白酒生產加工小作坊幾乎沒有建立任何質量管理制度及遵循生產衛生規范，部分小型白酒生產企業由于資金或技術方面的限制，建立的質量管理體系不完善或者沒有實施任何質量安全管控措施，難以保證白酒的質量安全。

1.3 第三方監管力量及社會公眾對白酒質量監管的情況概述

社會組織包括行業協會及公共利益集團等，與白酒相關的行業協會有各地區酒業協會等，主要負責一些行業資訊、信息交流、白酒文化宣傳、人才培訓鑒定、行業政策發布、國內外事務交流等商務性質的內容，其目的是促進行業的公平競爭與誠信經營。但是，這些行業協會在相關政策及標準的解讀、白酒相關標準制定、參與社會監督的力度明顯不足。一些大型白酒企業的壟斷程度很高，與行業協會存在經濟利益關系，市場監管部門一直在呼吁行業協會發揮其監督管理作用，但至今沒有出臺任何一條政策法規明文要求行業協會必須按照相關規定辦事，行業約束機制還不夠健全。其他社會團體組織和公眾參與白酒質量安全監管的能力更弱，主要缺乏自主監管的意識，認為監管是政府的主要責任，盡量避免給自己找麻煩，比如，新聞媒體只有出現相當嚴重的食品安全事故時才會實時跟蹤報道，法律、金融等機構沒有對一些涉事違法企業進行監督和限制等。

2 白酒質量監管中存在的問題

2.1 政府在監管中的問題

（1）市場監管部門在食品安全的監管方面一直沿用傳統政府主導的監管模式，造成市場監督和公共服務方面發展受限，行政監督制約機制不健全，各項行政審批制度流程復雜，特別是在白酒的許可證制度方面，審批時間長，效率不高，同時，監管資源配置不合理，影響決策質量，阻礙信息交流，容易造成制度僵化等現象，另外，由于政府的職能還沒有轉變到位，出現各種監管漏洞；（2）行政執法機構領域多且雜，從省級到縣級的執法機構及在編人數呈遞增狀態，但是下沉到每個地區的執法機構及執法人員較少，導致執法監督人員的數量及知識儲備、執法裝備及手段等都跟不上新時代背景下對監管的要求，出現監管執行力弱，執法不嚴格的問題；（3）各級檢驗檢測機構的檢測設備只能基本滿足當前檢測業務，檢驗設備存在資源配置不平衡，信息化管理系統建設落后的情況，同時還由于專業技術人員的缺乏，導致抽檢監測工作效率低、檢驗檢測任務完不成，檢測周期長；（4）我國白酒的標準較多，國家標準、產品標準等各標準中內容出現交叉、矛盾、定義不清，標準滯后等情況，一些干脆沒有標準，導致檢測無據可依。

2.2 白酒企業在監管中的問題

（1）不同規模的白酒生產者建立的質量認證及認可體系程度不一致，一些作坊沒有建立任何的質量管理制度，生產管理極其不規范，更不用談對整個過程質量把關，一些中小型企業只通過了1～2種質量體系的認證，但是不按照質量管理標準執行，或者其質量管理制度及規定達不到質量體系的要求，沒有建立風險評估預警制度和監測體系，風險意識缺乏，形式主義嚴重，導致管理責任落不到實處，自我監督的管理制度不夠完善；（2）白酒生產企業從高層到底層員工的素質和學歷普遍偏低，部分企業不重視質量管理方面的教育和培訓，導致管理水平落后及不足，缺少道德意識和社會責任感，追求最大化利益和最小成本；（3）不同規模的白酒生產制造企業，其中一些小型生產企業及小作坊是白酒質量安全隱患最易發生的地方，也是食品監管最頭痛的地方，這些白酒小型生產企業及小作坊有萬余家，受到利益驅使和政府監管力度不足的限制，執法監管力量不能夠完全觸及到根本，導致這類生產企業及作坊違法的幾率高；（4）近年來的白酒質量問題歸根結底是企業追求經濟效益，誠信道德意識差導致的后果，做出了違反國家相關法律法規、制造假冒劣質產品及破壞社會公眾利益的事情。

2.3 第三方監管力量及社會公眾在監管中的問題

（1）目前白酒質量安全方面的信息公開基本在市場監管部門的門戶網上公布，在新聞媒介發布的消息占比較少，信息公開職能宣傳的力度還不夠大，大部分社會公眾透過互聯網方式獲取的相關信息少，導致社會公眾了解到質量安全方面的信息程度比較低，政府在信息公開方面還流于形式主義；（2）市場監管部門在食品質量安全問題上出現投訴的反映受理渠道不暢、處理不及時（未能及時反饋公眾和及時處理）等現象，對群眾訴求反應不靈敏，導致維權投訴渠道成社會公眾與政府溝通的“攔路虎”；（3）社會組織及公眾認為，目前造成白酒質量安全問題的主要原因是政府方面的失責，沒有意識到自身在社會中應該承擔的職責，對民主法治的觀念缺乏，造成參與監督的積極性不強；另外，由于部分社會組織與白酒生產企業存在利益關系，不想參與監督舉報；一些媒體報道的也大多是食品安全方面積極正面的新聞；一些社會組織認為這不屬于自己經營及管轄范圍，不想插手質量安全方面的監督事情；還有部分社會組織及公眾存在怕麻煩，怕報復，缺乏興趣等心理因素，不愿意參與到保證質量安全的共同監督中來，導致大家參與監督的積極性不強；（4）大部分人了解白酒質量安全方面的知識是通過親朋好友、銷售宣傳、電視報道及報刊雜志，從政府部門宣傳中了解的內容很少，說明政府對社會公眾的教育力度不足，缺乏質量安全相關知識；另外，大部分人在質量安全方面的維權及投訴態度消極，對政府的監管水平存有疑慮，覺得維權的渠道不暢，維權及投訴過程繁瑣、時間成本高，很難達到其預期要求。

3 回應性監管理論在白酒質量監管的適用性分析

3.1 回應性監管理論的背景及內容

回應性監管理論是由Ayers I.和Braithwaite J.于1992 年在“Responsive Regulation:Transcending the Debate”一書中率先提出的[5]。該理論的基本內容主要涵蓋“監管金字塔理論”和“回應性監管方法”兩方面，后續隨著其他學者在回應性監管理論上進行了更深入的研究，提出了更明確的觀點，如有Peter Drahos[6]提出的網絡型和結點治理觀點，Braithwaite J.等[7]提出的基于優勢的監管觀點，Parker C[8]提出的后設監管觀點等，整個理論體系概括主要如下：（1）采用公私混合型的監管方式，規定了政府不再是唯一的監管主體，還包括行業協會、社會組織、利益集團等非政府機構，把管制權在某種程度上過渡給公共利益集團，可以激發非政府組織等第三方監管力量的崛起，讓其在自身利益驅使下，承擔一定的社會責任，緩和監管者和被監管者之間的緊張關系，分散監管者的壓力，強調監管的多元性；（2）監管者還可以把部分管制權下放給企業[9]，引導和鼓勵企業進行自我監管，政府仍保留規則的制定權，只把部分制定規則的監督和裁決權下放給企業，政府對企業內部的監督機制進行把控，強調被監管者的自治性，并為企業提供自我監管方面的知識幫助，協助企業內部建立自我監管及評估體系，擴大監督的范圍和深度，利于節省政府監管成本等[10]；（3）監管者除了可以根據控制情況的不同采用不同的強制執行的命令控制性監管手段外，還可以采取不同強度的激勵及引導監管手段，只有當不能實現監管目標時，政府再采用強制的手段進行監管[11]，形成獎勵和懲罰手段的互用、互相補充、互相支持，以增強監管效果，形成監管合力。

3.2 回應性監管理論的精華

回應性監管理論的精華具有以下幾個特征。

（1）針對性：指政府在監管方面使用的策略和手段不能一刀切，需要參考被監管者的情況，采用差別性的策略和手段。比如，對具有守法意愿的企業，要盡量使用溫和的說服教育方法，并鼓勵加強自我監督，對無視法律規定，只追求經濟利益的企業，使用控制型監管來強制遵守法規，嚴厲處罰其違法行徑[12]。

（2）塑造性：要求塑造監管主體的能動意識。回應性監管理論首要任務是讓政府將管制權部分轉讓給非政府組織和公眾，注重的是監管主體、手段和策略的多元性，不僅采用強制性的監管手段，而且采取鼓勵、引導、說服教育等手段進行監管[12]。

（3）協同性：是指被監管者不再單單只作為服從者參與監管活動，應與監管者在政策的制定方面共同協商并參與討論；同時，可以在不同的監管主體間建立合作關系提升監管能力，如企業與行業協會或者其他非政府組織建立伙伴關系；還可以建立政府與非政府組織及公眾的混合監管模式，對監管策略進行協調和補充[12]。

（4）關系性：是指監管者和被監管者不管是要求有針對性、塑造性還是協同性方面，最主要的還是要建立在雙方緊密聯系的關系上，有助于監管者與被監管者之間的信息傳遞、溝通及協商對話，可以拉近監管距離，便于發現及糾正問題[12]。

3.3 回應性監管理論與市場監管實踐中的相關性

面臨國家不斷強化白酒質量安全的現實緊迫感，以及公眾民主意識的不斷加強，監管理論由原來的強制監管向自我監管再到多元主體共同監管逐步升級，是推進政府現代化治理能力的有效保障。要保證回應性監管理論的精華運用到實踐中，必須要求政府監管機構、生產企業、公眾及社會組織具有履行各自監管職能的“回應能力”，因此必須將以下內容作為基礎：(1) 政府需要轉變職能，精簡機構，下放管制權，推進監管體系及制度的改革，并通過不同的手段和策略塑造企業及第三方監管力量的監督主體意識，打造“小政府、大社會”的行政管理體系，激發監督管理體制及機制的創新；(2) 企業可以與政府進行溝通協商，在政府的幫助下完善自身的質量管理體系和責任制度，保證產品的質量安全，并通過培訓學習創新的理念知識和培養管理人才，也可以進行不對稱監管，在企業違反相關規章制度時，給予最嚴厲的懲罰，并對做得優秀的企業加以獎勵，還可以加強承擔責任與自律意識教育力度，為企業在尋求自我監管模式的道路上提供指導；(3) 公眾及社會組織首先要樹立承擔社會責任的觀念和決心，在發現生產企業出現違法違規的時候及時舉報和監督，及時反饋信息，并在政府的鼓勵和引導下參與決策，加強民主意識、法治觀念和質量安全方面知識培訓，為我國政治和精神文明建設打下基礎，最終形成社會共治格局，具體的監管分析框架見圖1。

圖1 監管分析框架

4 回應性監管理論在白酒質量監管中的應用

4.1 完善政府監督體制

（1）市場監管部門可以通過簡政放權等方式，完成由強制型監管向服務型監管的轉變，進一步減少政府部門權力過于集中，將重心下移，理清政府與企業，政府與社會組織的權力與義務關系，統籌配置各部門機構權力，建立各自的權責權限和義務關系，做到明確職責、各司其職，以實現行政權力合理并激發行政活力[13]；政府應轉變職能，以服務者的角度加強與多方的溝通聯系，破除制約市場在資源配置和經濟中的作用，積極推進服務型政府建設，為企業提供良好的市場氛圍，落實好企業的主體責任，鼓勵其推廣先進質量管理體系和加強風險管控，督促其建立自查和誠信制度，引導其承擔更多的社會責任等；還可以引導和鼓勵行業協會、社會團體組織、新聞媒體及社會公眾等第三方監管力量參與市場監督，通過信息公開機制，讓社會輿論和網絡媒介影響形成約束力，以規范生產企業的主體責任意識；應加強監管方面的專家智囊團建設，發揮其專業優勢，形成市場監管合力。

（2）執法監管不是一個組織能完成的，行政執法涉及多個部門，導致基層執法的任務重、專業領域寬、壓力大，因此，執法機構可以爭取各地政府及黨委的支持，加強與各部門以及綜合執法隊伍互助，建立跨部門、跨區域的聯動執法和資源共享[14]；相關部門也可以從縱向方面將分散在各層級的執法隊伍統籌配置資源，減少執法層級，并將人員編制下沉，啟動執法機構編制調整，推動執法重心下移，將執法落實到基層，加強執法教育和考核，轉變過去不合時宜的執法風格，將執法強制轉為執法服務，讓基層執法機構有更多的資源和能力為群眾提供優質服務和管理，在推進綜合執法方面形成良好的制度框架。

（3）國家應根據地方政府財政收支情況，適當加大檢驗檢測機構專項經費的劃撥，用于各級檢驗檢測機構置辦檢測所需的儀器設備及設備配套的維修維護費用，改造落后的檢測實驗環境防止有毒有害物質對檢測人員身體的損害的費用，以及用于實驗信息化管理系統的建設提升辦公效率的費用；應完善檢驗專業技術人才引進和人才培養制度，解決檢驗人員不足以及檢驗人員素質提升的問題及專業水平技術的可靠性問題；另外，還應定期組織對抽檢人員的培訓，制定抽檢相關的質量管理規范，擴大抽檢場所范圍，加強抽檢人員的風險、執行以及安全意識，保障抽檢工作的有效性和可控性[15]。

（4）市場監管部門需要盡快完成白酒等食品國家標準、行業標準、地方標準的清理，并加強各個標準起草部門之間的溝通、協調與配合，由政府牽頭，行業協會主導，按照“統一規范，分級分類”的基本原則，對標準審查及批準頒布進行統一管理[16]；同時，可以組織學習一些國外先進的食品安全法規，汲取標準體系建立經驗，多參加國際標準修訂的會議活動或修訂培訓，多關注國際食品行業動態，結合自身情況制定食品安全標準體系，利于推進我國食品標準加入到國際化進程；另外，還應根據白酒產業發展等情況，對標準進行定期修訂，及時作廢那些滯后及無效的標準，以及時適應食品產業的更新換代[17]；最后，應提高標準制定及修訂人員的素質培養，加大對食品安全方面標準的解讀力度，督促白酒等食品生產者充分理解和實際應用標準，建立食品安全標準使用的跟蹤評價機制，以健全食品標準體系建設。

4.2 引導白酒企業施行自我監督

（1）一些大型白酒企業基本落實質量管理體系，并取得了權威認證機構的認證，為實現自我監督奠定了基礎，但是部分小型白酒生產企業或作坊由于資金或技術方面的限制，建立的質量管理體系不完善或者沒有實施任何質量安全管控措施，因此，市場監管部門可以在政策方面予以扶持，也可以邀請行業協會或知名企業質量部門負責人或組織專家團隊等方式，提供質量技術服務支持，協助企業完善自身質量管理體系和制度建設。

（2）市場監管部門還應督促企業不定期組織從業人員進行食品質量安全、生產規章制度、相關法律法規的培訓，制定培訓考核制度，提高從業人員素質；同時，白酒企業可以自行集中開展關于質量管理的活動，提升從業人員的積極性和豐富知識面，加強質量安全主體意識和責任意識，為完善自我監督提供思想保障。

（3）由于從事白酒生產的從業人員素質總體不高、道德誠信缺失，以及生產過程不符合規定，出現多重安全隱患等問題，安全問題頻發；為進一步凈化市場環境，可以借鑒歐盟食品監管經驗，進一步優化懲罰力度，建議市場監管部門創新巨額懲罰制度和巨額補償制度，讓“巨額”二字給違法者傳遞強烈警示，進一步約束生產者行為[18]；同時，除了給予經濟處罰外，還應加大資格處罰，建立失信企業懲戒機制，設立企業信用“黑名單”，將企業的信用和經營者的信用評價體系相聯系，將失信人員記錄在系統中，實施跨行業、跨領域和跨部門聯合懲戒，這樣才能遏制違法行為，防止相關質量問題再次出現[19]。

（4）除用懲戒手段外，政府還可以采用激勵手段，協同白酒行業協會通過內部規章制度規范會員企業的誠信、自覺經營及自律意識，推動企業開展服務質量公開承諾，充分體現其自我監管、自我約束、自我服務、自我教育等職能，以構建雙贏、和諧穩定的市場環境；另外，白酒企業自身也需要將社會責任融入企業文化或價值觀之中，強化從業人員在責任方面的自覺性，把自己納入到社會公眾角色當中，做一名社會實踐者和建設者，樹立良好的社會責任意識[20]；市場監管部門還可以加強對白酒企業的服務力度，通過搭建服務平臺方式，在自媒體發布各類政策信息、業務及技術咨詢、培訓計劃等，加強與企業溝通互動，以解決信息不對稱問題，全面完善政商關系，加強對白酒企業的管理培訓，強化其綜合素質和經營理念，完善質量管理體系建設，以保證產品質量安全和提高生產企業的競爭力，若企業在這方面工作表現出色，政府可以給予獎勵或授予表彰，以提升企業榮譽，提升積極性。

4.3 鼓勵第三方監管力量及社會公眾參與監督

（1）我國信息公開制度是有缺陷的，對社會公眾來說操作性不強，相對于法律來說，在效力上是從屬關系，沒有達到法律的普通約束程度和規范，因此，應建立全國統一的信息公開法，將行政法規轉變成法律法規，提升約束程度，指導和規范政府工作；市場監管部門在信息公開的廣度方面下了功夫，但是在信息公開的深度方面還需要加強，應加大政府信息公開工作人員的教育學習，增加其對信息公開的認識和決心，才能積極回應社會的呼聲，提升社會公眾對政府的信任力度，維持社會穩定[21]；同時，政府還可以定期向公眾發放調查問卷或走訪調查，了解其關心的問題，然后重點圍繞社會公眾最關心的領域加強信息公開的力度，除了在政府官方網站發布信息，還可以設立信息公開的微信公眾號，或采用電視廣播、報紙、新聞媒體報道等方式公布監督抽查結果，加大信息曝光力度，方便群眾獲取信息。

（2）由于市場監管部門對投訴舉報的處置涉及的部門較多，需要建立聯合互通的信息平臺，因此，應加快推進建立全國12315 互聯網平臺及專用電話通道的投訴舉報受理渠道，健全全國統一的投訴舉報處理體系；同時，部門內部應規范投訴舉報工作流程，注意時間節點的把握，投訴舉報的受理部門與其他相關部門應加強溝通聯系，以保證案件的及時交辦和處理，提升消費者維權滿意度[22]；市場監管部門還可以構建消費爭議多元化解機制，將消費爭議委托給消費者保護協會、行業協會和社會公眾自發組織的團體等進行調解，邀請新聞媒體人、律師等參與調解，發揮社會共治體系作用[23]。

（3）鼓勵和引導行業協會等社會組織及公眾積極參與社會監督，提高社會組織及公眾的民主責任意識，政府監管部門、教育機構等應加大對社會公眾的道德素養、行為規范及社會公德的教育，建立理性包容、平等合作的公民意識，幫助公民樹立公民權力意識與社會責任意識，明白自己應該履行的權利與義務[24]；同時還應強化公眾參與社會監督的機制，暢通政務公開機制，使國家與公眾交流的渠道暢通，拓展公眾發出自己聲音的渠道，國家機關也應廣泛聽取社會公眾意見，對自身決策提出參考，并完善配套性政策體系，為廣大人民群眾參與社會監督提供便利。

（4）市場監管部門應加大白酒質量安全知識及法治觀念的宣傳力度，增強宣傳的頻率和宣傳的渠道，不斷豐富、創新教育載體和形式，可以邀請行業專家，對社會組織及公眾進行普法宣傳和知識灌輸，也可以利用多媒體、互聯網等平臺擴大宣傳覆蓋面，讓更多的人了解并利用這些知識保障自身利益，承擔更多的社會責任；同時，市場監管部門應完善舉報獎勵的相關制度，加大對社會組織及公眾進行舉報獎勵制度的宣傳解讀，弘揚正面典型，曝光反面案例，為其參與共同監管保駕護航[25]。

5 總結

本文以白酒監管為例并結合回應性監管理論，對白酒質量安全監管現狀問題進行了分析，為建立統一、高效、創新的監管模式作探索式的研究，對促進和完善市場監管水平，轉變政府職能，打造服務型政府，體現憲法中規定的“主權在民”的核心價值觀和以公眾服務為核心的公共治理理念，建立多元監督格局，具有一定的指導及研究意義。

回應性監管理論除了可以用于白酒等食品質量安全的監管外，還能用于多個領域的監管研究和實踐中，我們可以運用一些手段方法找出領域中出現的監管回應能力不足的問題，并在適應這些領域的環境下，將回應性監管理論與這些領域的監管模式相融合；同時，政府通過對現有的監管制度進行改革和管制權的分配，重視社會組織及公眾等第三方監管力量的參與，增強監督的廣度與力度，促進各個監管主體的協調溝通，弘揚社會主義核心價值觀及提高公民責任意識；鼓勵被監管者的自我監督，強化對被監管者的干預和間接監督的管控，盡量先使用相對溫和的說服教育措施，再根據情況逐步提升懲治措施，以提高自我監管的水平，推動監管目標的實現。